政府购买服务准市场化的异化与中国特色社会工作发展道路反思

文/向羽 张和清

2006年，中共中央对发展社会工作做出重要决策部署，提出要“建设一支宏大的社会工作人才队伍”，由此，中国社会工作进入快速发展轨道。党的十九大报告以及十九届五中全会决议为发展社会工作、加强和创新社会治理指明了新方向。2020年10月，民政部召开加强乡镇（街道）社会工作人才队伍建设推进会，重点推广乡镇（街道）社工站建设的经验。2021年4月，民政部办公厅印发《关于加快乡镇（街道）社工站建设的通知》，全国各省市区掀起乡镇（街道）社工站建设的热潮，并引发业界关于中国特色专业社会工作发展道路问题的深层思考。本文从国家—社会关系演变的历史脉络反思政府购买社会工作服务在中国发展的过程及其经验教训，在“双百”“政府归位”的实践经验基础上，探讨中国特色社会工作可能的发展道路——国家直聘社会工作者，且将社工站（点）建设成为国家社会建设的事业单位，以确保社会工作职业化发展。

国家—社会关系的演变与社会工作准市场化的异化

从新中国国家—社会关系的历史脉络来看，中国社会工作的发展经历了从全能政府到有限政府的演变过程，但在社会工作准市场化的发展进程中出现了异化问题。

（一）从全能政府到有限政府

改革开放前，政府职能极其强大，在国家—社会关系上，政府统领一切，“国家办社会”的全能政府特质突出，社会几乎没有发展的空间，也就不需要社会工作。在农村，“国家办社会”体现为“公社”，在城市，“国家办社会”体现为“单位社会”，两者没有真正的社会属性。当社会成员被统一纳入“公社”和“单位”的国家—社会关系之后，中国形成国家统揽型社会福利制度，国家是社会福利的唯一供给主体，第三部门发展受到全面制约。由于缺乏独立的社会力量，福利供给体制存在缺乏社会性和专业性问题。一方面，国家全权负责社会福利规划、政策、服务提供等所有领域，福利机构全部由国家兴办，缺乏社会参与，国家垄断控制全部重要资源，社会福利的社会化特性没有显现；另一方面，从业者没有受过系统专门的训练，只有行政性、非专业的实践，没有专业社会工作概念，社会工作也不是专门职业。

改革开放之后，国家重新调整和界定了政府、市场和社会之间的相互关系。国家与社会间的结构分化，促使一个具有相对自主性社会的形成。经济体制的改革则从根本上触动了传统的国家—单位社会保障制的经济基础，国家责任得到控制和调整，促使政府职能向有限政府转变。这意味着在福利服务供给上国家大幅度后退，市场成为国民福利的主要提供者，逐步形成“市场办社会”的格局。以广东省为例，自改革开放以来，尽管国家对社会组织总体上进行严密控制，但为了适应经济快速发展和政府职能转变的需要，社会组织获得了一定的发展空间。尤其是社会工作领域，虽然社会工作尚未纳入党和政府工作范畴，但广东省社会工作服务试点工作已经起步。自20世纪90年代，广州部分社会服务机构已经开始社会工作实务探索。

（二）准市场化与政府购买社会工作服务兴起

社会福利准市场化起源于福利国家改革，传统的科层—专业主义福利供给模式被质疑存在服务失灵、专业自负、没有成效、资源浪费、侵犯案主权益等问题。福利国家改革引入市场机制，希望通过竞争，降低服务成本，提升服务品质，增加使用者主权。准市场机制想要达到服务高效率、回应性、选择权及公平性的目标，需要满足一些基本条件：在市场竞争环境方面，必须是公平的市场竞争环境；在购买服务信息提供方面，购买方和供给方都能够获取公开、准确、独立的信息，提防信息不对称；在激励动机方面，购买方要考虑使用者利益，允许供给方部分地考虑财务激励；在行动作为方面，购买方和供给方都应避免出现“挑精行为”；此外，准市场化还强调平等的契约关系。准市场化改革有三个显著优势：一是实现社会服务供给方多元化，打破政府对福利的垄断供给，避免官僚体系的僵化，提升了服务供给效率；二是通过竞争性，促使降低服务成本，提升服务品质；三是尊重使用者选择权，服务供给更具回应性。

