《环境保护法》中公众参与权研究

地力娜尔·君马克

(中共新疆维吾尔自治区委员会党校,新疆 乌鲁木齐 830002)

生态文明建设的大背景下,环境问题日益受到重视,公众参与环境保护的自觉意识加强。在《环境保护法》中,公众有责任也有权利参与环境治理中来,在环境保护的相关法律法规内加入公众参与的条款及制度,可以充分赋予公众参与环境管理的权利,将大大有助于环境法的实践操作[1]。当前,越来越多的国家开始认识到《环境保护法》中公众参与权的重要性,我国《环境保护法》中的公众参与权也愈发完善,还就公众参与权发布了《环境保护公众参与办法》供公众参考[2]。目前,公众参与环境保护的途径和方式多种多样,主要有政治参与和社会参与和市场参与这三个途径。

在涉及环境问题的法律关系中,公众参与权的实现,不仅是可以成为促进环境保护、绿色发展的动力,还能够保障法律的公平正义,不让环境保护流于形式,体现我国人民当家做主的社会主义特色[3]。在社会主义市场经济条件下,环境问题越来越被人们重视,公民参与环境保护的意识增强、权利意识觉醒,越来越多的公众开始发挥其公众参与权,投身于环境保护的事业中。基于此,文章通过探析《环境保护法》中公众参与权实现的主要途径,并提出相应完善建议,促进公众参与的有效性。

一、《环境保护法》中的公众参与权概述

(一)《环境保护法》中公众参与权的基本

《环境保护法》中的公众参与权,即公众可以通过法律规定的途径参与环境问题的决策和探讨,由此,决策则能更加贴近民众,符合民众的切身利益。我国《环境保护法》中明确规定了中国公民都有维护环境、改善环境的义务和权力[4]。除此之外,与环境保护有关的法律法规也都不同程度地规定了公众参与环境保护的权利,进一步肯定了公众参与权,细化了公众在环境保护中的各项权益,例如《水污染防治法》在总则部分规定了公众参与水环境保护的职责;《土壤防治法》在总则提出了土壤污染防治应当“坚持预防为主……污染担责、公众参与的原则”等[5]。

公众参与权的主要内容应当有环境知情权、环境参与决策权以及环境救济权[6]。首先,知情权是公众参与的前提。公众只有在获知信息之后才会参与具体行动,信息的可视化是公众参与表达的基础,为公众对环境情况的掌握、表达、监督和救济提供了便利[7]。《环境保护法》第五章的标题为“信息公开和公众参与”,可见,信息公开是公众参与的前提,公众具有环境知情权,只有公众对环境保护的相关问题做到可视、知情,才能保障公众自身参与权利的有效性。其次,环境参与决策权即公众在参与环境保护中,也是决策的一份子,也具有做决定的权利,这体现了我国人民当家做主的社会主义特色。最后,环境救济权就是要使用公益诉讼来进行自我权利的体现,公民实行环境救济权利的主要途径是诉讼。这里所说的环境公益诉讼,明确来说就是国家的任务企业、团体、公民乃至政府部门为了保护中国公共利益不被侵犯,而对一些破坏性行为进行一定的制止,就可以使用自己个人的名义来向国家司法、政府部门进行提出相关诉讼请求[8]。

(二)《环境保护法》中公众参与权的参与形式

《环境保护法》中的公众参与权是公民的重要权利,公众参与权能在一定程度上制约政府的自由裁量权,群策群力,从而使环境保护更加的民主、科学,符合人民群众的意愿和利益,能够拉近政府与公众之间的关系,真正做到从群众中来、到群众中去。公众参与环境保护的方式和途径多种多样,主要有政治参与、社会参与和市场参与三个方面。

