文物保护公益诉讼：动因、现状、路径——基于96起案件的实证分析

黄 伟（浙江大学艺术与考古学院 浙江杭州 310028）

方 辉（山东大学历史文化学院 山东济南 250100）

一、选择动因：公益受损与救济缺失

随着经济发展与基础设施建设的不断开展，毁损文物的违法行为屡禁不止，加上文物总量、类型、范围不断增长的客观现实，文物保护任务日益繁重。从公开资料来看，人大的执法检查与政府部门的工作报告、会议部署均显示当前文物行政执法力量薄弱、水平参差不齐、效果很不理想[1]。这也意味着，仅依靠行政手段已经无法满足文物保护的需要，亟需探求文物保护的新出路。

司法作为权利保护的最后一道屏障，可以成为文物保护的有效手段。传统诉讼模式将原告主体资格限定为直接利害关系人，文物作为典型的公共物品，其权利主体为不特定的个人，不存在普遍意义上的直接利害关系人。而公益诉讼以保护公共利益为目的，其起诉主体可以和侵害后果不存在直接利害关系，从程序上突破了传统诉讼制度对原告诉讼主体资格的限制，且不同于传统诉讼事后救济的特点，公益诉讼能够达到事前保护的效果，可以助力文物保护，弥补文物行政执法的不足[2]。

尽管我国立法尚未正式将文物保护纳入公益诉讼的受案范围，但已经出台的公益诉讼相关立法搭建起一个开放的制度框架，为实践的探索提供了可能。现实中已经出现了多起通过公益诉讼来保护文物的案件，尤其是近两年来，文物保护公益诉讼受案量较以前快速增长。因此，及时对这些案件进行系统分析，梳理其发展态势，分析其中的亮点与不足，对我国文物保护公益诉讼制度的构建与完善具有重要参考意义。

二、现状审视：实证分析与成因思考

本文以2023年1月1日之前各地人民法院办理的进入到诉讼程序的文物保护公益诉讼案件为研究对象，在诉前程序结案的案件不在讨论范围之内。案件收集方式以检索“中国裁判文书网”“北大法宝”数据库为主，同时辅以新闻媒体相关报道，共搜集到96起，基本覆盖能够公开获知的案件信息①检索方式：在中国裁判文书网数据库（https://wenshu.court.gov.cn/）与北大法宝数据库（http://www.pkulaw.com/）中，以“文物”“公益诉讼”为关键词进行全文检索。囿于篇幅所限，本文仅列举部分典型案例。。需要特别指出的是，因案件来源的局限性以及案件检索路径的限制，作为本文研究对象的96份文物保护公益诉讼裁判文书是不完全样本。且因案件信息公开存在延迟，目前所能搜集到的2022年办理的案件数量应远小于实际数量。

（一）时间分布：与时俱增，受案总量偏少

在2007—2022年的16年间，我国各地人民法院受理的文物保护公益诉讼案件数量总体上呈稳步上升趋势。2018年以前，年均受案量不足1起。得益于检察公益诉讼工作的部署与推进，文物保护领域的现实困境在司法实践中得到重视，2018年起文物保护公益诉讼的受案量显著增加，仅2019—2021年3年的受案量之和便占总受案量的一半以上（见表1）。

表1 文物保护公益诉讼数量统计表

考虑到文物违法的现实情况，不足百起的受案总量严重偏少，甚至不及同期环境保护公益诉讼受案量的零头。2015年1月至2018年9月底不到4年时间内，全国法院共受理各类环境公益诉讼案件2041件，审结1335件[3]。这种现象应与文物保护公益诉讼缺少立法支持存在直接关系。相较于环境保护公益诉讼、消费者权益保护公益诉讼及其他类型的公益诉讼，文物保护公益诉讼在现行诉讼法及《文物保护法》中皆无明确规定。相关法律规范的缺失是文物保护公益诉讼推行的重要掣肘。

