新时期农村集体“三资”管理模式的探索和实践

刘晓 苏日贺 刘颖

摘要：阐述新时期做好农村集体“三资”管理的重要意义，介绍了日照市东港区农村集体“三资”管理主要做法，提出了深化农村集体“三资”管理的路径选择，以期为各地农村集体“三资”管理工作提供参考。

关键词：农村集体“三资”管理 日照市东港区 路径选择

农村集体资金、资产、资源（以下简称农村集体“三资”）是广大农民群众长期积累的宝贵财富，是发展农村经济、实现农民共同富裕的重要物质基础，也是农民群众关注的热点。做好农村集体“三资”管理工作，事关农民群众的根本利益，事关农村基层组织建设和党风廉政建设，事关农村经济发展和社会稳定。

一、新时期做好农村集体“三资”管理的重要意义

习近平总书记在中央农村工作会议上强调，“深化农村改革，必须继续把住处理好农民和土地关系这条主线，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来，搞好农村集体资源资产的权利分置和权能完善，让广大农民在改革中分享更多成果。”2023年中央一号文件指出，必须坚持不懈把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，并在“赋予农民更加充分的财产权益”部分，明确提出健全农村集体资产监管体系，这为新时期做好农村集体“三资”管理工作提出了更高要求。近年来，随着城乡一体化的融合发展，城乡生产要素加速流动，农村集体经济呈现资金往来多元化、资产利用多样化、资源开发产业化的趋势。同时，一些村集体也出现了财务管理不规范、资产资源家底不清、产权不明、集体资产流失等现象，农村集体“三资”管理不规范成为农村基层干部违纪违法的主要原因之一。因此，在新形势下加强农村集体“三资”管理，提升管理水平，健全农村集体“三资”管理长效机制，实现用制度管人、管事、管权，遏制农民群众身边的“四风”和腐败问题，不仅是维护农民群众的合法权益、壮大农村集体经济实力的需要，也是密切干群关系、加强农村基层党风廉政建设和维护农村社会稳定的需要。随着乡村振兴的全面推进，守住、管好农村“三资”责任田，成为当前和今后一个时期的迫切任务。

二、日照市东港区农村集体“三资”管理的实践经验

日照市东港区历来高度重视农村集体“三资”管理工作，近年来，相继开展了农村集体资产清产核资、农村财务“六清”、农村集体“三资”管理问题专项整治、清廉村居建设等工作，全面推动农村集体“三资”管理走深走实。经过近些年的实践和探索，形成了可复制、可推广的模式和经验。2023年3月，山东省农业农村厅、省纪委监委、省委组织部联合在日照市东港区召开了全省“三资”管理工作现场会，现场观摩了东港区后村镇、涛雒镇、石臼街道“三资”管理现场，参会人员对东港区的创新性做法给予高度肯定。

（一）聚焦规范运行，推动流程再造

東港区从制度、程序、人员三个方面入手，推动流程再造，高位推动农村集体“三资”管理向常态化、机制化方向发展。

1.加强制度化建设，确保监管更规范。在规范农村集体经济组织财务管理基础上，坚持问题导向，制定一系列行之有效的管理制度。出台了《东港区农村集体经济组织财务管理办法》，制定配套资金收支、资产资源、工程建设项目、合同、债权债务、民主理财与财务公开、审计监督等“七个制度”，扎紧制度笼子，切实保障“三资”管理规范运行，构筑村级“三资”管理长效机制。紧盯薄弱环节和突出问题，出台《东港区关于违反农村财务规定的责任追究办法（试行）》，详细规定了责任追究范围、责任情形的划分、责任追究的实施，切实维护农村集体经济组织和农民群众利益，促进农村基层党风廉政建设。

2.实行清单化管理，确保监管更精准。东港区纪委监委机关、区委组织部、区民政局、区农业农村局等联合出台《东港区村级“小微权力”清单》，对村级小微权力，特别是村级“三资”管理事项、招投标管理事项等实施“清单化管理、流程化监控”，推动干部“依单履责”、群众“看图办事”。明确事务清单，按照“于法周全、于事简便、务实高效”的原则，结合农村实际，设置村级重大事项决策、村级“三资”管理事项、招投标管理事项等类别，逐条制订具体事项清单，共7大类46个分项；规范运行流程，与事务清单相配套，绘制运行流程图，列清各个村级事务清单关键环节、重要节点的办理条件、操作程序等，做到一事一流程，进一步规范了村集体财务行为运作流程，监督靶向更加聚焦。

3.配强专业化人才，打造高素质会计队伍。加强专业力量配备，各村选配专职财会人员，镇级选聘5—7名专业财务人员。建立农村报账员后备人才库，通过报名考试、民主推荐等方式入库报账员480余人。推行考聘、竞争上岗等举措，对现任村财会人员实行优胜劣汰动态管理。

