现阶段我国财政环保支出的问题及对策

刘俊杰

（山东省即墨区总工会，山东 青岛 266200）

一、我国财政环保支出存在的问题

（一）财政环保支出投入不足

世界银行研究表明，国家环保投入占GDP在1%和1.5%间时，环境恶化可以得到一定遏制。2019年我国环保支出约占比为0.75%，一般公共预算财政环保支出占比为1%，统筹政府性基金预算后财政环保支出占比为1.18%，环境污染治理投资占比为1.65%。这些数据表明我国环保财政投入处于起始阶段，绿色低碳转型还未实现。

（二）财政环保支出预决算偏离度较高

财政环保支出预决算偏离度通常用来表明政府预算编制外部约束和资金使用效率，绝对值应保持在10%以内。我国2015年及2017年该指标接近20%，远超同期其他财政支出，同期节能环保支出指标波动变化也是最为显著的，说明环保领域财政支出预算编制对环境问题预测精准度较低，预算编制科学性存在优化空间，环保资金预算约束不足；某些年份还存在决算支出远小于预算的情况。

（三）财政环保支出可持续性、稳定性差财政环保支出科目调整频繁

一是款级科目有少量增减合并调动。二是项级科目增删变动更频繁。科目编号存在缺号跳号增号情况，每年有项级科目变动，环保支出方向有随意性。三是科目设定有交叉重叠。环保支出不能完全反映财政在该领域支出状况。四是环保相关政府基金不稳定。因此，财政环保支出较别的领域更容易受外部影响而锐减。

（四）财政环保支出与绿色低碳转型契合度低

双碳目标实现的关键在于能源结构优化和新能源技术革新，目前环保投入更重视污染事后治理而忽视能源减排的预防。财政在支持“双碳”目标实现上有很大空间，可在激励碳减排创新、鼓励新能源等方面持续提高。

（五）生态环保事权与支出责任划分有待细化

一是央地共同事权分担比例未明确。我国环保相关部门事权只规定了支出责任主体，具体支出比例划分、事务主导方、支出责任共担等内容未明确。

二是环境治理存在部门化、碎片化和条块化问题。环境部门负责生态环境统一监管，其他部门依职权对生态环境专项监管，监管职能存在分割问题。

三是财政资金投入较分散，基层压力较大。地方资金广泛投入到自然资源利用、环境保护、水土保持、乡村振兴等生态环保领域，但各类资金使用范围并不明确，部门监管职责不清晰，资金使用各自为政，分散投入、重复投入等问题较突出，影响生态环保资金使用效益。

（六）生态环保转移支付政策调节作用需要待提高

生态环境治理属地承担原则与环境保护外溢性特征存在不匹配问题。我国环境管理体制是属地管理，但环境问题存在外溢性、与区划不总是适应，治理跨区域环境问题时，积极性较缺乏。因此，完善横向转移支付制度特别必要。但现在横向转移支付尚无明确规定，也无专门决策和监督机构，多通过政府间协商进行生态补偿，较为主观和随意。

（七）生态环保全过程预算绩效管理水平需要提升

一是生态环保资金绩效管理办法多线头管理，部分专项资金没有绩效管理办法。二是绩效目标内生化严重而约束力不足。由于央地生态环境信息存在不对称，省级部门是绩效目标质量的主审单位，中央对地方绩效目标审核多采取形式校核，地方极易对指标进行内生化处理，绩效管理资金优化效果大幅下降。三是绩效评价结果反馈和结果应用不足。项目完毕后进行评价并根据评价结果对下一年项目设置和运行予以调整，结果对资金分配产生激励约束作用，但从实际运行过程看，这种机制力度存在不足。

（八）政府与市场权责边界有待明晰

企业作为排污主体出于收益动机，在监管漏隙下，并不具减排和绿色生产的主动性。政府由于财政收入的有限决定了环保支出有限，而且生态环境支出属于“第二梯队”，财政支出有限。这就是因为政府与市场责任未明确，使得财政更多地承担治理成本，而且现阶段生态环保市场规模不足、尚处于初级阶段，不利于生态环境治理。