（二）空间样态：分布广泛，区际差异悬殊

从地域分布来看，96起案件共分布在23个省级行政区域，其中河南数量最多，共13起；其次是陕西（11起）、贵州（10起）、湖北与江苏（9起）。其他18个省、自治区、直辖市的案件数量为1~4起不等：辽宁、河北、甘肃、北京各4起，安徽、江西、云南、重庆、吉林各3起，青海、湖南、广东、山东各2起，山西、上海、浙江、新疆、福建各1起，其他省份尚无相关记录。

23个省级行政区划中，河南、陕西、湖北、贵州、江苏5省合计受案52起，超过案件总数一半，省域之间对比悬殊，分布极不平衡。造成文物毁损的因素多样。河南、陕西两省，盗掘行为多发，检察机关在侦办刑事案件时附带提起民事公益诉讼，因此受案量排名靠前。文物主管部门违法行使职权或怠于履行职责也会造成某一文物受损，贵州省办理的案件便以行政公益诉讼为主。

文物违法问题的严重程度并非决定文物保护公益诉讼数量多寡的主因，地方对文物保护工作的重视程度亦是影响案件数量的重要因素之一。比较典型的例子是2017年湖北省黄冈市为保护革命遗迹，部署开展保护英烈检察公益诉讼专项监督活动，该活动得到黄冈市委、市人大、市监察委的高度配合，黄梅、团风、浠水、英山、罗田等地检察机关先后提起7起文物保护公益诉讼。

我国从2015年7月开始在13个省级行政单位试点检察公益诉讼，这些省份的司法机关积累了更为丰富的办案经验，有助于在文物保护的新领域探索推进检察公益诉讼工作。办理案件数量较多的湖北、贵州、江苏、陕西均为试点省份。试点的13个省份中仅有1个未提起文物保护公益诉讼，而非试点省份（不包括港、澳、台）中有7个未提起。贵州、江苏、云南等是我国较早探索环境司法专门化改革的省份，办理了大批环境保护公益诉讼案件，尤其是贵州省，不仅最早尝试环境保护公益诉讼立法，建立环保法庭，而且出台了生态环境损害党政领导干部问责办法，这些举措都可能为该地区探索文物保护公益诉讼提供助力。

在对全国文物保护公益诉讼案件情况进行归纳梳理后，可以发现各省域案件数量分布极不均衡的原因还可能在于案件线索来源渠道有限，收集途径过于单一。实践中，办案线索一般有3个来源：一是刑事检察办案中发现的线索移送；二是检察机关专项督查行动中的主动发现；三是公众举报。前两种渠道占大头，后一种目前占比很小。虽然不少地方都建立了公益诉讼线索举报平台，但社会公众的力量尚未被有效利用起来。这也导致了目前只有在检察公益诉讼推进得较为成功的地区，才能获得较多文物保护公益诉讼案件的线索。另外，本文统计数据没有表明案件类型及其数量与地区经济发展程度之间存在联系。

（三）原告类型：渐趋集中，择案具有倾向性

从原告类型来看，公民个人、检察机关、社会组织、文物管理部门都提起过文物保护公益诉讼。公民个人提起过11起文物保护公益诉讼。检察机关作为原告提起了74起，占比高于75%。文物管理部门早年提起过3起民事诉讼，但案件信息不全。由社会组织提起的8起文物保护公益诉讼案件，原告均是中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”），其性质为环保组织，文保组织尚未参与过同类案件（见表2）。

表2 文物保护公益诉讼一审原告类型统计表

数据显示，文物保护公益诉讼的原告范围呈现不断收缩的趋势。2019年之前，原告类型多元，涵盖公民个人、社会组织、检察机关、文物管理部门四种类型。而在2019年后（含2019年），检察机关包揽了绝大多数案件，社会组织和公民个人作为原告的文物保护公益诉讼案件各3起，原告类型的分布愈加集中。