（二）开展“三项”行动，夯实农村集体家底

1.开展“三资”清缴行动。把强化农村集体“三资”管理作为发展壮大村级集体经济、提升基层组织力的突破口，2018年在全市率先开展农村党员干部侵占集体“三资”清缴工作专项行动，建立党员带头、分类施策、协调联动、监督问责、长效管理“五个机制”，以“小切口”推动“大变化”。先以村“两委”成员、全体党员、退休村干部开始，带头自查自纠、认缴清缴，并在公开栏、“智慧党建”等平台广泛公开公示；进而动员群众代表、村民小组长及全体村民主动参加，由点及面实现“全覆盖”。按照“先账内、后账外，先资金、后资产、再资源”的顺序，逐村、逐地块、逐个合同、逐笔账目进行清理核实。组织党员干部缴纳欠款，对党员由党支部下达书面收缴通知，并负责督促追缴；对村委会及其配套组织成员、退休干部等群体由村委下达书面通知，发出集体清欠通知单，由村委进行督促和催缴。同时，区分不同情况，对及时缴纳的，不予追究责任；对生活困难或因意外事故确实不能还清的，分类研究减免标准；对弄虚作假不配合清缴工作、故意欠款不归还的党员，根据情节给予组织处理和党纪处分。对“三资”清缴过程中发现的各类问题，进行综合分析和专项分析，形成“研究问题、推进整改、监督问责”的闭环，有效解决了村级“三资”管理混乱、集体经济薄弱等问题。全区累计清缴9953万元。

2.开展农村财务“六清”专项行动。针对农村集体“三资”清理工作情况复杂、涉及对象多、工作任务重的实际，突出长期闲置资产资源、往来问题合同、债权债务等重点难点，2019年在全区集中开展以清资金、清资产、清资源、清合同、清债权、清债务为主要内容的农村财务“六清”专项清理活动，对集体家底清理规范、公开公示，建立问题台账，依法依规、逐笔逐项进行清理和规范，彻底理清关系，夯实集体家底。全区共清理各类合同6800余宗，清收债权5700万元。

3.开展农村集体“三资”管理问题专项整治行动。2022年全面开展农村集体“三资”管理问题专项整治，区镇村三级联动，集中排查整治農村集体“三资”管理存在的责任作风、违纪违法和管理不规范等问题，并重点对集体“三资”进行清理清收。通过专项整治，开展账内查、账外清、实物盘点、资源丈量，全面摸清了集体“三资”的存量、结构、分布及利用情况，建立了登记制度，做到了账实、账款相符，共整改“三资”管理问题5大类6项887个，清理不合规合同678份，补签（或依法废止）经济合同2557份，清收资源、资产租赁发包费3646.3万元，同时核销了有账无物的资产，清理了历史久远、无法收回的应收款、债务，确保了集体资产资源的价值实现最大化，促进了农村集体经济的发展。

（三）探索监督模式，推进农村“三资”管理提档升级

1.推行农村会计委托代理和农村“三资”网络化管理工作。根据山东省政府办公厅《关于进一步推行村级会计委托代理制切实加强村级集体财务规范化管理的意见》（鲁政办发〔2007〕40号）和区政府办公室《关于全面实施农村会计委托代理工作的意见》（东政办发〔2008〕10号）等文件精神，东港区自2008年开始推行农村会计委托代理和农村“三资”网络化管理工作。结合当地实际，因地制宜，对财务管理基础较好的日照街道、石臼街道、秦楼街道，推行街道、村（居）一体化网络化管理；其余6个镇依托经管站成立农村会计委托代理中心，统一实行会计委托代理，负责辖区内村集体会计委托代理服务，主要代理村（居）集体会计账目、集体资金和会计档案，提供会计信息。各镇街道以代理中心为单位在当地银行设立存款专户，统一结算所辖村的银行收支业务，并在代理中心以村为单位设立代管资金账户，村级一律不再设其他银行账户。代理中心代管资金属村集体资金，任何单位和个人不得以任何理由平调、挪用、截留、克扣、挤占和调剂使用。一是统一制度。为便于会计代理人员进行审核监督，镇街道健全完善了各项财务管理，使农村集体“三资”有法可依、有章可循。二是规范票据管理。镇街道代理中心安排专人负责票据管理，农村集体经济组织使用的票据统一印制、领用、使用登记和核销，防止村设账外账、收入不入账、集体资金体外循环等现象发生。三是统一档案管理。镇街道代理中心统一建立农村会计档案室，做到一村一柜一锁，统一管理，专人负责。