首先是政治参与,具体形式是参与环境立法及决策、听证。以往立法对公众参与的规定只停留在破坏发生之后的参与,即末端参与,现如今,公民也可以通过人大等方式参与环境的立法及决策。自2008年法律草案普遍向社会公布征求意见以来,截至2022年年底,共有200余件次法律草案在中国人大网向社会公布征求意见[9]。网络时代使公众的政治参与方式多样、且影响力扩大。在如今以互联网为代表的网络时代,信息传播无处不在,信息传播的模式也发生了根本性变革。网络渠道为信息的传播提供更加广阔的互动平台,使公众发表言论、参与决策越来越便利。

其次是社会参与,公众环保自发组织形式多样。随着生态文明建设的发展和环保的宣传,近年来,公众环保自发组织形式越来越多样。学校组织的如厦门大学的“绿野”协会、清华大学的学生绿色协会;企业人士组织的中国环境文化促进会、大自然保护协会中国办公室;地域性的环保组织如淮河卫士、陕西妈妈环保志愿者协会等。公民通过自发组织和参与环境保护,有效地组织扩大了公民的知情权,也使公民在参与环境保护时的决策权和救济权得到了一定程度的保障[10]。

最后是市场参与,由市场机制约束来促进企业资源转型。改革开放以来,市场参与逐渐成为公众参与环境保护的主要途径之一,企业不仅仅是市场经济的重要主体,更是环境保护的参与者[11]。企业作为环境保护公众参与中的一员,具有一定法律义务,企业要定期向政府部门汇报排污情况并加以登记。在市场约束机制下,企业不仅需要承担环境保护和资源节约上的责任,更要积极参与环境保护的监督、检举中来。企业资源转型是当前企业发挥公众责任的重要途径,企业通过资源升级、转型或置换等方式,将污染和资源损耗降到最低。生态环境部出台的《环境保护公众参与办法》规定,“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,依法给予奖励”,这也是鼓励企业积极参与环境保护、自觉参与公共事务的有效方式[12]。

二、《环境保护法》中公众参与权制度存在的问题探析

(一)具体法律制度细化不足,缺乏有效的配套机制

我国基本公民在环境公众参与时的决策方面能够行使自身固有权利,也就是决策知情权、请求救济权以及决策参与权。决策知情权就是一种措施实施之前的权利,这就需要所有的政府实施部门要对决策信息进行公开公布;而在具体措施实施之后,上文提到的请求救济权就是要使用公益诉讼来进行自我权利的体现。可相关配套制度的缺位却使公众参与机制运行效果难以令人满意。

一方面,环境诉讼是公众参与环境保护和管理的重要途径之一,但其法律保护机制不足。我们这里所说的环境公益诉讼,明确来说就是国家的任务企业、团体、公民乃至政府部门为了保护中国公共利益不被侵犯,而对一些破坏性行为进行一定的制止,可使用自己个人的名义来向国家司法、政府部门进行提出相关诉讼请求。如果想要彻底科学有效地将现在面临的环境危机进行解决的话,这部法规还存在一些不足,还需要继续进行完善修订。以公益诉讼为例,全国目前在公益诉讼方面做得比较好的环保组织中,也就是“自然之友”和“自然大学”,但它们都注册在北京的某个区内[13]。法条中没有规定直辖市的区级注册,虽然一般来说,直辖市的区级单位相当于省的地级市,但是法院完全可以“法律没有规定”为名,不承认这类机构的主体资格。

另一方面,新环保法在加重整治力度、环境监管部门的权力等方面也有突破。另外,还设置了信息公开和公众参与专章,但其重点依旧是政府治理为主,而公众知情、参与和监督,仍处次要地位。比如公益诉讼主体仍以“级别”限制,而不是以专业资格、专业能力来判定,其中有浓厚的自上而下“控制治理”的遗风。因此权力问责更应该来自信息公开与公众参与。