这一趋势也是文物保护公益诉讼制度缺少所致，具体来说，是主体资格的不确定。第一，我国在国家层面上排除了公民个人的公益诉权。由公民个人提起的文物保护公益诉讼，绝大多数不被立案或者被裁定驳回起诉，仅“北京市宣武区前门西河沿街222号古建筑拆迁案”1起胜诉案例（案号：[2008]一中行终字第537号），其原告恰好为直接利害关系人。第二，文物行政主管部门是否具有公益诉权尚不明确。2012年以前，中央立法尚未涉及公益诉讼的相关规定，实践中出现的3起原告为文物管理部门的案件，发生于地方检察院积极探索民行检察督促起诉工作的大背景之下。在“江苏省南京市太平天国历史博物馆与王年跃、南京东部路桥工程有限公司等侵权责任纠纷案”中（案号：[2010]秦民初字第1156号、[2011]宁民终字第3007号），南京市秦淮区人民法院肯定了太平天国博物馆的主体资格，认为“太平天国博物馆作为受损石狮的实际使用、管理者，在石狮受损后，应具有向侵权人主张损害赔偿的权利”。2012年修订的《民事诉讼法》第55条明确“法律规定的机关和有关组织”对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，可以向人民法院提起诉讼，但对何者为“法律规定的机关和有关组织”却始终语焉不详。文物管理部门与法院因此持保守态度并不意外。第三，社会组织虽可“借道”《环境保护法》，但并非长久之计。2015年以来，绿发会多次通过文义解释，将涉案不可移动文物解释为“环境”概念中的人文遗迹，将“破坏不可移动文物”的行为扩大解释为“破坏生态”之行为，打开了援引《环境保护法》保护不可移动文物的入口[4]。这一做法虽能解燃眉之急，但在学理上经不起推敲，也难以解决根本问题。第四，检察机关提起公益诉讼有法律规定支持，且已有多个省级人大常委会出台决定，将保护文物和文化遗产纳入检察公益诉讼新领域案件范围。既有完备的立法为之保驾护航，又有中央与地方助力。因此近两年来的多数案件由检察机关提起的实践现状属于意料之中。

除了原告类型渐趋收缩的趋势，我们还可以注意到原告的择案倾向性：在41起文物保护行政公益诉讼案件中，针对行政不作为提起诉讼的案件有35起，其中32起原告为检察机关；针对行政违法行为提起诉讼的案件仅有6起，全由个人提起。那么能否认为实践中行政机关违法行使职权行为较少呢？恐怕未必。行政违法的多为政府强势部门，而行政不作为的多是“人微言轻”的文物部门，尽管行政机关违法远比其怠于履职对文物产生的威胁大得多，但有时会被选择性忽略。在制度探索的初始阶段，有学者担忧检察机关实际上不愿真正挑战对公益已经造成或者潜在造成巨大侵害的政府行为[5]。

公民个人及社会组织则更倾向于“啃硬骨头”。在由公民个人提起的11起案件中，1起被告为外籍公民，9起被告为行政机关，甚至将杭州市人民政府（案号：[2016]浙01行初577号、[2017]浙行终576号）、山东省人民政府（案号：[2017]鲁01行初873号、[2017]鲁行终2044号）与国家文物局（案号：[2020]京02行初19号、[2020]京行终3455号）送上了被告席。绿发会提起的8起案件，尽管全都属于民事公益诉讼，但被告都是实施了违法行为的行政机关或本地龙头企业，案件颇有难度。并且，我国最早的几起文物保护公益诉讼案皆由公民个人和绿发会提起，直至2018年检察机关才以公益诉讼人的身份介入。

截至2023年初，无一文保组织提起文物保护公益诉讼。现行诉讼法对提起公益诉讼的社会组织资质的主体资格审查颇为严格，而我国大部分文物保护组织侧重学术研究，其宗旨与业务并不符合法律规定[6]。目前8起社会组织作为原告的案件皆由绿发会提起，该组织在案件选择上表现出一定的追寻社会热点的倾向，其所提起的数起案件都曾引起全国媒体极大关注与社会公众的广泛讨论，如“绿发会诉河南郑州马固村村委会等破坏文物案”就被新闻媒体工作者称为我国“文物保护公益诉讼第一案”（案号：[2015]郑民2初字第125号）。受财务状况与自身能力限制，社会组织选择案件时不仅要追求文物保护效果，还需考虑胜诉可能性与社会影响，在文物保护公益诉讼刚刚起步的当下，此举无可厚非。