2.推行农村财务“双下放”监管模式。通过多年的农村会计委托代理实践运行，各镇街道遇到了一些问题。主要体现在：一是镇级“顾首难顾尾”。镇级经管站本身职能繁杂、任务繁重，将委托代理服务纳入，大大增加了工作量，加上人员严重不足，每月疲于应付代理服务，审计监督、工作指导无力顾及、“流于形式”，镇级经管部门既当运动员又当裁判员的双重角色严重削弱了监督、监管职能。二是村级的会计核算“机能”丧失。实行委托代理，村会计变为报账员，只负责上报单据，不用审核和记账，会计业务技能荒废，有的村党支部书记甚至都不清楚自己村里有多少“家底”，老百姓更是无从谈起，出现了事不关己、高高挂起的心态。鉴于以上现实，东港区在后村镇进行改革探索，从强化农村财务的管理和监督入手，一方面，将委托代理记账职能下放，由原来的“村账镇代记”转由“村账村来记”，镇级负责村级账务的审核和监督；另一方面，将村财镇管资金下放，由原来的村级资金由镇级设立账户集中统管转为由村级设立独立核算的村级账户自管，镇级负责村级资金收入监控和支出审核把关，形成相互制衡的财务管理体制，既强化了镇级对村级账务的监督，又充分发挥了会计的核算和监督作用，杜绝镇级挤占、挪用代管的村级资金的现象。

3.创新智慧监管模式。以开展村级财务规范化管理为抓手，利用“互联网+”拓展网络监管功能，积极探索智慧农经监管模式，创新打造了“数字化运行+全流程监管+无盲区覆盖”的农村综合信息管理服务平台，构建起全区农村集体“三资”数字化管理系统实现了农村“三资”监管从线下到线上的“蝶变”。一是资金审批“天变秒”。开发“银社通”模块，将村级资金使用审批由现场办理转为电脑端、移动端网上操作，村（居）会计人员登录平台发起资金使用申请后，系统会自动发送手机短信提醒，镇级农经部门等相关负责同志可按照权限第一时间登录平台进行审核把关，让村级办事人员来回跑、反复跑的“烦恼”彻底成为历史，实现了“随时批”“随地批”，既缩短了审批时间、提高了工作效率，又实现了审批进度实时跟进、审批环节可追可溯。据统计，单笔资金从审批到支付由以往村干部按天计算、多次折返变成“秒批”。二是集体收支“去现金”。资金收入通过刷银行卡、扫描二维码等移动支付方式进行，收入资金即时到达银社通监管账户，实现数字化入账、资金流转闭环，“见账不见钱”、收支全程留痕，有效杜绝了“坐收坐支”和“小金库”现象发生。资金支出聚焦“去现金化”，为村干部办理村务卡，取消村级备用金。大额项目支出由村会计人员在平台上提交资金使用申请，上传民主决策资料、单据等，按照管理权限经有关负责人在手机APP客户端审核把关后，通过平台直接拨付对方账户；小额日常零星支出用村务卡进行结算，村务卡绑定微信、支付宝，实现“银联直付”全覆盖，有效解决了备用金违规开支问题。三是三务公开“全程晒”。探索“指尖”监管，开发“镇+村+户”村务“e阳光”模块，同时联通农村集体“三资”网络监管平台与“灯塔—东港先锋”智慧党建平台，由村集体按照规定将拟公开的党务、村务、财务及民生关注焦点问题通过系统后台上传，本村村民下载注册手机APP或在家通过有线电视，动动手指就可浏览惠农政策、村情动态，查看“三资”收支明细，也可通过“我要提问”栏目反馈意见建议、获取村干部的回复解答，实现了足不出户“打开手机查家底、打开电视看三务”。特别是针对群众高度关注的村级用工问题，开发村级用工监管功能模块，将本村劳动力全部录入平台，用工即时申请，手机APP审批后即时派工，出工上传现场图片，完工即时结算、即时公示，村级用工完全公开透明，敢在“阳光下晒”，让随意派工、虚假工、人情工、重复工“无处可藏”“无缝可钻”，赢得了群众的好口碑，群众由原来的“犯嘀咕”变成了现在的“心里明”。四是票据管理“无纸化”。将电子票据管理融入农村集体“三资”网络监管平台，电子票据由单一票据号码模式升级为“票据代码+票据号码”相组合，并印有二维码，便于票据的管理、查询、防伪。通过电子化管理平台，区镇两级对村居票据的申领、开具、使用情况进行实时管控、全程审核，利于及时发现问题、堵塞漏洞。

