《公共图书馆法》框架下社会力量参与公共图书馆治理的法律制度研究

王 景 杨君祎

安徽省图书馆，安徽 合肥 230001

随着现代公共文化服务体系建设的不断向前推进，我国的公共图书馆治理的政策法律也不断完善健全，公共图书馆的建设主体也经历了由政府引导向政府主导、社会参与的转变。积极引导社会力量参与公共图书馆治理，既符合文化体制改革发展的趋势，又可以创新公共图书馆治理机制。《公共图书馆法》作为公共图书馆领域的专门法律，在设立、管理和服务等方面，对引导社会力量参与公共图书馆治理从不同层面作出了制度上的安排。文章依据《公共图书馆法》对有关社会力量参与公共图书馆治理的制度安排，按照设立、运行和服务等不同治理单元进行梳理和分析，希望能为《公共图书馆法》的修订完善和贯彻实施提供一些可供参考的理论基础，也为调动社会力量参与公共图书馆事业建设与服务提供一些有益的参考依据。

一、公共图书馆治理

（一）公共图书馆治理的概念

“治理”是指一种公共管理活动或过程，其不同于自上而下的行政管理，在于更加强调不同主体的共同参与、合作协商，以实现公共利益的最大化［1］。就公共图书馆治理而言，它不同于传统上单靠政府主导公共图书馆的建设与管理，更加强调公共图书馆发挥自己作为独立法人的管理与服务职责，同时吸收公民、社会组织等社会力量参与图书馆事务的运营管理活动，涵盖从图书馆设立、管理、运行到服务的全过程。因此，图书馆治理是指政府、公共图书馆、社会力量等相关利益主体遵循一定的规则或制度，一起对图书馆事务进行管理，提供社会公众所需的文化服务和产品，满足社会公众基本文化权益的过程。

（二）公共图书馆治理的制度安排

公共图书馆治理涉及政府、图书馆，以及社会团体、公民等利益相关方，必须在法律上做出适当的制度安排，为他们以何种方式与途径参与公共图书馆治理提供相应的法律依据［2］。伴随着国家治理体系的法治化发展，我国公共图书馆事业的治理，也经历了一个由国家政策管理向依法管理的转变过程。《公共图书馆法》的颁布实施，标志着公共图书馆的发展进入了一个新的时代，也即进入了一个法治化的时代。《公共图书馆法》从设置、运行和服务等环节为公共图书馆确立了一系列的制度规范，成为国家管理图书馆事务的最高准则。从这个意义上说，公共图书馆治理就是要运用法律制度管理图书馆事务，将公共图书馆的设立、管理、运行和服务进行制度化安排，为公共图书馆事业的发展提供法治化的环境，推进公共图书馆事业的高质量发展。

二、《公共图书馆法》确立的社会力量参与公共图书馆治理的制度规范

《公共图书馆法》作为我国第一部国家层面的公共图书馆立法，从公共图书馆工作实际出发，从设置、运行、服务等方面进行了改革和创新［3］，在总则篇规定了调动社会力量参与公共图书馆建设的基本要求，并在设立、运行和服务等环节构建了社会力量参与公共图书馆治理的基本制度，为社会力量参与公共图书馆治理提供了法律依据。

（一）参与公共图书馆设立的法律制度

县级以上人民政府是设立公共图书馆的主体，调动社会力量参与可以实现公共图书馆建设主体多元化，推动公共图书馆社会化发展。

1.独立设立公共图书馆

近年来，在农村、社区等基层，个人、企业通过自筹资金、利用自有场所开办面向社会公众或是社区居民开放的图书室或是新型阅读空间不断涌现，形成了独具特色的社区图书馆。社会力量设立的图书馆，向社会公众提供免费开放服务，可以归入公共图书馆的范畴。社会力量设立图书馆是公共图书馆社会化发展的一种趋势，也是对国家公共文化事业的一种有益补充。《公共图书馆法》在第四条规定了对公民、法人等社会力量通过自筹资金参与公共图书馆建设进行政策扶持的法律制度。这也是对《公共文化服务保障法》规定的细化和落实［4］，有利于调动社会力量参与公共图书馆建设，在城乡基层建设新型公共文化空间，提升公共文化服务品质。