（四）被告类型：被诉主体多元，基层政府和个人占比大

文物保护公益诉讼案件的被告类型可以归纳总结为三大类：行政机关、个人、企业。其中行政机关作为（单一）被告的案件有41起，占比42.7%；个人作为（单一）被告的案件有46起，占比47.9%；企业作为（单一）被告的案件有5起，占比5.2%，另有4起案件被告为混合主体，占比4.2%（见表3）。

表3 文物保护公益诉讼一审被告类型统计表

本文搜集到的案例显示，作为被诉主体的行政机关主要是基层行政机关，包括基层人民政府及其职能部门。若进行更为细致的分类，可分为人民政府（主要是区县级、乡镇级）（14起）、文物行政主管部门（21起）、退役军人管理部门（5起）、住房与城乡建设部门（2起）、自然（国土）资源与规划部门（4起）、城市执法管理部门（3起）、林业部门（1起）等②部分案件将负有监管职责的多个行政机关列为共同被告；部分案件信息不详，无法判断行政机关类型。。文物尤其是不可移动文物的保护，需要多个职能部门的通力合作，协调调度资源，本研究收集的案例数据也呼应了我国行政管理中条块管理的现实，即除文化和旅游管理部门是主要被诉对象外，自然资源与规划、城市执法管理、住房与城乡建设等部门也都可能成为文物保护公益诉讼的被告。又因为文物保护的职责主要由基层承担，被诉行政主体集中在基层。

还可发现，在文物保护公益诉讼实践中，行政机关基本上都是因为不履行职责（行政不作为）而被起诉，违法行使职权行为较少。这一现象的存在至少可以间接证明文物管理部门执法力量的薄弱。据调查统计，目前全国平均每县专职文物行政人员不到3名，文物安全监管与执法机构不健全，有的地方甚至没有专门的文物执法部门[7]，加之文物或文化遗产分布散、样态多，展开文物日常管理保护工作已是自顾不暇。从很多案例中我们也可以看到被诉行政机关辩称：并非“不愿”履职，实乃“不能”。受到文物属性特殊、修复过程缓慢、程序审批约束及部门衔接不畅等因素的制约，实践中行政机关可能无法在诉前程序两个月内完全履职。

个人被起诉的情况多发生于刑事附带民事公益诉讼案件，共涉及7个罪名，包括“盗掘古文化遗址、古墓葬罪”（24起）、“故意毁坏财物罪”（1起）、“盗窃罪”（2起）、“倒卖文物罪”（2起）、“故意毁损文物罪”（1起）、“盗掘古人类化石、古脊椎动物化石罪”（5起）、“危险驾驶罪”（1起）。几个罪名涉及案件数量很不平衡，盗掘古墓葬的违法行为十分猖獗，屡禁不止。

总体来看，96起案件中共有94起的对象是不可移动文物，仅2起涉及可移动文物③很多时候在诉讼领域“可移动”和“不可移动”文物难以分辨，若某文物是从不可移动文物本体上搬运偷盗而来，其属性不变，本文仍归类为不可移动文物。，分别是江西省九江市人民检察院诉陈某某文物保护民事公益诉讼案（江西省高级人民法院发布2022年度贯彻实施民法典十大典型案例之一，案号暂无）与北京市朝阳区人民检察院诉李某、胡某倒卖文物罪刑事附带民事公益诉讼案（案号暂无）。这一方面反映出不可移动文物的保存环境要比可移动文物易于暴露，另一方面也说明针对可移动文物的违法行为难以从外部获得办案线索。

（五）案件类型：“民事先行”“民主行辅”“刑民交叉”

2019年之前，文物保护民事公益诉讼案件量多于行政公益诉讼案件量，文物保护公益诉讼的实践探索亦始于民事领域。尽管“民事先行”，但随着检察公益诉讼全面推开实践，文物保护刑事附带民事与行政公益诉讼案件数量迅速实现了反超，独立的民事公益诉讼案件数量减少。这与原告类型渐趋集中于检察机关有直接联系。