4.建立“三资”立体监督体系。坚持“监督+监管”双线联动作战，区、镇、村三级贯通协同，全路径全方位构建齐抓共管的立体化监督体系，向数据要效率，向规范要质量，向纪律要成效。区镇两级纪检监察组织通过平台纪委监督端口，对村级重大资金、重大项目审批环节、要素提早掌握、全程关注、重点研判，对风险隐患分级预警、提前介入、跟踪督办，实现“嵌入式”动态监督；利用平台数据资源，有针对性地实时查看农村集体“三资”状况，提高信訪举报和问题线索研判精准度、处置效率。同时，线上线下同步发力，通过专题调研、专班驻点等方式，下沉一线，综合运用村级廉心驿站、镇级廉情地图等机制，上下联动，切实打通基层监督“最后一公里”。2022年，全区农村集体“三资”领域案件查办数量，同比下降20.8%；追责问责同比下降23.2%；全区纪检监察系统受理农村集体“三资”领域信访举报量，同比下降43.7%，抓早抓小作用明显，监督质效提升显著。

（四）激活发展新要素，集体经济借势蝶变

农村集体“三资”规范管理是基础，用好用活是核心，保值增值是关键，乡村美、农民富是最终目标。东港区把加强农村集体“三资”管理、促进村集体增收作为基层党组织的重要抓手，突出党组织政治引领，盘活农村资源资产资金，最大限度激发农村经济活力，优化提升乡村治理效能，通过规范农村集体“三资”管理，集体经济实现了“强体壮身”。2022年底，全区村集体总资产达95亿余元，同比增长13.1%；所辖行政村平均资产达2350万元。党组织领办合作社342家，入社社员4.9万户，2022年实现经营性收入2813.99万元。如石臼街道祥博社区，通过盘活资产，提升产业辐射，实现村集体经济“活水长流”。改革前村集体年收入约60万元，年均支出约70万元。2018年年初完成农村集体产权制度改革后，创新集体经济运行机制，将集体经营性资产量化到村集体成员，成立村集体经济组织。通过盘活沿街商铺和改建房屋，年增加租赁收入90余万元。同时，发展物业经济，注册成立祥博物业公司，除管理自建小区外，还承接周边小区业主2000余户每年可增加集体收入15万元左右。通过系列举措，2022年村集体实现收入188万元，是改革前的2.8倍。

三、深化农村集体“三资”管理的路径选择

深入贯彻落实中央、省、市有关要求和决策部署，立足当前农村集体“三资”管理面临的新形势、新任务，以组织规范化、管理制度化、运营市场化、监督数智化为路径，系统谋划、全域推进，全面提升农村集体“三资”管理规范化水平，打造农村集体“三资”管理升级版，推动农村集体经济组织成员民主管理和政府监督指导更好结合，为实现强村富民、推进乡村振兴、建设和美乡村提供有力支撑。

（一）加强部门配合

农村集体“三资”管理是农村经济经营管理的一项综合性工作，涉及的部门多，农业（经管）部门要切实履行好主管部门责任，积极主动加强与监察、组织、财政、民政、审计等部门的沟通配合，建立起有效的部门配合协调机制，形成工作合力。

（二）推广“双下放”模式

根据区县和镇村的实际，推行以“双下放”为主、委托代理为辅的工作机制，让村级“三资”管理职能回归本位，镇级将精力转移到村级账务的监督上来，把“三资”管理的基础打造得更牢、抓手更硬、成效更明显。统筹公益性、“三支一扶”等多种岗位、多种资源，解决好“人”和“钱”两个关键核心问题，拿出实招加强基层会计队伍建设，保持队伍稳定，确保有人干、能干好、留得住，让党委政府放心、让老百姓安心。

（三）拓展产权制度改革成果

深入推进资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革实化、细化，增强集体组织为农户服务功能，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来，搞好资源资产的权利分置和权能完善，千方百计拓宽农民增收致富渠道，让广大农民在改革中分享更多成果。

（四）做好借势借力文章

与“社企联盟”建设相结合，推动党组织领办合作社与农业企业优势互补、抱团发展，推动集体经济持续发展壮大。与“耕耘者”振兴计划相结合，确保“耕耘者”振兴计划线下培训及早落地，提升新型经营主体引领带动小农户发展能力。与干部专业能力素养分链培养提升相结合，打造“一懂两爱”的高素质镇村经管人才队伍。

（五）构建综合监督体系

紧密结合紧密结合农村领域党建“四个专项整治”工作，坚持清理、监管并重，以“清廉村居”建设为主要抓手，持续开展村级“三资”清查清理，规范农村财务工作流程，完善和规范村级聘用人员和用工管理制度，全面加强农村综合信息管理服务平台应用，进一步守住、管好村集体“钱袋子”，推动农村集体“三资”管理不断深化拓展提升。

（作者单位：1.日照市东港区农业农村局；2.日照市农业技术服务中心；3.山东省农业农村发展研究中心）