中国专业社会工作正是在全能政府向有限政府转型的过程中，作为社会福利准市场化的技术工具得以迅速发展。广东省作为全国最早进行经济社会市场化改革的省份，其社会福利供给模式较早向有限政府的准市场化方向转变。2006年，随着国家大力推进社会工作发展，广东省借鉴香港准市场化运作的成熟经验，开启了政府购买社会工作服务的实践探索：一是在全国率先启动政府购买社会工作服务试点工作；二是迅速建立政府购买服务相关制度；三是孵化培育社会工作服务机构；四是迅速推进政府购买服务。2006—2016年的10年间，广东在创新社会服务机制、以政府购买服务带动社会工作发展方面走得比较快、靠得比较前，准市场化政府购买服务成为广东社会工作发展的主流模式。

（三）政府购买社会工作服务准市场化的异化及其后果

从福利政策变迁的历程看，中国引入准市场化运作机制是为了更好地履行国家福利责任，与福利国家出于削减政府福利责任而采取准市场化改革的策略有着明显不同，其意义不言而喻。然而，从广东省2006—2016年10间政府购买社会工作服务准市场运作的情况来看，政府购买服务并未真正体现准市场化发展的要求，还出现了诸多异化问题。该机制异化的根本原因在于中国没有发育出足够成熟的准市场运作机制及其制度环境，这既表现在政府购买社会服务许多环节制度设计的不完善，也表现在许多机制和规范并未得到具体落实。

准市场化的异化导致三方面的后果。第一，准市场化的异化，使社会工作岗位既不稳定也缺乏人才保障，也就无法确保社会工作者薪酬的稳定增长，影响社会工作专业队伍的稳定以及社会工作职业化发展。第二，建立和健全政府购买服务机制本是推动专业社会工作发展的措施，但准市场化的异化导致社会工作专业性不强的问题更加突出。在现有运作模式下，社工服务变得越来越标准化、程序化，专业岗位大量聘用非专业人员，他们的工作时间和精力陷于应付评估所需的指标和文书，服务流于形式应付，专业难以真正发挥作用，增加了社会工作脱离人民的风险。第三，准市场化的异化导致社会工作社会性缺失。这表现在两个方面：一方面是出现“挑精行为”。一是政府购买服务主要集中在经济社会发展条件相对比较发达的地区，而那些欠发达地区弱势群体数量巨大、社会问题突出，恰恰最需要社会工作服务，但政府却很少购买专业服务。二是社会工作机构的服务更多针对的是一般居民而非弱势群体，服务更多是锦上添花，而非雪中送炭。“挑精行为”使最有需要的区域和弱势群体反而缺乏社工服务，违背社会公正的专业价值观。另一方面是社会工作在政策实践中的缺位。在政社分离的购买服务模式中，社会工作在社会福利体系中没有相应的组织身份，没有能力和机会参与政策实践。

政府归位：社会工作职业化发展探索

为了突破上述专业发展困境，从2017年开始，广东省民政厅推动“双百计划”，逐步进入以“政府归位”为特色的社会工作职业化发展新阶段。就广东“双百”而言，“政府归位”就是强调政府要在涉及社会工作发展宏观层面的政策设计、政策制定、政策执行、政策监督和财政保障等方面发挥主体性作用，在平衡社会工作服务区域及城乡差异、稳定社会工作岗位、保障社会工作运作经费和服务供给的延续性与有效性等方面切实负起责任。这表现以下三方面：

（一）“镇（街）直聘”——确保“有位”

为确保社会工作者“有位”，稳定社会工作人才队伍，“双百”的做法，一是采用镇（街）政府直聘的方式确保社会工作者“有位”。乡镇（街道）与社会工作者签订为期5年的直聘合同，聘用双方以合同的方式约定各自的权利与义务。二是保障社会工作者的基本待遇。“双百”承诺给予社会工作者合理的薪酬待遇，并建立薪酬逐年递增机制。三是厘清岗位职责。既厘清社工站与镇（街）之间的关系，也明确社工站和社会工作者的职责，保证社会工作者能够充分发挥专业优势，着力破解基层民政服务力量薄弱、服务群众“最后一米”无法打通的困局。

（二）“三级网络”共学——彰显专业性

“双百”自我定位为专业服务和人才培养双重计划（工程），强调将人才培育与人才使用有机结合。省民政厅通过购买服务的方式设立“双百”项目办公室，负责全省“双百”专业督导和培训工作，同时在粤东、粤西、粤北和珠三角地区组建16地区协同督导中心，建立“项目办—地区中心—社工站”三级专业支持网络。“三级网络”围绕“成人继续教育”“协同督导”“核心示范点建设”三个环节系统推进专业人才培养工作，以确保实务及管理的专业性。通过“三级网络”的专业运作体系，一方面建立起“做中学、学中做，实践出真知”的共学机制，强化了社会工作成人继续教育、培训和督导工作；另一方面以“三级网络”为支撑，立足社区开展实践，以服务的专业性和实际成效赢得群众口碑。