全部分析样本中，民事公益诉讼共18起，行政公益诉讼41起，刑事附带民事公益诉讼37起。从公共利益保护角度看，刑事附带民事公益诉讼案件本质上也属于民事公益诉讼，文物保护行政公益诉讼案件与民事公益诉讼案件之间的比例为1：1.34，呈现“民主行辅”的特点。在文物保护行政公益诉讼案件中，收到检察建议的行政机关一般会选择积极履行职责，绝大多数案件在诉前程序便可结束，检察机关督促无果时才会启动诉讼程序，这也是文物保护行政公益诉讼占比偏低的原因之一。

刑事附带民事文物保护公益诉讼成为办案重心之一，可归因于刑事附带民事公益诉讼更容易办理的客观现实。行为人毁损文物的违法行为，往往既涉嫌刑事犯罪，又构成民事侵权，此类案件的刑事责任与民事责任具有明显相干性与关联性，并案解决更符合法安定性、罪罚相当的原则[8]，同时也方便检察机关在履职过程中获得民事公益诉讼办案线索，减少调查核实附带民事侵权行为事实证据的工作量，提高诉讼效率。且出于从宽量刑的考量，被告赔偿意愿更强，实际获赔的可能性更大，附带民事公益诉讼的裁判结果能够提前实现或有效实现[9]。但也有学者指出，独立的民事公益诉讼正在被刑事附带民事公益诉讼“遮蔽”，后者的创设有滥用司法规则制定权的嫌疑，可能会对既有的管辖规则与审理程序造成冲击[10]。

值得注意的是，《检察公益诉讼解释》第20条对刑事附带民事公益诉讼的适用范围、审判组织、启动主体等内容作出了原则性规定，但未涉及其启动条件，人民检察院可以根据具体情形选择是否提起诉讼[11]。实践中各地检察院启动文物保护刑事附带民事公益诉讼的条件并不一致，相同的犯罪行为仅仅因启动主体是否提起刑事附带民事公益诉讼而导致处理结果迥然不同，这违背了司法裁判的统一性和规范性。类似的情况也出现在文物保护行政公益诉讼中，司法机关对“未履行法定职责”行为的判断标准比较模糊，未能充分考察行政机关是否具有履行职责的可能，也忽视了在条块分割的行政实践下，行政机关作出并实施决策的复杂性与困难性。

（六）责任形式：灵活多元，渐成体系

为了解文物保护公益诉讼责任承担的具体情况，本研究分别对行政、民事案件进行了归纳总结。在已经审结的41起行政公益诉讼的案件中，原告的诉讼请求为撤销、确认被告具体行政行为违法的案件共8起（包括1起由履行职责变更为确认违法）；履行职责的案件共22起；同时要求确认违法和履行职责的共11起。

法院的判决形式也较为单一：确认违法、履行职责或同时作出两项判决。履行判决的占比最高，若将同时判决确认违法与履行职责的案件也计算在内，占比将超过80%。法院只对1起案件作出了驳回诉讼请求的判决，撤销判决、变更判决、确认无效判决还未出现过。总体来看，检察机关作为原告的文物保护行政公益诉讼案件，法院几乎“有诉必应”；个人作为原告时，法院多以原告“并不是案涉具体行政行为的利害关系人，不符合行政诉讼法所规定的原告主体资格，且不属于行政公益诉讼的主体”而裁定驳回起诉（案号：[2021]辽7103行初35号、[2021]辽02行终271号）。

