基于“解放模式”的四川基层河湖治理实践研究

谢舒成,王刚

(1.四川水利职业技术学院,四川崇州,611231;2.四川省河湖保护和监管事务中心,成都,610041)

我国河湖众多、水系发达,是世界上河流最多的国家之一。以号称“千河之省”的水资源大省四川为例,四川省辖区面积48.6万km2,有大小河流8596条,有水库8000余座、重要渠道5000余条,河流资源众多。同时,我国也面临着水资源危机、水环境污染等社会现实。河湖面积萎缩、水质恶化、生态退化对防洪安全、供水安全、生态安全造成极大威胁,河湖管理与保护迫在眉睫。根据生态环境部的数据显示,近几年每年都有上千起河湖水污染事故,如2017年嘉陵江水污染事件、2018年山西三维集团非法排污事件、2019年东风渠成都段发现2公里油污团事件、2020年云南省瑞丽江水变“血水”污染事件、2021年甘孜州九龙县建设项目万方弃渣倾倒入河事件、2022年内江隆昌市四川钰铁建材有限责任公司涉嫌逃避监管排放水污染物事件等。近年来,国家正逐步加大对涉水环境问题管理和保护,采取了一系列重大战略举措推进河湖保护治理工作。河湖长制工作推进的近6年,四川省内大江大河的治理成效显著,在省管河道的干流及一级支流上涉水环境污染问题已全面得到控制,但是,相比大江大河,人们对身边的小沟小溪重视不足,致使当下基层中小河湖的治理还存在许多问题,基层中小河湖的治理将是今后一个时期水环境治理工作的重点。

1 基层河湖治理的意义

地球表面约71%被水覆盖着,虽然地球上的总水量丰富,但是可以被人类直接利用的淡水资源相当少,只占地球含水总量的2.53%,而其中大部分分布在两极冰川、高山冰雪及永久冻土层中,难以被利用,人类可直接利用的淡水就只有其中的30.4%。我国是农业大国,大部分人口分布在农村,基层河湖是人民群众生产、生活用水的主要依托,做好基层河湖治理工作对满足人民群众对幸福健康河湖需求意义重大。

1.1 保护水资源

2022年4月,四川省发布《四川省水资源条例》,为水资源保护提供了法律制度保障。基层河湖的治理发挥了重要作用:一是可以保护水环境,保持水质清洁,保护水体生态系统,减少污染源入水,预防水生态环境破坏。二是可以强化水资源管理制度,加强对水资源的管理和监管,特别是在水资源短缺地区,更应该落实好基层河湖治理工作。三是可以提高水资源利用效率,比如推广节水技术,减少非必要水消费,推广水循环利用、雨水收集、海水淡化等技术手段,提高水资源利用效率。最终达到减少污染物的排放,改善水质,保护水环境的健康、规范水资源的有效利用,以及防止水资源污染和浪费的效果,从而保护地下水和水生生物资源多样性。

1.2 促进生态文明建设

基层河湖治理可以推进生态文明建设,保护生态环境,提高水生态的生产力,促进水生态的可持续发展,为建设美丽中国、绿色中国贡献力量。一是可以保障生态环境的稳定性,基层河湖治理可以减少污染物的排放,改善水质,从而保护地下水和水生生物资源,为生态环境提供了有力的保障。二是可以推进水生态文明建设,基于生态环境优先的理念,基层河湖治理可以推进生态文明建设,强化环保意识,深化改革,维护生态平衡,实现生态、经济、社会可持续发展。三是可以促进城乡一体化,基层河湖治理可以促进农村和城市的互动和合作,实现城乡一体化发展,推动基层治理体系建立。四是可以提高民众的生态环保意识[1],广泛宣传生态文明理念和基层河湖治理经验,提高人民群众生态意识和环保意识,促进公民参与和社会共治。五是可以推动绿色健康发展,基层河湖治理可以为绿色发展提供有力支撑,实现绿色生产和消费模式的转型,改善人民生产和生活环境,促进经济转型升级。