二、优化财政环保支出政策的建议

（一）增强财政环保支出投入的可持续性

1．稳步提升生态环保领域的财政支出

我国生态环保投入稳定性明显不足，虽每年在增长但与经济增长并不协同，这种波动影响环境保护成效，当经济面临下行压力时，更会影响政府积极承担责任，因此，要完善环保财政政策体系，形成稳定投入增长机制。

建议：一是适度提升环保支出相对规模。相对规模数值不是固定的，应在充分考虑治理任务的多少、市场资金投入规模、财政支出增速等因素后确定。二是提高环保支出预算的科学稳定性，提高环保财政资金效率，避免断崖式投入。同时环保财政支出应对外部冲击能力较弱，投入地位应该更为优先。三是制定绿色发展环保支出中长期规划。现阶段我国生态产品价值实现机制还不够完善，环境治理投入多回报少，财政资金无法从中获得有效补充，有必要制定绿色发展的中长期机制，优化投入结构，发挥财政资金的引导带动作用。[1]

2．提升环保政府性基金使用效率

我国环境问题种类多、区域异质性明显，普遍存在单纯增加环保支出而忽略重点投入，容易形成资金浪费。从目前我国环保政府性基金支出规模和效果看，有些基金设置和运行不够成熟，如核电站燃料处理基金、废弃电子产品处理基金预算偏离问题很严重，有些基金赔付作用不显著、环境问题解决程度低。

建议：一是加强环保政府性基金预算管理。在预算编制的初期加强对核电站、废弃电子项目信息搜集，重视环保基金项目库建设，对基金收支规模进行精准预测，提高预算编制科学性。二是加强政府基金预算与一般公共预算联系。政府性基金支出与实际中各项目建设密切相关，没有项目运行年份会出现资金结余，可以将超收资金转入一般公共预算用于环保支出。三是发挥政府基金支持双碳实现的作用，根据清洁能源、可再生能源等低碳项目实际增设与双碳相关的政府性基金。

3．利用环保PPP项目拓宽支出渠道

生态环保投入总量大、周期长、回报慢，引入社会资金、采用合适PPP运营，能极大拓展财政资金可使用空间，在减少资金运营风险同时，还能将资金投向绿色领域。目前环保PPP项目集中于污废处理项目，而环境监测、生态恢复、跨区域生态保护等项目多依靠政府付费，投资缺口明显，可以结合区域能产生收益的项目组合开发，实现生态价值变现。

（二）提高财政环保支出政策的有效性

1．建立多元主体共用的综合性环保支出账户

缺失环保支出账户易造成政府对环境治理投入认识不清，容易忽略企业对环境治理的责任，建议仿照欧盟EPEA支出账户构建环保支出账户。

一是从政府、企业和居民三部门角度反映投入。政府须全面展示财政环保投入状况，界定清楚财政环保支出包括哪些预算支出内容，以整合的财政资金反映财政投入而不是单纯的节能环保支出。设立企业和居民资金支出项目利于贯彻污染者付费原则，更好衡量财政资金带动情况。

二是反映环保支出在生产和消费环节投入情况，更客观反映环保支出与经济增长联系。

三是反映中央对地方、地方与地方间的环保转移支付状况，对转移支付的规模和投向有更为全面的反映。

2．加强财政环保资金绩效管理

一是明确市级以下政府生态环保绩效管理责任。财政和具体部门负责本区域绩效目标的设定、分解、复核、运行监控等任务。二是建立环保资金绩效指标库。可以参考过国际标准，汇总共性、个性指标和符合规划的指标建立指标库，各省根据实际情况统一指标，提高评价科学性。三是加强评价结果反馈应用。要在环保财政资金运行全过程嵌入绩效管理，从前期入手提升评价信息准确性。同时引入第三方评价机构提高评价结果客观性。根据上一年绩效评价结果，对好的项目适度倾斜，不好予以削减、收回预算或取消下一年度资金。[2]