虽然履职判决是主要判决形式，但内容不够明晰。无论案情复杂程度如何，履行职责判决普遍不涉及履行的具体内容，多数为概括性判决，确定性判决很少。如昆明铁路运输法院判决“责令被告安宁市文化和旅游局履行及时采取必要措施排除安宁市级文物保护单位松花阁建筑本体倒塌危险以及在合理的期间内依法履行对安宁市级文物保护单位松花阁修缮的法定职责（案号：[2020]云7101行初18号）”。法院的履行职责判决有一定的模糊性体现了司法权的谦抑及其对行政权专业性的尊重，充分发挥行政自由裁量权的空间[12]，但内容过于笼统不利于监督生效判决的执行，也可能导致“程序空转”，造成司法资源的浪费。因此，为提高履行职责判决的可执行性，司法机关应在保持司法克制、尊重行政机关自由裁量的前提下，载明行政机关履职的期限、方式、效果、监督与审核等重点内容。

在文物保护民事（含刑事附带民事）公益诉讼案件中，原告的诉讼请求多围绕停止侵害、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉、承担相关诉讼费用等展开，基本囊括民事责任所能作用的主要环节。赔礼道歉、恢复原状或赔偿损失是最主要的责任承担方式。停止侵害、消除危险的责任形式类似，共8起，大多数侵权人在诉前就已履行此项责任，因此责任承担的实际比例非常高。

赔礼道歉类的请求适用率很高，几乎成为标准配置，共有24起案件提出通过县级、地市级、省级或国家级新闻媒体等渠道向社会公众公开道歉，仅个别案件未得到支持。比较特别的是在“河南省南阳市人民检察院与王同亮、王文磊等侵权责任纠纷民事公益诉讼案”（案号：[2020]豫13民初242号）一案中，南阳市人民检察院认为七被告应通过制作标识牌的方式赔礼道歉，南阳市中级人民法院判令被告“按照西峡县恐龙蛋化石群国家自然保护区管理局指定的位置，设置警示牌两幅。如不能自行设置，应由西峡县恐龙蛋化石群国家自然保护区管理局委托第三方设置，由上述七名被告支付警示牌制作费2981.2元，支付至西峡县恐龙蛋化石群国家自然保护区管理局专用账户。”这种方式既可以实现向社会公众赔礼道歉之目的，又可以达到宣传文物保护、警示他人的社会效果，可谓一举两得。

本研究样本中共计19起案件提出赔偿损失或恢复原状。鉴于文物“不可再生”的特殊性质，原告明确主张被告承担恢复原状责任的案件不多，而是要求被告承担恢复原状费用或采取替代性修复措施，如“绿发会诉豫能新能源有限公司、南阳市环境保护科学研究所有限公司破坏文物案”中原告要求被告“替代性修复被毁坏的楚长城，或承担替代性修复的费用”（案号：[2019]豫13民初23号、[2020]豫民终51号）。又如“贵州省铜仁市人民检察院与杨胜刚侵权责任纠纷民事公益诉讼案”（案号：[2020]黔06民初59号），铜仁市人民检察院诉请判令被告对全国重点文物保护单位铜仁市碧江区东山古建筑群的被毁建筑陈公馆进行修复，被告杨胜刚表示愿意修复，但没有收入来源，无力修复，最终法院判令被告杨胜刚在铜仁市碧江区东山古建筑群的修复和保护中提供二年无偿劳动。这充分考虑到了文物的特殊属性，契合了民事责任的特点，降低了执行难度[13]，也体现了地方法院处理案件时的灵活性。

与此同时，赔偿损失也被广泛适用，但恢复原状费用与赔偿损失两者有时难以分辨，实务中对此也不作严格区分，后者时常涵盖前者。检察机关作为原告时，诉请赔偿的金额几乎均被法院支持，这与社会组织作为原告时的情况不同。如“绿发会诉新郑市薛店镇花庄村民委员会、新郑市薛店镇人民政府等毁坏古树名木案”（案号：[2016]豫01民初705号、[2018]豫民终344号、[2019]最高法民申5508号），原告要求被告承担被毁林地林木、植被恢复费3056.38万元、生态服务损害赔偿费用9169.14万元，法院最终仅判令被告赔偿损失361.68189万元。此外，部分刑事附带民事文物保护公益诉讼的罪犯被判处罚金的同时还要承担民事赔偿责任，这是否构成了重复惩罚也还需深入思索。