1.3 实现可持续发展

基层河湖治理和可持续发展之间有着密不可分的关系。基层河湖治理是可持续发展的基础,可持续发展是基层河湖治理的目标,二者相辅相成,相互促进。具体而言,基层河湖治理对可持续发展的贡献主要体现在以下几个方面:一是可以保护自然资源,基层河湖治理可以减少污染物的排放,改善水质,从而保护地下水和水生生物资源,为构建健康的生态环境提供了有力的保障。二是可以加强经济发展与环境保护的平衡,基于协调的治理方式,基层河湖治理可以在社会、经济和环境之间实现平衡,有助于实现可持续发展的目标。三是可以推动科技创新,基层河湖治理需要大量运用高新技术手段,如各种水治理技术、传感器技术、大数据等技术手段,这也推动了科技的进步,促进了可持续发展。四是促进社会和谐发展,基层河湖治理需要企业、政府、群众和专业团队等各方合作,这就在社会中形成了合作共赢的合作气氛,促进了社会的和谐与稳定。

2 基层河湖治理的困境

基层河湖治理主要面临普通人民群众环保意识不足、难以主动参与、参与成本较高、技术要求较高、经费来源困难等困境。虽然我国的河湖治理法规较为完善,但基层河湖治理困境却一直未能得到根本性解决,这给基层治理工作带来了巨大的挑战和难度。

2.1 资金难题

基层河湖治理的资金难题是基层河湖治理领域的一个主要问题,由于基层河湖治理需要大量投入资金,有许多方面要考虑到,如治理水质、防洪治污、生态修复等,因此资金来源问题一直是一个难点。许多河湖治理项目涉及的方面广、需要的预算较大,基层政府往往难以负担。一些治理项目的资金来自于中央政府,但在地方政府执行时可能会受到诸多限制。

2.2 群众环保意识不足

一是生活垃圾随意丢弃,有些公民没有养成分类投放、垃圾分类的习惯,直接将生活垃圾随意丢弃到河湖之中,当地的母亲河却成了藏污纳垢的垃圾堆,严重污染河湖水环境。二是非法排放污水,一些企业为了利益最大化,生产污水未经处理或者处理未达标就排放,或居民为了一时方便未能合规排放污水,基层河湖中污水直排的问题是一大共性问题。基层中小河湖由于常年径流量小,水系连通性差,自然纳污能力弱,有生活垃圾堆弃、污水直排处,就容易形成黑臭水体,造成河湖的污染,同时也扰乱了河湖治理的秩序。三是群众缺少主动参与意识,在基础设施建设、巡查评估、制定治理方案等方面,一些公民没有参与和监督的意识,缺乏河湖保护意识。基层政府需要动员群众参与河湖治理,但由于群众参与的强制性较小,因此也难以对群众进行有效动员。四是缺少环保教育,基层群众由于受教育程度低,一些公民缺乏环保知识和意识,不了解生态环境、河湖恢复的重要性。五是缺少自我监督,一些公民缺少对自己行为的监督,没有形成自我约束,对于个人行为对河湖造成的影响不予理会。公民环保意识薄弱,会直接影响到河湖治理的质量和成效。

2.3 协调难题

一是横向上同级政府各部门之间协调不足,基层河湖治理涉及到多个部门,如环保、水利、农业、交通等,这些部门之间需要协调合作才能实现治理工作的顺利进行。因为涉水环境问题大多是错综复杂的综合性问题,各部门职责界限不清、利益不一,导致河湖治理难以协调。二是纵向上地方与中央协调不足,在基层河湖治理中,各地方政府需要依据中央政策来制定相应的治理方案和计划目标,因此,中央政府和地方政府之间也需要进行协调和沟通。然而,由于中央和地方之间的差异性,地方上无法直接贯彻执行亦是常见问题。三是各利益相关方协调不足,对于河湖治理而言,利益相关方众多,如居民、农民、企业、政府、社会团体等。他们之间需要协调合作,才能在治理过程中达成共识,形成合力。然而,由于各方的利益存在诸多差异性,难以简单地解决各方利益的矛盾,因此协调难题不可避免。四是投融资方协调不足,基层河湖治理项目通常需要大量的资金投入,投资方、融资方之间需要协调合作,才能实现项目的落地和建设。然而,在实践过程中,由于各投融资方的利益不同、治理期望不一致、盈利分配不合理等,也会阻碍协调过程。

