中国落实海洋可持续发展目标的评估进展与指标分析

姜玉环 林瑞娟 杨薇 刘正华 陈凤桂

摘要：海洋可持续发展目标（SDG14）作为联合国2030年可持续发展目标体系（SDGs）的重要组成部分，为各国解决共同关注的海洋环境和社会经济发展领域相关问题提供了综合性的目标框架。2016年以来，全球SDG14评估指标处于不断发展变化之中。中国在实施SDG14具体指标方面面临的机遇与挑战并存，一方面，采用联合国SDG14指标框架评估中国海洋可持续发展目标进展存在现实差距和局限;另一方面，中国SDG14国别自愿评估指标体系存在进一步提升空间。因此，结合国际及国内发展趋势与需求，需要尽快完善本土化的SDG14评估指标与方法体系、提升海洋综合治理体系与能力，同时推动海洋可持续发展相关多目标、指标的协同与均衡发展。

关键词：海洋可持续发展目标;指标体系;国别评估;中国进展

中图分类号：P74;X22 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2023）07-0003-10

0 引言

2015年联合国可持续发展峰会上通过的《2030年可持续发展议程》确立了17项可持续发展目标（SDGs），为各国解决可持续发展进程中的社会、经济和环境三大领域问题提供了综合性的目标框架和行动指南。其中，关于海洋可持续发展目标（SDG14）与清洁饮水（SDG6）、气候行动（SDG13）、陆地生物（SDG15）等多个目标共同构成了SDGs的环境维度，SDG14指标框架下所涉及的海洋环境污染、生物多样性保护和渔业资源可持续利用等问题也是当前国际社会普遍关注的议题和全球海洋治理的重要内容，海洋目标的发展对于支持其他相关环境目标的实施，以及推进社会经济和环境目标的全面、均衡和整体实现具有重要意义。各国政府作为落实和评估各项目标进展的主导者和推动者，建立完善国家层面可持续发展目标评估框架并加强跟踪监测，是推动SDGs具体目标从理念到实践、从目标到结果的重要支撑[1]。同时，SDGs倡导的包容、公平和可持续发展等理念以及“不让一个人掉队”的宗旨，为各国国内问题与全球议程的相互关联提供了独特的机遇，有利于可持续发展领域的国际合作和全球公共产品供给。中国是SDGs的发起国和积极响应者，包括海洋目标在内的17项目标要求与中国推行的新发展理念、全球发展倡议、构建海洋命运共同体、人与自然和谐共生等理念和倡议一脉相承，海洋可持续发展对于陆海统筹、建设海洋强国战略目标至关重要。

自2016年以来，学术界和实践界积累了关于落实SDGs的丰富知识与经验[2-4]。已有研究不仅关注SDGs目标本身的界定，也越来越聚焦如何实现目标及其关键影响因素和挑战[5]。SDG14为中国开展海洋保护与可持续利用相关工作提供了方向指引，实践中也面临诸多新的挑战[6-7]。本文基于《2030年可持续发展议程》框架下海洋相关目标指标体系及其发展演变趋势，分析中国SDG14评估进展和指标表现，探讨中国在落实相关目标和参与全球海洋可持续发展治理进程中面临的挑战或障碍，提出未来进一步落实海洋可持续发展的有效路径和政策建议。

1 SDG14目标框架及其发展演变

1.1 SDG14评估指标框架

联合国可持续发展目标指标框架由可持续发展目标指标机构间专家组（IAEG-SDGs）制定，由联合国大会于2017年7月决议通过，每年予以修订和完善，SDG14详见表1。

联合国每年发布可持续发展目标报告以及具体的指标数据统计结果。根据联合国历年发布的可持续发展目标报告，表2 总结展示了2016—2022年评估中纳入的SDG14具体指标更新变化及数据来源情况[8]。

