成都市基层立法联系点运行情况实证研究

杜海英 邓姝君 李丹 吉力红利莫 省布木色扎

摘 要：我国的法治发展日趋完善，基层立法联系点逐渐覆盖到各个省市，但在实践过程中，各省市的基层立法联系点呈现出不一样的发展情况，地方基层立法联系点运行情况有待被人们更加深入地了解。因此本文以成都市基层立法联系点为研究对象，运用文献考察法和实地调查法，以全过程人民民主为视域，总结了成都市极具代表性的几个基层立法联系点的运行情况及突出特色，希望能够在我国越来越重视全过程人民民主的大背景下，对促进成都市基层立法联系点的发展起到一定作用。

关键词：全过程人民民主；基层立法联系点；实证研究

中图分类号：D9 文献标识码：A  doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.15.050

基层立法联系点，是在立法过程中发挥联系沟通、上传下达作用的基层单位。现在一般认为是指全国、省、市人大常委会在基层设立的协助收集反馈与立法相关的意见建议的固定联系单位，是基层部门和群众直接参与立法活动的重要载体，为推进我国科学、民主立法创造了一条更加有效的途径。

习近平总书记在2019年前往上海市虹桥街道考察时首次提出“全过程民主”，充分表明了在基层立法联系点的工作中实现全过程民主的重要性。如今，遍布全国的22个全国人大常委会法工委基层立法联系点和近4800个省市级立法联系点，正在积极推动基层群众有序提出立法建议，直接参与国家立法，深度推进民主治理，丰富了全过程人民民主的实践内涵。

1 全过程人民民主的具体内涵

1.1 全过程人民民主的历史沿革

《家庭、私有制和国家的起源》一书详细描述了在氏族社会中全过程民主的形成。人类社会早期由于人口数量较少、生产力低下等原因，氏族成员自然地参与了事物发展与决策的始终，这即为最原始的全过程民主。文艺复兴和思想启蒙时期，近代西方政治思想家洛克、潘恩等提出代议制民主理论推动直接民主到间接民主形式的转变，但是由此人民投票之后权利便进入“休眠期”，沦为形式主义。

1931年中国共产党领导制定的《中华苏维埃共和国宪法大纲》规定“苏维埃政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的。”这将代议制的民主和直接的人民民主结合起来。新中国成立后，全国各级人民代表大会的建立和《中华人民共和国宪法》的制定，使得中国的全过程人民民主内涵与实践更加丰富且迅速发展扩张。2019年习近平总书记考察上海市长宁区虹桥街道基层立法联系点时，第一次提出“人民民主是一种全过程的民主”。2021年3月，全过程民主被明确写入《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》修正草案与《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》修正草案中。党的十九届六中全会通过的决议中三次提到全过程人民民主，将其概括为习近平新时代中国特色社会主义思想“十个明确”的重要组成部分。至此，全过程人民民主表述正式确立，成为人民民主的新表述。

1.2 新时代全过程人民民主的要求

马克思在《黑格尔法哲学批判》中指出了民主的价值属性，它是以人民利益为依归、为人民所掌控的国家制度，人民是国家制度的主体性力量。全过程民主不仅体现了群众参与的广泛程度，更体现了参与的深度和全程化。即中国特色社会主义民主“是实实在在的，而不是做样子的；应该是全方位的，而不是局限在某个方面的；应该是全国上上下下都要做的，而不是局限在某一級的。”全过程人民民主不仅要有丰富多样的民主形式，而且强调公民参与公共政策决策前、决策中、决策后的全过程，实现民主选举、协商、决策、管理与监督的闭环。另外，全过程人民民主要实现在政治、经济、文化、社会、生态文明等议题或范围的全覆盖，聚焦社会热点焦点、破解百姓难点堵点，解决人民需要解决的问题。

2 全过程人民民主理念对基层立法联系点工作的意义

全过程人民民主的理念指导下，不仅为基层立法联系点的制度建设和功能完善创造了广阔的空间，还可以使其作为法治实践的重要平台，充分发挥“后来者”的制度灵活性。

（1）明确基层立法联系点的价值定位。在人民代表大会制度中，基层群众意见经过层层筛选上报后可能会出现不同程度的弱化，基层的意见无法直接准确地反馈到国家立法机关，而法律的最大实践者往往就是基层群众，如果群众的立法意见不能被准确听取，那将影响立法的针对性和实效性。地方进行基层立法联系点制度设置的基本初衷便是成为“立法直通车”。

（2）让立法决策更接地气。立法是公众生产生活和切身利益密切相关的重大公共决策，如果出现失误，结果便是必然损害公共利益或利害关系人的合法权益。所以公众参与决策制定、表达利益诉求、提出合理化建议等民主过程是保证决策科学、合理的前提。这种民主在于切实解决人民问题。基层立法联系点不仅通过专家、学者等法律工作者对政策、法律中的法言法语进行解读，而且对群众语言进行梳理与整合，转化为有效的立法建议，形成良性的“双向沟通”，既起到普法宣传的作用，也将人民群众的利益诉求转化为立法形式。