2.捐建公共图书馆

个人、企业等社会组织单独依靠自身力量设立图书馆，在大多数时候，还是比较困难的，无论是设立初期，还是后续的日常运营，都存在人员、经费、项目等方面的困境。因此社会力量参与公共图书馆建设，更多的方式还是通过向公共图书馆捐赠一定的图书、资金或设备。《公共图书馆法》在第六条、第二十条规定了社会力量向公共图书馆捐赠财产参与建设的法律制度，明确对于捐赠财产，可以给予物质和精神奖励，即在税收上给予优惠，或在文献专藏、馆舍设施上以捐赠者姓名命名。当然，在建立以捐建方式参与公共图书馆建设的法律制度的同时，也规定了命名的有关要求，就是在命名时不得违反法律规定和社会公共利益。

（二）参与公共图书馆运行的法律制度

1.进入公共图书馆理事会

为了进一步推进文化体制改革深入开展，十八届三中全会以来，国家出台了一系列推动公共文化单位开展法人治理结构试点的政策文件，明确政府与事业单位的权责关系，实现事业单位法人自主权，提升公共文化机构法人治理能力。《公共图书馆法》在第二十三条规定了法人治理结构的制度，规定专业人士和社会公众等社会力量可参与公共图书馆管理。理事会是构建法人治理结构的核心要素，公共图书馆通过组建理事会，让政治素质好、具备相应的知识和能力的社会力量，在决策、执行和监督等环节，为公共图书馆发展提供多方面、有价值的建议，这对完善现代公共图书馆的治理机制具有积极的促进作用［5］。

2.参与图书馆服务绩效考评

对公共图书馆业务保障水平、业务建设能力和公共文化服务能力进行绩效考核是加强图书馆管理和服务的重要手段。自1994 年在全国公共图书馆系统开展绩效评估以来，对促进公共图书馆高质量发展发挥了巨大的作用。在评估绩效评价指标中，越来越重视引入第三方力量参与考核评价。正是基于公共图书馆的发展实际，《公共图书馆法》在第四十二条、第四十七条分别规定了社会力量参与图书馆意见反馈和绩效考评的法律制度，要求公共图书馆接受社会监督，并在补助或奖励公共图书馆时，把考核结果作为相应的依据。这些规定建立了社会力量参与公共图书馆服务绩效评价的制度，有助于建立以人民为中心的工作导向。

（三）参与公共图书馆服务的法律制度

1.参加政府购买服务

党的十八届三中全会以来，国家出台了系列相关政策，推进公共文化社会化发展，其中重要的举措之一就是向社会力量购买公共文化服务和产品，丰富公共文化供给形式与途径，满足人民群众多样化的精神需求。为顺应公共文化的社会化发展趋势，《公共图书馆法》在第四十五条规定了向社会力量举办的民办公共图书馆购买服务的法律制度。政府依据民办图书馆为社会公众提供服务的内容和质量，按照一定的方法和流程，对其进行资金扶持，这对于保证民办公共图书馆的运营经费、专业素质等服务能力，保障它们具有可持续发展资金，具有积极的帮助作用。

2.参加公共图书馆志愿服务

倡导和坚持公共文化志愿服务体系，对于推进公共文化服务的均等化和标准化发展具有深远意义，中宣部等7 部委在2016 年就联合印发了《关于公共文化设施开展学雷锋志愿服务的实施意见》，要求公共文化设施开展学雷锋志愿服务，号召有专业技能，有志于志愿服务的社会人士积极投身于公共文化服务事业，为老年人、少年儿童、残障人士、农村留守儿童等特殊群体开展志愿服务。《公共图书馆法》第四十六条确立了社会力量参加公共图书馆志愿服务的制度规定。这为公共图书馆吸收社会力量参与公共图书馆服务，弥补公共图书馆自身人员不足，丰富公共图书馆服务供给，提供了法律依据。同时也能为志愿者开展社会实践提供了很好的基地与舞台，架起公共图书馆和社会联系的桥梁。