从表2可以看到，2016年和2017年仅包含2个指标，到2022年已包含12个指标。目前，未纳入的14.2.1、14.3.1和14.c.13个指标的评估方法仍处于发展完善之中。其中，14.2.1主要衡量专属经济区（EEZ）范围内实行海岸带综合管理（ICZM）与海洋空间规划（MSP）或其他基于区域的综合管理工具的国家情况，由联合国环境规划署（UNEP）通过区域海洋项目对国家官方数据进行统计和报告，该指标的数量评估结果仅初步衡量政策的制定而非政策的实施，未来定量化与调查问卷相结合的评估将包含对ICZM 计划或MSP等其他规划管理工具的实施边界和空间覆盖范围（占比），以及实施程度的考察，以便进一步有效反映政策履行成效。对于14.3.1，主要基于海洋碳系统的年平均观测结果，联合国教科文组织政府间海洋学委员会（UNESCO-IOC）是负责该指标全球进展监测的国际机构，自2019年起，政府间海洋学委员会（IOC）建立了专门的SDG14.3.1 数据门户（http：//oa.iode.org），作为提交、收集、验证、存储和共享海洋酸化数据的工具。

对于14.5.1保护区域面积指标，已由单一的保护区面积占比，进一步考虑到生物多样性及其重要性在空间上的极端差异[9]，逐步聚焦对关键生物多样性区域（KBAs）的覆盖比例。但是，目前KBAs的识别主要集中于鸟类和高度受威胁物种这一特定子集，未来会逐步拓展涵盖其他分类群和生物多樣性要素的统一标准，以提升这一指标结果的全面性和科学性。联合国粮食及农业组织（FAO）是负责14.4.1、14.6.1、14.7.1和14.b.1的专门国际组织。其中，14.4.1主要在全球和区域层面监测评估，2019 年FAO 开始探索针对国家层面监测评估的方法，将渔获量统计数据、捕捞努力量数据、生物信息和替代生物量指标纳入种群动态模型，评估确定鱼类资源是否达到或超过最高可持续产量，但是目前各国未定期报告捕捞努力量数据，大多数国家缺乏鱼类资源评估能力[10]。14.6.1和14.b.1指标主要基于《负责任渔业行为守则》框架下每两年一次开展的关于各国执行相关国际文书情况的问卷调查，进行国家层面的评估。14.7.1的指标评估方法于2019年才正式确定，需结合14.4.1指标的区域分值和国家捕捞份额加权共同构成的“可持续性系数”计算得出。14.a.1指标主要基于IOC开展的《全球海洋科学报告》相关问卷调查数据统计得出，后续将纳入“海洋科学促进可持续发展十年”行动计划框架下进行监测和评估。对于14.c.1指标，主要基于问卷调查数据，衡量在批准和加入《联合国海洋法公约》（UNCLOS）有关国际文书方面进展和通过法律、政策、机制框架等手段执行这些文书方面的进展两个方面，实际上，历年评估报告中均涉及相关进展的概述，联合国海洋事务和海洋法司（OLA/DOALOS）于2020—2021年进行了基线数据问卷调查和收集，此后将每2～3年重复一次，后续的指标数据将更侧重于展示各国在实施方面取得的进展。

1.2 SDG14国别评估指标

联合国可持续发展解决方案网络（UNSDSN）和贝塔斯曼基金会每年发布的《可持续发展报告》和国别指示板，是联合国SDGs目标进展评估的有益补充。该系列国别评估中SDG14具体目标框架主要关注清洁水域、生物多样性和渔业3个方面。具体指标上，2016年以海洋健康指数（OHI）为主，后续经过不断增减调整，保留了目前的6个指标要素，2021年起新增两个关于渔业资源养护的“挖掘捕鱼率”和“捕获后弃鱼率”指标评估，共3个渔业相关的指标（表3）[11]。