（三）“社区为本”实践：凸显社会性

一方面，“双百”本身就是对社会工作公平正义价值理念的践行。“双百”为了缩小区域和城乡之间社会服务供给的不公平现状，将服务站点建设落实在经济社会发展相对滞后、弱势群体集中、社会服务供给不足的粤东西北地区。另一方面，“双百”的实践策略彰显了社会性价值。其一，坚持弱势优先、公平正义的价值观。在站点选择上，强调落实到困难群众和特殊群体聚居的城乡社区，在服务对象上，强调边缘弱势群体优先。其二，参与社会政策实践，坚持驻守村居模式，发挥“在场”专业优势，扮演政策输送者角色，打通政策服务“最后一米”。其三，社会性个案救助，从个体、家庭、群体、社区等维度实施整合干预，此过程既涉及资源重新分配，也涉及对歧视、社会排斥、边缘化等问题的处理。其四，“双百”推崇扎根社区整合的实务模式，进行社会性基础设施建设，再造社区组织和培育社会资产，重塑社区公共性、社会性。

新时代中国特色社会工作发展道路反思

如何在社会建设过程中发挥社会工作的专业作用，切实解决困扰社会工作可持续发展的一系列重大问题，充分体现新时代以人民为中心的发展思想？从广东“双百”实践经验来看，有这样几个关键因素：人才、专业性、社会性。其中，人才是社会工作职业化的根本保障，专业性是社会工作职业化的科学基础，社会性是社会工作职业化的本质属性。这些经验为我们进一步思考新时代中国特色社会工作可持续发展道路的问题提供了借鉴。

（一）将社会工作站（点）建设成为国家社会建设的事业单位

“双百”目前由基层政府直聘社工，建设乡镇社工站（点）的做法还远远不够。应进一步推动国家直聘社工并将社工站（点）建设成为国家社会建设的事业单位，把从业者纳入事业单位编制，确保社会工作职业化发展。从理论和实践的角度而言，作为专业从业者，社工与医生、教师等“助人”的职业在属性上并无差别，因此，从业岗位应该对标医生、教师，理应将社工站（点）建设成为类似于基层卫生院、学校等具有专业性质的事业单位。只有从根本上解决社会工作职业化发展的问题，才能吸引大批优秀专业人才在社会建设事业中发挥专业作用，充分践行党的群众路线。

（二）确立互为主体的政社关系

基于中国国情，社会工作与政府间的关系应该是互为主体的关系。一方面，政府应该在社会工作相关制度安排（如保障社会工作职业化发展的法规政策等）和监督执行等方面发挥主体性作用，为社会工作发展创造专业空间和自主发展机会，树立社会工作专业地位。另一方面，社会工作应该在专业服务领域发挥主体性作用，在具体实践中保持专业自主，确保服务的专业性与有效性。政社互为主体，既要求政府做好一系列外部条件的创设和保障，也要求社会工作坚守专业操守、提升专业能力，展示专业品质。

（三）以法定责任明确专业职责

全国各省市正在积极推进乡镇（街道）社工站建设，如果没有明确界定社会工作的专业岗位职责、人力配置、服务领域和范围，就会出现什么事都让社工干，什么都管的问题，导致专业性受到削弱，严重影响乡镇（街道）社工站建设成效，不利于社会工作健康发展。在“双百计划”中，尽管明确了社工的岗位职责、服务领域和范围，但仍在实践中出现被行政化的问题，干扰或中断社工正常履行职责，专业性无法充分发挥。破解这一问题的最好办法就是以法规的形式将社工岗位职责明确下来，这也是世界上许多国家和地区常见的做法。

（四）建设人民性社会工作

中国社会工作必须坚持“人民至上”的基本原则。“双百”强调社会工作要进入人民群众的“灶头、炕头、心里头”，全心全意服务困难群众和特殊群体服务，就是以人民性作为“双百”社会工作的专业定位。坚持社会工作的人民性，就是不能将社会工作专业作为追逐个人名利的工具，不能把社会工作机构变成职业精英聚合的团体，也不能把社会工作者变成技术精英或技术官僚。坚持社会工作人民性，就是要在专业实践中充分体现弱势优先、公平正义的价值观。根本方法就是践行党的群众路线，具体来说就是扎根社区、与社区民众“三同”。