（七）审理结果：一审胜诉率高，上诉率低

在文物保护公益诉讼案件中，法院判决结案是最主要的方式。且法院基本都是一审审结，鲜有案件进入二审或再审程序。进入二审或再审程序的案件，多数维持原判。社会组织和文物部门作为原告时，较多采用调解结案。但采用调解方式结案的案件主要发生在2015年之前，近几年来，法院判决已然成为最主要的结案方式，以非判决结案方式结案的案件越来越少。

从诉讼结果来看，原告整体上败少胜多，共66起案件胜诉。文物保护公益诉讼的高胜诉率显然要归功于检察机关：由检察机关提起的74起文物保护公益诉讼案件，62起胜诉，9起在被告完全履职后撤诉，1起法院在被告完全履职后裁定终结诉讼，2起调解结案。无论是一审还是二审案件，检察机关的胜诉率都极高，由于2起调解结案均以被告履行民事公益责任告终，检察机关的实际胜诉率达百分之百。

社会组织、公民个人、文物管理部门作为原告的案件胜诉率要低得多，其中环保组织绿发会作为原告的8起案件，3起调解，2起胜诉，1起撤诉，2起结果不详；公民个人作为原告的11起案件，6起驳回起诉，2起不予受理，1起驳回诉讼请求，1起胜诉，1起结果不详；文物部门作为原告的案件，2起调解，1起胜诉（见表4）。

表4 不同原告类型对应审理结果情况统计表

从被告类型来看诉讼结果（见表5）：行政机关作为被告的案件共41起，22起胜诉；公民个人作为被告的案件共46起，40起胜诉；企业作为被告的案件共5起，2起胜诉，另有1起村委会与人民政府及其职能部门作为共同被告的案件胜诉。行政机关的败诉率高，仅1起上诉案件。该案（案号：[2020]渝0241行初40号、[2020]渝04行终171号））因上诉人重庆市秀山土家族苗族自治县文化和旅游发展委员会经传票传唤无正当理由不到庭，按撤回上诉处理。

表5 不同被告类型对应审理结果情况统计表

有学者认为，检察机关胜诉率过高的现象有悖于司法实际，挑战了传统的诉讼法原理，突破了两造“各有胜负”的经验法则[14]。虽然公益诉讼性质特殊，检察机关办案能力强，但这显然与被告多是区县级及以下级别的行政机构也有一定关系，这使得行政干预阻力较小，案件难度较低。

三、推进思路：制度构建与保障机制

（一）路径选择

立法是理性的制度建构最有效、最正当的方法[15]。文物保护公益诉讼制度的建构必须通过立法模式进行回应，探寻出其在现行法律体系中的嵌入路径。关于我国文物保护公益诉讼制度建立的路径选择，主要有两种：一种是通过修订我国现行诉讼法予以确立，将“文物保护领域”列举纳入《民事诉讼法》第58条与《行政诉讼法》第25条，为公益诉讼在文物保护领域的拓展确立法律依据；另一种则是通过修订《文物保护法》，增设一条文物保护公益诉讼的条款。国家文物局发布的最新一版《文物保护法（修订草案）》（2020年征求意见稿）第87条提出，“对于破坏文物致使社会公共利益受到损害的行为，县级以上人民政府文物主管部门、依法设立的以文物保护为宗旨的社会组织，可以依法向人民法院提起诉讼。”该草案已向国务院报送，若该条款被顺利采纳，届时有关组织和机构提起文物保护公益诉讼将不必绕道生态环境、国有财产、英烈保护等其他与文物或文化遗产间接关联的法律。