近年来，SDG14在评估方法和指标的发展演变过程中，呈现以下几个特征：①数据的统计和可获得性是定量评估的最重要基础，SDG14的多个执行性指标（如，14.2.1、14.6.1、14.b.1和14.c.1）本身存在定量化难的问题，不同指标数据统计的频率和进度不一致，定性和定量方法的科学性和有效性仍然有赖于全球的广泛参与和检验，尤其需要国家和区域层面在实践基础上加强对指标监测的投入和补充，推进形成国际公认的成熟方法。②虽然国家层面提供的官方数据是全球评估的主要依据，但某些具有相关领域信息和技术实力的机构或合作机制，也通过与国际组织合作的方式逐渐成为全球评估数据的主要支撑实体（如，欧洲环境局、NOAA 等），在全球海洋目标和标准体系演进中体现了一定的技术话语权。③对于FAO等行业主管国际组织，通过相关发展指标的标准化及其监测评估，进一步强化了对有关国际文书和准则的执行监督，有助于提升国际组织的数据能力和政策影响力。④不同目标间的协同关系和溢出效应评估越来越受到重视[13]，UNSDSN 评估中SDG14“进口贸易中的海洋生物多样性威胁”指标正是国际贸易的环境和社会负面溢出效应的体现，纳入溢出指标也直接影响着相关目标评估的结果。例如，欧盟成员国在SDG12、SDG13、SDG14和SDG15上的表现不佳，部分原因就是溢出性指标的纳入。已有研究还强调，海洋生态系统的有效管理和养护对于消除贫困（SDG1）和消除饥饿（SDG2）目标实施也尤为重要，尤其是SDG14.4和SDG14.7涉及有效渔业管理并增加发展中国家惠益，被认为与其他目标的联系最为紧密[14]。随着全球可持续发展面临的跨区域、跨领域间不均衡、不协调等问题日渐突出，对交叉性目标或溢出性指标问题的研究与应用也是未来回应SDGs新发展阶段需求的一个重要方向。

2 中国SDG14进展评估与指标分析

2.1 全球评估进程下中国SDG14进展

根据联合国《2022年可持续发展目标报告》和进度表，海洋环境和资源仍然受到污染、变暖和酸化的威胁，处于远离目标的发展水平（2/5）;全球海洋保护区覆盖海域（EEZ）面积比例从2000年的1%增加到2020年近18%，但是区域发展不平衡，东亚和东南亚地区仅为3.8%;全球海洋生物多样性关键地区中划定为保护区（以及其他有效养护措施）的平均面积占比从2000年的28%增加到2020年的44%，距达成目标仍有一定距离（3/5），且不同区域间的进展差异大，西亚和大洋洲尚不足1/4，东亚和东南亚地区约为32%。中国的评估指标数据显示，2018年海洋保护区面积扩大了1.31万km2，1.5%的国家管辖海域（200nmile以内）受到保护，覆盖约5.4%的领海海域[15];被保护区覆盖的重要海洋生物多样性区域（KBAs）平均比例从2000年的3.5%增加到2020年的7.08%，数据结果与全球和所在区域平均水平相比存在一定差距（表4）。

根据2022 年UNSDSN 国别指示板，参评的193个国家中超过57%的SDG14水平为“面临关键挑战”，超过41%的国家海洋目标的发展趋势为迟滞，中国SDG14指数评估结果自2016年以来均为“面临关键挑战”和停滞趋势，是17项SDGs中得分较低的目标之一，分数增加缓慢，全球排名处于后20%的位置。就不同指标而言，不同区域间存在差异，“重要海洋生物多样性区域平均受保护面积”和“海洋健康指数-清洁水域”两个指标的全球整体水平均为“面临关键挑战”，发展趋势不容乐观，均为迟滞或倒退;“拖网捕捞”方面除了大洋洲和小岛屿国家，其他地区均存在挑战;重要生物多样性区域保护方面，大部分地区均实现目标，经合组织（OECD）的大部分发达国家成员面临较大挑战。中国在海域水质和生物多样性保护面积方面指标的得分排名靠后，渔业可持续性指标的表现尚可，但个别指标呈下降趋势（表4）。