3．加强生态环保现代信息平台建设

要运用大数据技术，加快生态治理数字化转型。首先，环境治理与数字技术结合、建立动态管理数据库，依托环境监控网络和相关治理平台进行区域、各层级之间的信息实时分享，提升政府治理数字化水平。其次，生态环保平台的优势在于：一是能最快地实现区域内信息汇总预览，便于及时动态治理；二是能将审核通过的环保项目纳入平台管理，实施全过程绩效管理，将实施结果同绩效目标结合分析，评价结果反馈更有价值。

（三）提高财政环保支出与绿色低碳目标适应性

1．支持财政资金向能源节约方向倾斜

以往能源节约财政资金比重低、支出结构单一、资金使用效益低等问题，支出科目应应突出重点、强化对能源转型支持。第一，加大对可再生能源资金投入，鼓励清洁低碳能源使用。根据能源技术种类细化可再生能源下的科目，或根据可再生能源研发与应用合理分配资金并设置支出科目。要加强煤炭脱碳技术研发，把化石能源为主过渡为清洁能源为主，可继续细化“能源节约利用”科目支出。第二，优化“能源管理”科目内容，提升支出规模。对于能源管理事务支出、内容分散、重点不突出，可以合并新增优化能源管理重点。第三，加大循环经济支持力度。

2．巩固污染防治成果

污染防控是环保支出比重最高支出，较全面涵盖现阶段主要污染问题，支出力度不减，一是经济短期难摆脱资源环境依赖性。二是减污降碳具有协同性。化石能源燃烧是二氧化碳主要排放源头，也是二氧化硫、氮氧化合物等的产生源头，重点污染防治区域也是高碳排放重点管控区域，在推进污染防控攻坚战同时，可以增设CO2排放指标监控。

（四）提高环保事权与支出责任精准性

1．细化省及以下环保事权与支出责任划分

一是精细化省、市、县、乡环保财政事权和支出责任。地方是环保事务履行主力军，应结合地区特点，出台重点领域、重点区域事权和支出划分方法。二是加强省级统筹能力，加大重要生态功能区的转移支付力度，坚持事权与财力协调，将应该高级政府承担的支出责任上移。三是明确共同事权资金分担比例，根据地方财力、治理效率等因素，实施比例或项目分担，避免压力下移。

2．完善生态环保多元主体治理体系

针对管理过程政府与市场权责不清问题，逐步完善多元主体治理，包括合理界定政府、企业、社会三者责任，构建环境友好、资源节约型市场机制，发挥第三方治理和监督作用等三方面。

政府要当兜底责任人，通过财政挖掘市场治理潜力，比如通过绿色发展基金、政府采购等鼓励市场开展环保产品创新，积极发展碳排放交易、生态补偿制度等，将环境问题市场化，让绿色企业获得更多补偿，让污染企业在转型成本和排放付费间取舍，鼓励企业自发采取环保措施、提高环保市场运行效率。

财政资金逐步从治理等转到事前控制、事中监督中来，给企业和社会相应责任、鼓励多元主体参与，政府只对市场无法发挥效用的环境问题予以治理。政府应主动开放环境信息查询，让公众、社会组织了解环境信息，借助社会力量约束非环保行为。

3．完善环保领域转移支付政策

一是健全生态产品价值评估体系，以生态产品价值核算结果作为转移支付政策资金重要因素，增加对重点生态区域的财政资金补偿。

二是理清各类转移支付生态功能定位。一般性转移支付不要限制下级资金使用，并建立合理化增长机制，既考虑对环境治理的资金支持，同时进一步明确共同事权支出责任分担比例及资金管理。

三是增加绩效评价结果应用。省以下政府对生态转移支付资金依赖高、缺乏履行职责积极性，要在适度增长转移支付资金同时要运用绩效考核系数提高转移支付政策调节水平。

四是健全横向转移支付制度。环境问题并不完全符合行政区域划分，跨区域治理及保护等外溢问题普遍存在，要加快推动横向转移支付立法，明确横向转移支付应用范围、目标设定、资金分配、事权与支出责任、监督约束等内容。