3 成都市三个代表性基层立法联系点运行情况

自第一批国家级基层立法联系点建立之后，全国各地的基层立法联系点工作纷纷有序开展起来。成都市作为西南地区重要的交通枢纽，城市辐射面广，助力着我国西南地区的经济产业和法治事业发展。由此，笔者在全过程人民民主的视域下通过走访调查展开对成都市三个代表性基层立法联系点运行情况的调研。

3.1 三个基层立法联系点设立初衷

2020年，成都市人大法制委、常委会法工委会同市委社治委在赴上海古北社区学习先进经验后，分别遴选天府新区麓湖公园社区、成华区和美社区、温江区幸福村三个最具代表性的点位。成都市人大所选取的三个联系点代表着成都市城市治理发展中的三种不同的社区治理方式。

麓湖公园社区入住的居民总体条件较好、经济条件优越、年龄结构偏年轻，且在其辖区内具有一定比例的外国居民与商客，是一种新型国际化社区，设立联系点旨在打造具有成都特色的国际化民意直通车。幸福村作为旅游景区，设立基层立法联系点，是为了使得景区的民众能够以其自身的角度出发提出相关的立法意见或建议，为建设法治美丽新乡村提供经验与范本。和美社区作为中心城区里社区治理典范，可以结合原有社区治理模式使得社区的民众能够以自身的角度出发提出相关的立法意见或建议，让老百姓的声音能够更好地融入城市法治直通车的道路中，为国家建设法治商住型社区献计献策。

3.2 三个基层立法联系点工作实施情况

法治的力量源泉在于人民，基层立法联系点的工作要点在于要紧紧抓牢与人民群众之间的距离，从广大基层群众中收集民意民生，以全过程人民民主的理念不断吸取来自基层的智慧，所以成都市三个代表性基层立法点不仅严格落实《全国人大常委会法制工作委员会基层立法联系点工作规则（试行）》《成都市基层立法联系点工作条例》要求的基础性工作，还根据自身的社区特点，发展出不少工作特色，发挥基层优势。

3.2.1 基础性工作规范化

有效征求基层人民群众反馈意见是基层立法联系点的设立初衷，为了完成这项基础性工作，各联系点都设置了精细的工作流程。

第一阶段在接收到成都市人大关于需要收集群众意见的相关文件与要求之后第一时间联系法律专家对文件条文内容、目的与需求进行专业化解读，以通俗易懂的方式将要求传达给群众，让普通群众不会因不具备相关专业知识而被“拒之门外”。三个联系点都与辖区内的律师事务所、高校教师、法律服务从业者等法治人才队伍建立联系与合作，向群众“因地制宜”地梳理条文和讲解问题。麓湖社区联系点具有42个组团议事会，100多名议事员，还具备一名市人大专门派驻的指导员；幸福村联系点具有负责人一名，专职人员一名，两名网格人员，以及三十名信息员，同时还有由八名高校教师、执业律师组成的法律咨询专家组。和美社区设立“立法众慧堂”，配备负责人、总联络员、信息员、组织员、宣传员各一名，同时还有区法制委员会委员、人大代表队伍、三家法律顾问团队、若干小区和单位联络员进行协助。

第二阶段是文件初步解读转化之后社区居民就自己的感受和情况提出意见，社区居委会的工作人员协助整理之后将意见整合转化，送报至成都市人大。社区居民的意见大多比较生活化、切实化，同时也有自身无法突破的局限，那就是提出的意见无法普遍适用，而由立法联系点工作人员进行汇集提炼之后将会更具有原则性、普适性，也更能够发挥民众意见的价值。意见收集方式上，三个联系点除了常态化开展座谈会以外，麓湖社区着力构建社区大党委、社区治理委员会、社区公共服务站的“一委一会一站”结构，借用社区官方公众平台进行意见征询；幸福村发动村中网格长深入其所管辖的村民家中进行立法意见建议的收集并进行优化与汇总，然后12个网格长在完成收集后集中向法律专家咨询意见，对村民所提的意见与建议进行筛选、整合、优化，形成规范的报告并进行上报，最后总结归档；和美社区组建四支“学法苑”工作队伍，依托两大代表一委员联络站、天义调解室、社区议事厅，结合法制“律金刚”平台，并以党员为主体，联合院落“同心社”和党支部等其他平台成员，打造数个专门志愿服务队伍开展立法采集，贯彻落实“听民声、会民意、集群智”的发展方针。