2.2 中国自主评估进程与指标框架

中国政府2016 年9 月正式公布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，确立中国落实SDGs的基本路线和政策框架，后于2017 年、2019年和2021年发布了3份《中国落实2030年可持续发展议程进展报告》，从海洋综合管理相关政策和立法、海洋污染防治、海洋资源开发利用、海洋保护区建设、海洋渔业管理制度和海洋国际合作等方面专节评估SDG14的相关进展，提出下一阶段重点工作规划。2021年发布的《中国落实2030年可持续发展议程国别自愿陈述报告》着重从海洋环境质量改善和海洋生态保护修复两方面展现中国实施SDG14的举措在促进生态文明建设和应对气候变化领域的进展及贡献。在SDG14具体指标的监测上，2021年的进展报告新增了海上漂浮垃圾个数、密度指标和2020年新建保护区数量数据。另外，中国科学院自2019年起每年发布《地球大数据支撑可持续发展目标报告》，主要关注海洋生态保护目标SDG14.2相关进展的数据集和评估技術方法构建。中国SDG14进展评估的指标构成见表5。

与联合国SDG14指标体系相比，中国采用的SDG14评估框架纳入了较多具有本土特色的指标要素，着重体现国家层面为落实各项海洋目标而采取的主要政策措施，包含定量化的状态指标和定性的执行性进展描述，大约一半的指标评估结果具有量化数据支持。其中，对于海洋环境质量指标，海洋健康指数使用的清洁水域指标涵盖了营养盐、化学物质、病原体和海洋废弃物四大类成分要素，我国海水水质标准中还包含了海洋酸度、悬浮物、溢油类等更广泛的成分;根据《中国海洋生态环境状况公报》，富营养化、海滨浴场水质等指标是我国海洋生态环境监测评估的组成内容，但尚未纳入SDG14监测评估框架中。对于海洋生态系统保护和管理指标，中国在海洋空间规划、围填海管控、海岸线保护、海洋生态保护红线划定等多方面取得了丰富的实践进展，纳入各类各级保护区域的面积比例呈增加态势，但主要集中于近岸海域，对于重要海洋生物多样性区域（KBAs）的保护水平而言，现有65个海洋类重要生物多样性区域被保护区覆盖的平均占比仍有提升空间[16]。对于鱼类种群养护、可持续渔业管理相关指标，中国无明确的指标数据，主要通过休渔制度、渔业转产转型、渔业资源养护补贴等措施执行可持续渔业管理目标，包括出台的渔业管理规定加强了打击非法、未报告和无管制（IUU）捕捞活动的力度，将远洋渔业相关监管措施与现行国际规则衔接，根据FAO 的评估结果，2020年指标14.6.1的中国得分为4分（与全球水平一致，最高分为5），14.b.1得分为2分（低于全球的4分），显示出小规模渔业的监管框架和促进机制方面需要给予更多关注，并展开系统性的研究。

3 中国实施与评估SDG14存在的问题与挑战

总体来看，联合国SDG14目标及其评估体系为国家执行《2030年可持续发展议程》提供了一般性监测框架。但同时，中国在SDG14部分指标领域取得积极进展的同时也面临着现实矛盾和压力。包括：陆源海洋环境污染压力;海洋资源可持续利用与海洋生态系统保护的冲突;气候变化带来的挑战等。

3.1 采用全球指标框架评估中国进展存在的问题

全球SDG14目标体系是经过各国协商与权衡而达成的一个政治性较强的指标框架，无法充分兼顾到不同国家海洋治理制度、优先事项和特殊条件及发展需求，框架本身存在目标期限设置各异、指标内涵界定存在不同认识、技术方法和应用上的普适性不足等问题，不能全面、客观地呈现中国在海洋环境、社会经济、科技和治理等多领域的工作进展及综合成效[3]。具体指标构成上存在“重保护、轻利用”“重数量、轻效果”的特点[17]，存在对管理措施有效性因素考虑不足的现实局限，与我国重视生态环境基础设施建设和污染减排治理等发展状况存在差异。海洋各领域指标数据监测和评估能力仍处于不断发展完善中，各国在SDG14指标数据获取和定期评估等方面存在水平差距和能力差异。目前全球评估进程中所使用的国别指标数据并不全面，虽然拓展了多样化的数据来源，新的指标不断更新或纳入，但是仍然存在指标的国别针对性不强、数据统计年份滞后和各国进度不一致等问题。未来仍需要国家层面进一步增加系统性的能力建设投入，为全球评估提供有力的支持。