(二)公众参与的范围过窄,社会监督不足

截至目前,我国在环境公开制度方面能公开的信息主要是一些公共信息,也就是说向社会民众公开发布一些环境的基本信息,比如环境情况公报、空气质量公报等一些报告。但是这些信息包含的内容范围狭窄,就以民间环保组织及其报纸所公开的信息来分析,一般情况下,尽管民间环保组织具有一定法律义务要向政府部门汇报环保情况并加以登记,但是在法律法规方面并没有明确规定要将这些民间组织汇报的排污情况向民众公开。在此情况下,大部分民众都是盲目地对这些环保组织进行认知,因为相关信息没有被公开,所以民众会付出较高的费用成本,于是出现了民众在环境公众参与发展过程中止步不前的情况,公众参与的范围因信息的不可视化也逐渐狭窄。信息公开不受约束的情况也会在一定程度上导致民间环保组织不受约束。除此之外,公众的环境权益在实践中过多地被限制,公众的环保参与权利只能依靠政府和企业。根据现有法律,只有政府和企业履行了职责和义务,才能保障公众的权益。但现在看起来,无论是地方政府还是企业组织,其环保意识,职责的履行等方面,都存在许多问题,社会监督依然不足。

(三)市场参与不足,经济与绿色发展协调欠佳

《环境保护法》规定了企业环境保护的九大责任,企业相比于普通民众,更应具有社会责任感,承担其环境保护的重任。因此,在当前生态文明建设和绿色发展理念下,企业纷纷开始资源转型,为环境保护出力。由此可见,市场参与在环境保护的公众参与中地位非常重要。在从事公众参与的过程中,企业也能够提高自身的环境保护意识,在社会上形成导向,并促进企业自身的资源转型。然而,当前企业市场元素在环境保护的公众参与中积极性不佳,企业的绿色转型进度缓慢。除此之外,以企业为主体参与环境保护的活动不多,能提高整体环保公共事务参与水平的机会较少,企业向环境保护事业提供资金、资源或者人力支持依旧需要加强。

三、完善当前我国环境公众参与权的建议

(一)健全公众参与法律制度,增强程序意识

中国已初步建立起公众参与机制,现行《环境保护法》《环境保护公众参与办法》及其他环境保护相关法律法规对公众参与的形式、途径以及范围做出了相关规定,但是公众参与的模式尚未完善,主要体现在公众参与的具体方式还没有系统化建立,因此,需要健全公众参与的法律制度,让公众在参与时有法可依、有章可循。

细致划分公众参与权的参与机制,从预算参与、过程参与、行为参与以及末端参与的方式,将公众参与环境保护权利的实现系统化、规范化。

1.公众参与环境保护的前提是预算参与,预算参与权体现了公民与国家之间的基本关系,预算参与要求政府在环境问题的决策上要充分考量公众意见[14]。

2.过程参与是公众参与环境保护的具体实践过程,这一过程使公众能够有效地监督政府部门和相关单位的环境政策和执行决策。公众虽是环境参与中的监督者和决策者之一,但在此过程中,有关部门需要适量引导公众,提高公众的环境保护知识储备,确保公众参与过程的有序性、规范性以及科学性。

3.行为参与能体现公众参与环境保护时的具体诉求,公众通过全过程参与,不仅享受了权利,还履行了义务。全过程参与能促进“全过程民主”,是当前环境保护政策参与过程优化的有效方式。这一项参与形式就是公众参与的根本体现,全过程参与对公众的环境保护意识及道德具有一定的要求。

4.末端参与可视为救济性参与,体现了公众参与权中的环境救济权,是公众参与的法律保障。公众可以在事件发生后对有关责任人进行检举,依法监督,保障自身的环境权益。综上,法律原则离不开规则制度的具体化,在原则的引领下细化制度,公众参与原则方具可操作性。