3 雅安市基层河湖治理“解放模式”实践研究

2022年12月底,四川省河长制办公室决定,从2023年起基层河湖治理“解放模式”将在全川全面推广,并纳入河湖长制工作的考核,自此,“解放模式”一词涌现在公众视野中。那么什么是四川基层河湖治理的“解放模式”?2021年,水利部把雅安市名山区百丈镇解放村河湖管护体系建设作为“我为群众办实事”实践活动项目点[2],指导解放村成功建成以“管、护、奖”为支点的“一室、三队、一超市”的基层河湖治理“解放模式”。“一室”指解放村河长工作室;“三队”指党员志愿巡护队、巾帼志愿宣传队、河湖保洁队;“一超市”指解放村乡风文明生态超市。通过设立“河长引领、三队协同、超市积分奖励、成果共享”机制,建立起了基层河湖日常巡查、保洁、治理体系。形成了具有地方特色、可持续、易推广、参与式的“雅安解放河湖”治理经验。

解放村基层河湖治理“解放模式”的实践,解决了基层河湖治理“最后一公里”的难题,宜人的乡村河湖生态环境,促进了乡村旅游等绿色产业发展,2021年解放村累计开设农家乐和民宿13家,带动全村100余人就业,近五年全村农民人均纯收入增长37.5%,村集体经济从3万元增至30余万元,铺陈出一幅“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村振兴新画卷。

图1 雅安市解放村基层河湖治理“解放模式”框架

通过对雅安市名山区百丈镇解放村基层河湖治理的“解放模式”实践经验研究,“解放模式”的经验可概括为四个方面的内容:谁来治理、治理什么、如何治理、以什么来治理。

3.1 谁来治理

关于“谁来治理”,主要讨论基层河湖治理的主体问题,传统的计划经济体制下,基层河湖治理主要由政府垂直业务主管部门单独承担,而社会治理现代化的主体格局和创新体制的着眼点在于,在党委领导下,由政府负责,同时,以有效的机制设计,促进社会组织、公民等多方主体有序参与[3]。由此可见,现代化的基层河湖治理,是河长办主导、多方协同、各尽其职、成果共享的协同治理,雅安市基层河湖治理“解放模式”正体现了这种现代化协同治理思想。解放村最终形成了以“河长引领、三队协同、超市积分激励、成果共享”的协同治理体系,探索构建了“一室三队一超市”的村级河湖管护体系,总结出了基层河湖治理“三不四要”的村俗民约等制度[4]。

3.2 治理什么

关于“治理什么”,主要回答的是基层河湖治理对象问题。河湖治理的对象问题是一个复杂的问题,经过近6年的实践探索,四川省河湖长制工作坚守“三个不代替”原则,充分发挥河长办组织协调、监督、考核、激励的职能,形成了以“六大任务”“五大体系”“四项行动”“5+9重点工作”为主线的河湖长制工作机制。“六大任务”指:水资源保护、水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管;“五大体系”指:河湖名录体系、河湖长责任体系、政策制度体系、河湖治理体系、技术支撑体系;“四项行动”指:清河、护岸、净水、保水;“5+9重点工作”中“5”即:水利厅牵头的水资源管理、河道采砂管理、河湖“清四乱”、水土保持、小水电清理及生态流量监管等5个方面的工作任务;“9”即:生态环境厅牵头的水污染防治、入河排污口监管、饮用水水源地保护,住房和城乡建设厅牵头的沿岸生活污水和生活垃圾治理、黑臭水体治理,交通运输厅牵头的港口码头污染防治,农业农村厅牵头的长江流域禁捕禁渔,省林草局牵头的河渠沿岸造林绿化、水源涵养区管理保护等9个方面的工作任务。这些都是河湖治理所涉及的工作内容,不同时期,左、右岸,上、中、下游,河湖治理的着重点都不一样。应该根据相应河湖的实际情况,确定不同的基层河湖治理的重点任务。