3.2 中国SDG14评估指标框架存在提升空间

中国2016年初步确立的SDG14评估指标体系以定性目标为主，根据历次进展评估报告和科研机构自主评估中纳入的指标情况来看，基于大数据的定量化指标数量不断增加，但是指标的综合性和延续性稍显不足，不利于长期连续性的监测和评估。部分指标数据具有多目标指向性，不同评估指标之间的界定有待进一步厘清或进一步整合调整，如保护地、生态红线和区划工具都涉及保护区域面积目标，也涉及基于生态系统管理和海洋生态修复相关目标，具体目标内涵的清晰界定有助于提升指标的指导性。考虑到全球海洋目标评估中面临着可用数据不足、多源数据的权威性和可靠性难以保证等难题，直接影响评估结果的准确性和对国家海洋可持续发展水平的认识与定位，因此，对于国家层面的目标评估，针对数据获取难度大的具体指标，尤其需要结合国内发展条件和实际需要，加强指标挖掘和评估方法的创新，进而科学、全面地呈现海洋领域的发展与需求，为海洋可持续发展战略和政策制定提供可靠支撑。

4 中国进一步落实SDG14的对策建议

随着“十四五”时期中国进入绿色、低碳和高质量发展的关键转型期，落实海洋可持续发展目标面临的机遇与挑战并存，更加需要结合世情国情，着力提升海洋可持续发展监测评估的技术支撑体系与能力建设，服务于国家新时代海洋发展战略目标。

4.1 优化本土化的SDG14国别评估指标体系

着眼于全球、立足国家“海洋十年”的发展需要，在构建和完善国家层面SDG14评估指标框架过程中，既要与SDG14相对接，又要超然于该目标框架，优化形成国家和地方层面本土化指标体系，量化展现国家在落实SDG14方面的投入、进展和产出，综合反映海洋自然、社会和经济领域的现状与差距。指标体系的构建可以按照以下思路展开：①对现有国别指标框架进一步梳理整合，筛选保留具有针对性的指标，如应对海洋污染、打击IUU 捕捞、海洋保护区建设等指标。②对于国内数据基础较好、方法体系成熟、实践案例成效显著的一些领域，开发出具有本地化特色和国际化意义的引领性指标。以保护目标为例，中国实行的生态保护红线、渔业“三场一通道”养护措施、自然岸线保有率、海洋生态修复等具有较大潜力被纳入其他有效养护措施（OECMs）范畴内，相关领域的技术标准及效益评价的深入研究与应用，有助于提升中国在制定和实施基于区域的海洋保护目标方面的能力及影响力。③对于存在普遍性数据支撑不足、实践进展面临利益冲突等领域，如海洋污染问题、渔业资源养护等，需要加强与粮食安全、减贫、生态系统保护等相关目标的协调与权衡，进而确定现实可行的、公平合理的国别自愿目标。④对于中国现行的本地化特色鲜明的有益实践，如生态产品价值实现、生态补偿、湾长制等，需要在可持续发展框架下加强与国际主流概念和内涵的衔接，如基于自然解决方案、生态系统方法等，推进本地化指标与最佳实践的国际化。另外，实践和应用示范是推动评估指标不断完善的基础，国内已建立的“可持续发展议程创新示范区”关注到资源、景观、创新型城市、水资源利用与绿色发展、边疆欠发达地区创新发展、城市群水源涵养功能区等主题，尚未确立海洋主题的地方示范，城市、县域尺度的进展评估相关研究不足[18]，在全球范围越来越重视地方实践创新和经验分享的大环境下，中国沿海地区海洋可持续发展的有益做法需要进一步凝练和总结推广。