程序制度在一定程度上是公众参与制度的核心。近几年来,中国在环境实体法方面作出了巨大的贡献,内容更加详细、严谨,已经有了一个较为完善的环境保护体系,不过有关程序的问题还存在不足之处,比方说内容上欠缺环境程序法的规定,现有的内容也不完善、具体,大大降低了政府行政的效率。因此必须增强程序意识,完善环境程序法及实施条例,使行政主管部门和公众参与时清楚应遵循的程序,并明确规定违反相关程序需承担的法律责任等,使公众的政治参与途径具有规范性和程序性。

(二)规范民间环境保护组织,加强社会监督

民间环境保护组织是人们追求可持续发展的一种新兴组织形式,为公益诉讼、环保团体诉讼提供了新的可能。由上文可知,民间的环境保护组织形式多样,因此,相关政府应当对民间环保组织进行相应的培训、扶持及监管,使公众在正确、有序的法律保护下,充分发挥公众参与的重要作用。针对非官方的民间环保组织,政府要依托《中华人民共和国宪法》《环境保护法》等相关法律法规,对其进行规范,让非官方的民间环保组织在参与环境保护的过程中程序化、规范化。

公众参与不仅仅局限于普通公民,还包括环境保护的相关社会组织主体,要发挥公民主体监督职能必须经过一定的组织形式[15]。民间保护组织可以从三个层面参与环境保护,体现其公众参与权。

第一层面,要加强环境保护组织对于环境、新兴资源、智慧生态等理念的宣传教育,环境保护组织往往都具有较为广泛的群众基础,在环境保护的宣传和动员上能带来不可或缺的效果。第二层面,环境保护组织通过引导公众对外界做出环保的自主行动,促进公众参与权的实效性。公众通过依托环境保护组织进行生态保护,也能更加安全、有效、科学。第三层面,环境保护组织作为群体性组织,相比于个体民众,更具有民主监督的责任。加强社会监督,需要充分发挥社会组织的宣传教育作用。参与民主监督需要公众具有环境知识、法律知识以及主体性的参政意识,相较于第二层面的主动进行环境保护,社会监督已经从日常生活上升到了法律层面,因此需要民间社会组织发挥责任意识,对民众进行宣传教育。除此之外,民间组织也要发挥自身的组织功能,作为群体性组织对环境保护问题进行监督和检举。

(三)加强市场监管执法力度,发展绿色产业

一方面,加强市场监管执法力度,能够强化企业在环境保护中的市场参与效率。加强市场监管的执法力度,并加强奖惩措施,促进企业之间互相监督,实现生态经济的有效发展。加强市场监管的执法力度可以从事前、事中和事后三点进行。事前强化环保监管执法 压实企业主体责任,主要压实企业的污染治理责任、守法责任和社会责任,让企业自主自觉地参与环境保护,不仅保护了企业及企业相关人员的公众参与权,更对企业有了一定的约束。事中要加强监管,做到严监控、全过程和零容忍,尽快实现生态环境执法力量下沉和综合行政执法。事后要奖惩分明并及时复盘,补齐装备短板、加强监测保障,特别是对于污染企业进行严密监控,通过加强执法力度来规范企业对环境保护的参与行为。

另一方面,在当前“双碳”目标下,坚持绿色发展战略、引导产业转型,大力发展绿色产业,能更加直观地体现企业在环境保护中的公众参与度,保障企业整体及企业内部人员的公众参与权[16]。绿色产业的发展能够推动绿色消费的升级,企业也能通过树立环保形象引导普通民众,提升公众的社会责任感。

四、结束语

公众参与作为《环境保护法》中一项基本的权利,逐步得到了公民的普遍认可,并在环境保护工作中得到广泛运用,在政府、社会组织、企业及公民之间形成了良好的互动关系,但在实践中不可避免地还存在很多问题,因此寻求更完善的制度设计非常有必要,以进一步满足公众的需求,使公众参与在环保领域完成从自发到自觉的转变,提高他们维护环境的积极性。通过促进我国环境民主的发展,从而促进社会主义政治和市场经济的可持续性发展,为生态文明建设助力。