（二）主体资格

公益诉讼的诉讼目的是维护国家利益和社会秩序。理论上只要行为人的违法行为侵害了国家利益和社会公共利益或者侵害了社会管理秩序，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有潜在损害可能，任何单位或个人都有权起诉违法者[16]。关于公益诉讼的原告资格，实践中各国规定各不相同。这一问题也是学界的讨论热点，众说纷纭，未有定论。争议基本围绕着检察机关、行政机关、社会组织、公民个人四类主体展开（放在文物保护的具体语境里，这里的行政机关主要指具有文物保护和监督管理职能的行政机构，社会组织是指以文物保护为宗旨的社会公益组织）。考虑到我国国情，目前仅前三类主体享有启动公益诉讼的诉权，公民并不具备原告资格。《文物保护法（修订草案）》（2020年征求意见稿）第87条也仅肯定了这三类主体的公益诉权。但公益诉讼的本意是将诉权赋予不特定的公民，公民诉权才是原生性的本源与权利，有关行政机构和社会组织的公益诉权是基于公民诉权的信托而产生的派生性或代理性诉权[17]，且原告资格的扩张已成为现代法治国家诉讼法的发展趋势，文物保护公益诉讼的原告资格有必要放宽至公民个人。

（三）程序设置

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法律的权威和生命力皆在于实施。文物保护公益诉讼制度的创新既要顺应公益诉讼领域扩展的新趋势，有利于维护社会秩序与公共利益目标的实现，又要立足于我国现实国情，循序渐进，切实可行。除起诉主体外，文物保护公益诉讼制度建构应明确程序设置，具体包括启动条件、前置程序、起诉顺序、受案范围、管辖原则、举证责任、损害认定与责任承担等。立法文本不能止步于笼统的原则性规定，需对具体程序进行细化规定，完善相关司法解释和实施细则，建构适用明晰的程序规则体系。文物保护公益诉讼程序的设计还应注意两点：一是应当契合于文物的特殊属性，不可照搬其他领域的公益诉讼条款。尤其是应注意在配套法规规章及司法解释中对被破坏文物鉴定、修复与赔偿等问题进行可操作的具体规定。二是应当充分考虑与现有制度之间的衔接与协调。文物保护公益诉讼是对政府维护国家和社会公共利益职责的一种监督与补充，不应先于行政机关履行其文物保护与管理的行政职责。司法权的行使应尊重行政权的“专业性”，需谨慎利用文物保护公益诉讼制度。

（四）保障机制

通过梳理案情发现，文物保护公益诉讼的诉讼成本相对较高，这本可以预防“滥诉”现象的发生，但也会抑制适格主体提起诉讼的积极性，不利于制度的推行。在我国，诉讼费用先由原告预付，判决生效后由败诉一方实际承担。既是为约束原告漫天要价，又是为国家负担部分审判机关的运作成本[18]。为提高社会组织（将来还可能包括公民个人）提起公益诉讼的积极性，不妨规定若原告胜诉，由被告承担相关诉讼费用；若原告败诉，法官可视案情减免原告部分诉讼费用，作为对原告提起诉讼的肯定；若原告存在经济困难，可在提起诉讼后向公益诉讼基金会申请资助。在物质激励方面，还可以参考西方国家的成功经验，划拨一定比例的被告赔偿金作为对胜诉原告的经济奖励，以示肯定。除了物质上的激励，精神上的激励也不可或缺。文物部门和检察机关提起文物保护公益诉讼是职责与义务使然，而公民个人和社会组织则出于对文物保护的热忱，此种精神应该获得嘉奖与表彰，这既是对参与者的鼓励，也是对潜在参与者的动员，还可拓展案件线索来源，促进文物保护公益诉讼的良性发展。

四、结语

综观96起案件，我国的文物保护公益诉讼尚处于起步阶段，其实践的探索存在诸多亮点，如受案量不断增长；地域分布较广；原告主体多元；被告类型广泛；胜诉率总体较高等。但也暴露出一系列的问题与不足，如受案量严重偏少；地域分布不平衡；原告片面集中且择案倾向明显；基层法院负担较重；行政公益诉讼履行职责判决内容过于简略等。因此，应加快构建系统全面的文物保护公益诉讼规则体系及其保障机制。制度的构建与完善是一项长期的过程，立法向来不是终点而是起点，文物保护公益诉讼之路任重而道远。经过不断反思与调整、更新与重构，文物保护公益诉讼制度将逐步完善。