三、参与公共图书馆治理存在的法律困境［6］

社会力量参与公共图书馆治理的关键在于依法管理，即不仅要有完善的法律制度的存在，制度也要得到有效实施。《公共图书馆法》作为国家层面的法律规范，对很多内容只能做出一般性的规定，还需要进一步细化相关制度。

（一）社会力量参与治理的意识较弱

传统上我国公共图书馆管理体制是一种“自上而下”的行政主导体制，政府主导公共图书馆设立、管理及运行的全过程，公共图书馆长久缺少自主管理的能力，社会力量的参与度自然就较少。目前，我国公共图书馆虽已开始进行法人治理结构改革，但由于社会力量一直以来很少参与公共图书馆治理，导致社会力量参与图书馆治理的意识不强，也很少能够提出有见解的治理意见。

（二）社会力量参与的力度不足

《公共图书馆法》虽然确立了社会力量参与公共图书馆治理的法律制度，然而，从实际运行情况来看，社会公众参与公共图书馆治理基本还停留在探索阶段，未能真正有效地参与图书馆事务运行管理。在当前公共图书馆建设管理模式下，政府是公共图书馆的建设主体，实际上掌控着公共图书馆的治理权限，社会力量参与公共图书馆治理的内容都在政府的限定范围之内，这就导致参与公共图书馆治理的力度和深度都不够大，对图书馆的管理和决策起不到应有的作用。

（三）社会力量参与治理的机制有待规范

《公共图书馆法》规定的有关社会力量参与公共图书馆设立、运营和服务的条款基本都是倡导性的，这种非强制性特征使得治理主体在图书馆运行管理过程中权责不明晰，往往难以明确政府与社会力量具体的治理责任。同时，公共图书馆对社会力量参与治理的评价激励机制也不清晰，也使得社会力量依法参与图书馆治理的积极性和主动性有所降低。

四、促进社会力量参与公共图书馆治理的进一步措施

（一）增强参与公共图书馆治理的意愿

社会力量参与公共图书馆建设可以深化公共文化体制改革，促进图书馆与社会的融合发展，提升公共图书馆治理能力，为公民提供更多更好的公共文化服务。因此，在推进公共图书馆依法治理进程中，公共图书馆应通过新媒体等各种渠道广泛宣传公共图书馆的服务内容和社会职能，增进社会公众对图书馆的了解，增进社会力量参与公共图书馆依法治理的主人翁意识，引导社会力量积极参与到公共图书馆建设中来。

（二）完善《公共图书馆法》的配套制度

公共图书馆推行依法治理的主要法律依据是《公共图书馆法》，虽然也有不少省、市制定出台了图书馆地方性法规与规章，但是，无论是国家层面的法律，还是地方层面的法规规章，对社会力量参与公共图书馆治理的内容、途径，以及扶持方式等方面，要么不具体，要么就是规定不明确，甚至没有相关规定。这就需要各地结合实际情况，制定社会力量准入、风险控制、评估及监督等相关配套的条例、规定和实施细则，从而构建一个相对完善的法律制度体系［7］，为社会力量参与图书馆治理提供更为便捷和细化的法律依据。

（三）扩大社会力量参与图书馆治理的方式

加强公共图书馆的治理能力，必须加大社会力量的参与力度，扩大社会力量参与治理的渠道与方式。在建立健全法人治理的结构的基础上，积极引导社会力量参与到公共图书馆选址建设、服务供给、运营管理、监督评价等全过程运营管理，发挥其共建、共治与监督的作用。同时要建立健全信息公开、意见反馈机制，对社会公众反映的问题及时给与回应，并积极采纳公众合理意见，反映社会公众的实际需求，让社会公众既有意愿又能真正参与公共图书馆治理实际，使之成为推动图书馆高质量发展的重要基础。