4.2 加强SDG14综合治理体系与能力建设

SDGs目标框架体现了全球性的政治共识与承诺，在某种程度上对各国形成了一定程度的规范效力或道义约束。SDG14 关于海洋领域的数据信息、技术方法和实践经验的贡献投入或引领性，一定程度上与全球海洋治理规则的发展走向和目标标准密切联系。在SDG14国际国内机制不断互动的评估进程中，可以借助支撑SDG14.a的“海洋科学十年行动”、支撑SDG14.2和SDG14.5的“生态修复十年倡议”，以及涉及SDG14.b的“家庭农业十年（FamilyFarmingDecade）”等全球性行动计划，为周边区域、“21世纪海上丝绸之路”沿线区域和国家海洋公共问题的解决提供有益的中国方案和公共产品支持[4]，为拓展国际海洋发展合作提供新的契机。

对于国内治理而言，虽然SDG14目标框架尚不完善，但是通过长期性的全球、区域和国家各层级目标进展水平和趋势的跟踪评估、对比与归因分析，有助于了解并识别国家在海洋生态保护、经济社会发展和治理体系等方面存在的机制框架和技术能力短板，进而以落实SDGs为契机，填补国内和国际评估中反映出的共同挑战，包括陆源污染、渔业资源养护和海洋生物多样性保护等问题。因此，需要加强SDG14指标体系的政策指导性，与国内评估考核体系相融合，与海洋生态环境保护、资源养护利用和空间区划规划等相衔接，發挥“指标棒”作用，进一步健全从调查、监测、预警、评估、规划，到决策和监管的支撑海洋可持续发展的一体化治理体系和能力建设。其中，数据统计能力是支撑各项工作的关键，跨部门交叉领域的数据分享与整合挖掘是主要难点，可以以政府开展定期综合评估为牵引，确立分工明确、合作顺畅的跨部门协调机制，辅之以社会界、科学界的定期评估机制，充分发挥可持续发展大数据国际研究中心的平台功能，汇集各方资源和技术，增强支撑国内海洋治理和国际履约的基础能力和创新水平。

4.3 推动SDG14多目标协同与均衡发展

SDGs及其海洋目标14是一个伞状目标框架，吸纳了方方面面的现有国际政策、规则和标准以及共识，构成一个相互作用和联动的整体性系统，多目标、多指标的协同增效是落实SDGs“不让一个人掉队”宗旨的应有之义。SDG14的评估不仅需要展示海洋领域的发展进展，还需要结合多目标协同-权衡关系的深刻认识，展示海洋在推动可持续发展目标实施中的价值与潜力，进而推进SDGs3个维度目标的整体實现。①跨领域目标与行动协同，SDG14 与陆地生物（SDG15）、气候行动（SDG13）、消除饥饿（SDG2）和消除贫困（SDG1）等目标相互关联[19-21]，海洋生态系统保护修复具有碳汇和生物多样性保护的双重价值，多目标协同或权衡关系需要相关部门在目标设定、实施和监测评估全过程的协调配合，进而形成促进信息传播、知识提升和共识建设的协同性网络，平衡好不同利益、发展与保护、局部与整体之间的关系。②国内国际治理协同，SDG14的多个治理指标强调对国际海洋法律框架的执行，在海洋资源养护和利用领域逐渐收紧国际规制的趋势下，需要加强国内管理制度与国际海洋法律文书和渔业规制之间的衔接与协同履约，重视关联性议题的国际法律和政策目标框架的协同演进趋势[22]，如2020年后全球生物多样性目标框架的制定和国家管辖范围外海洋生物多样性保护国际立法进程，需要国家层面协同考量管辖内、外海洋治理目标与规范问题。③政府机制和社会机制协同，社会组织和公众个人是政府以外重要的利益相关方和资源及资金来源，在落实海洋可持续发展目标中的重要作用日益凸显。例如，国内海洋领域公益组织开展的广泛多样的海滩垃圾清理、海洋文化意识提升、蓝色市民培育、渔业可持续发展及相关领域的倡议行动和成果效益，都是国家落实SDG14的重要社会层面贡献，建议纳入国家进展报告中予以分享，未来可以进一步以“海洋科学促进可持续发展十年”行动计划为契机，完善政府、社会组织和公众广泛参与的协同机制和协商程序，形成多元化、多层次和多维度促进海洋可持续发展的合力。

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