解放村是传统农业村,大规模种植茶叶,养殖畜禽、鱼虾是村民的基本经济收入来源。但由于村民环保意识薄弱,家禽养殖粪便未经处理,直接排入河湖,加上水库网箱养鱼,下泄生态流量不足等情况,严重损伤了基层河湖的水质及生态环境。近几年,在“解放模式”的引领下,解放村清理水库“肥水养鱼”、构建畜禽养殖-种植果树立体化循环农业模式,杜绝了粪便直接排放,河湖水质指标逐渐转好,观音寺水库(月亮湖)治理成效显著,塑造成了“4A”级景区和省级水利风景区,真正实现了绿水青山就是金山银山的生态价值。

3.3 如何治理

关于“如何治理”,主要是指基层河湖治理主体在河湖治理过程中采取的治理方式。“如何治理”的问题具有工具理性价值,类似于沟通联系的“书信”与“手机”的问题。社会治理现代化,不仅是目标和战略的现代化,而且是社会治理机制和方式的现代化。深化改革和创新社会治理,实现社会善治的过程,既有目标理性,又有工具理性,即在实现社会公共善治的同时,善于选择合适机制和方式达成治理目标[3]。当前,尤其需要积极探索和创新适合基层河湖特点的现代治理方式,推进社会治理现代化[5]。

解放村结合实际,不断探索,最终形成了以“河长引领、三队协同、超市积分激励、成果共享”的协同治理体系,探索构建了“一室三队一超市”的村级河湖管护体系,总结出了基层河湖治理“三不四要”的村俗民约等制度。编制了河长工作室规定、村级河湖长履职规定、村级河湖管护“九字诀”等制度。

3.4 以什么来治理

关于“以什么来治理”的问题,主要是指通过基层河湖治理的系统整合和协同建构,实现基层河湖治理主体之间的合作互动和协同连接,促进不同河湖治理主体、机制和方式之间的有效链接整合。经验表明,社会治理的系统整合和基础,应该考虑建立健全三种机制:主体权责机制、协同联动机制和成果共享机制。

解放村结合实际,不断探索,最终形成了以“河长引领、三队协同、超市积分激励、成果共享”的协同治理体系,以村级河长为引领,党员志愿巡护队、巾帼志愿宣传队、河湖保洁队协同响应,乡风文明生态超市对在基层河湖治理过程中有积分的群众进行奖励,让多层级、多组织、多群众一盘棋协同战斗,形成了共治、共管、共享的合力,使小流域小河湖的水资源活起来,水安全护起来,水生态美起来。河湖生态环境转好,进而带动全村绿色生态产业链条的发展,充分发挥了绿水青山就是金山银山的功效。

4 基于“解放模式”的基层河湖治理策略

基于“解放模式”的四川基层河湖治理策略,这是一种比较新的基层河湖治理方法,其核心思想是“河长办主导、多方协同、各尽其职、成果共享”的协同治理,通过民主治理方式使得基层群众更多地参与河湖治理,达到基层河湖治理的“共治、共管、共享”目的。