第三阶段在相关的办法与规范修改完善之后，由社区法律专家对其进行解读，帮助群众了解修改完善的内容，形成一定程度上的反馈机制。由此，整个意见征询的过程完成了自上而下再自下而上的循环与互动。

3.2.2 拓展性工作特色化

（1）麓湖基金会助力开展活动。

麓湖社區在建立之初便由社区居民自发组建了社区发展基金会，人员组成完备，资金丰厚充裕，内部管理运行机制周密，其组织开展的活动在辖区内外具有强大影响力，群众基础扎实。基层立法联系点作为听取吸收群众意见的组织，需要广泛社区居民的活跃参与，二者有许多可以相互吸收利用的地方。基层立法联系点吸收基金会内成员担任信息收集员或者点位联络人，利用基金会成员的号召力和社会影响力，并借助其成熟的活动开展流程来进行意见征询活动，使得辖区内群众参与度及收集效率与质量得到提高。基金会也通过与联系点的共建互联开展更多兼具趣味和法律意义的活动，实现居民在游乐中参与法治。在基金会的帮助之下，社区积极培育各类文化社群组织100余个，将法治宣传教育，法治意识培养贯穿于社群文化活动始终，每年开展相关活动1000余场次。

（2）幸福村联动周边大力宣传。

幸福村在开展村落治理宣传的过程中有线下和线上宣传两个部分，首先线下宣传有志愿者招募、传单海报分发、横幅标语等方式，幸福村积极联动周边学校，与四川艺术职业学院和四川商务职业学院签订志愿者协议，学校按时定量向幸福村提供学生志愿者，由志愿者在村内进行走访、宣传、分发海报手册等，以量大频次高的方式使得幸福村政策、法治、生活知识等方面的宣传深入村民内心。基层立法联系点的日常工作宣传也依赖于这些志愿者。另一方式即为线上公众号，幸福村拥有一个微信公众号“万春幸福”，线上时常发布村内各项活动的信息与报道，基层立法联系点的一些意见征询工作也会在上面进行公布并进行推广宣传。

令人瞩目的是，为了让村民和游客更加了解基层立法联系点的作用，并同时解决群众日常的法律问题和接受群众立法意见与建议，幸福村在其游客中心设置了法律之家并在各个网格都设置了立法宣传点。立法宣传点上公布了各联络员、网格长的联系电话，群众可以通过电话联系的方式提出自己的立法建议和意见，也可以直接到法律之家线下方式提出，法律之家内会有坐班的法律专家为其答疑解惑。

（3）和美社区高效调动居民参与度。

和美社区组建了多支11支特色鲜明的党员义工队伍，联动、70余名机关党员到社区，形成庞大的党员志愿队伍，认领并服务公益岗位40多个。在社区内不定时巡逻，及时汇报异常情况、调解居民矛盾，在进行法治观念宣传和收集基层立法联系点意见方面也做出巨大贡献，并同时影响和带动3000名群众自发参与，涌现出了“578（我去帮）志愿服务联盟”“天义工作室”等多个具有一定社区影响力的志愿服务品牌，并产生群众组织36个，策划开展相关活动140余场，服务覆盖范围超过社区居民的90%以上，不但推进社区发展，而且实现居民有效参与立法活动的目的。

和美社区对立法工作也有配套的激励机制，在社区立法活动中，居民的意见建议被采纳后，社区会通过召集总结表彰会对居民进行表扬和表彰，并颁发授予基层立法联系点“信息员”的聘书，对于特别有推动性和根本性的意见，社区会对该建议的提出者进行一定金额的资金奖励。此外，社区曾在小区专设公示墙对居民意见采纳情况进行公示，发挥着激励居民参与社区立法工作的作用。和美社区利用现有激励机制是对居民的立法行为进行有目的的引导，挖掘社区潜能，提高了居民的主观能动性。

3.3 工作成果

代表性基层立法联系点建设以来，法制宣传与立法意见收集与社区原有工作有效结合，开展了许多深入民心的法治活动且形成了不少的立法建议。2021年以来，公开收集立法建议1022余条，修改完善包括但不限于《成都市客运出租汽车管理条例》《成都市生活垃圾管理条例》《成都市城市公共汽车客运管理条例》《成都市社会急救医疗管理条例》《成都市法律援助条例》等多项规定。

4 结语

习近平总书记提出的“全过程人民民主”为建立基层立法联系点与发展人民民主指明了方向。经过近几年来的努力与发展，在全过程人民民主理念的指导下，成都市基层立法联系点逐渐成为群众民意表达的重要平台和载体，让老百姓可以直接搭上“直通车”。三个基层立法联系点都规范性地落实基层立法联系点传达和收集等基础性工作，并结合社区自身情况和现实情况，拓展其工作特色化，让各基层立法联系点都展现出其独特的工作方式和魅力。

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