4.1 构建“民主治理、共治、共管、共享”的协同治理体系

基层河湖治理应当构建起“民主治理、共治、共管、共享”的协同治理体系,不断加强河湖生态环境保护和治理管理,促进河湖治理和经济社会发展的协同,形成全体公民共同保护居住地的生态文明理念和行动。一是基层河湖治理中,要充分发挥居民、村民、社区居委会等基层组织的作用,倾听民意、反映社情,采取民主决策、民主管理、民主监督等方式,落实治理政策和行动,满足公众需求。二是基层河湖治理要建立多元化的治理主体,打破传统的河长制等单一部门主导下的治理模式,充分发挥基层党组织的先锋模范带头作用[6],强调政府、企业、社会组织和群众之间的协作,积极发挥各自的优势,共同推动河湖治理。三是基层河湖治理要落实属地管理原则,明确管理责任主体,要充分尊重河湖的特点和分布情况,充分考虑当地的经济、社会、文化等因素,制定和执行相应的河湖治理政策和措施。四是基层河湖治理要坚持公平、公正、公开的原则,保障公众对河湖的利用权和管理权,让广大百姓分享治理成果和各种资源,实现治理成效的共享效益。

4.2 加大宣传,惩恶扬善

鼓励社会公众举报违法行为,独立监督河湖污染的发生,对于违法现象及时制止、惩罚。一是要积极探索环境污染惩治条例和对在河湖生态环境保护治理过程中有功之臣的激励制度,大力推广先进典型案例的宣传学习,在全社会营造群众积极主动、广泛参与基层河湖治理工作的浓厚氛围。通过走家入户、坝坝会、人流量大地点设置点位等线下宣传方式,加上微博、微信、抖音等新媒体线上宣传方式,以及设置群众意见箱,潜移默化地增强村民爱护河湖环境的意识。二是通过制定通俗易懂的村规民约,加强对群众的教育引导,随时制止和纠正垃圾随意倾倒、污水直排入河等行为,让基层河湖治理保护的重要性家喻户晓。三是加大基层“河湖治理”奖励经费预算,建立乡村生态文明超市,定期评选乡村最美河长、最美巡河人、最美爱河护河志愿者等荣誉称号,对主动践行村规民约,以及主动投身于河湖治理的群众进行表彰激励,用积分在乡村生态文明超市兑换日常生活用品,让群众积极主动参与基层河湖“共治、共管”的风气蔚然成风。

4.3 建立岗位责任制

在基层河湖治理工作中,建立岗位责任制是执行治理任务的重要管理制度,它能够明确各职责人的义务和权利,激发其工作积极性,提高治理工作的效率和效果。比如“解放模式”中村河长工作室、党员志愿巡护队、巾帼志愿宣传队、河湖保洁队均建立有明确的工作职责。建立岗位责任制可以清晰地界定各岗位的职责和任务,减少工作重叠和盲区,提高河湖治理的效率和质量;可以促进不同部门和岗位之间的协作和配合,提高河湖治理的整体效果;可以明确责任,规范工作行为,减少管理风险,建立起河湖治理工作的管理机制和当事人的责任,为治理工作提供责任保证和法律依据。

4.4 治理成果共享

基层河湖治理成果共享是河湖治理工作的重要内容,可以促进河湖治理的顺利进行和公众的积极参与,最终实现可持续发展和共享治理成果的目标。治理河湖的收益可以通过多种形式进行分配,如建设公园、湿地公园、景区、乡村超市积分兑换物品等,这些投资将促进社会福利,同时还可为经济增长输送动力。将河湖治理的成果和收益进行公平、公正、透明地分配和共享,一是能够激励公众积极参与河湖治理工作,提高公众的环保意识和责任感。二是能够提高政府的公信力,增强政府治理的亲和力,增强公众对政府的信任感和支持度。三是有助于构建共建共享共治的治理体系,推动河湖治理向去中心化、多元化发展。四是能够引导和促进区域经济发展,提高区域的整体竞争力和吸引力。

总之,四川省基层河湖治理“解放模式”强调的是“河长办主导、多方协同、各尽其职、成果共享”的现代化协同治理机制,为全国基层河湖治理提供了“四川经验”。