粤港澳大湾区跨区域异地社区养老的可行性分析及相关思考

崔宇滢 陈永生 .中央财经大学 .中国电建地产集团有限公司

一、问题的提出

2019年《粤港澳大湾区发展规划纲要》(以下简称为“纲要”)的印发，标志着粤港澳大湾区在国家顶层设计考虑“十四五”新战略、新发展格局和国际国内双循环中将起到关键作用，由中共中央、国务院联合印发更加凸显了国家层面的高度重视。

粤港澳大湾三地区是由广东省(含广、深、珠、佛、惠、东、中、江、肇庆市等9市)、香港地区和澳门地区等组成的城市集群。粤港澳大湾三地区占地约5.6万平方公里、约8 800万人口，可以说是我国改革开放程度最高、经济产值最大、发展活力最强、人均贡献最大的地区。

纲要中强调推进社会保障合作，6次提及加强粤港澳三地养老工作，并提出重要原则。为了推进共享发展，加大公共产品的优质服务设计和持续高质量服务供给，强调将养老服务合作领域推向纵深，为港澳地区老年人在大湾区内陆地区养老提供便利。

本文研究融合规划纲要与广东、香港、澳门三地大湾区人口老龄化现状和面临的社会公共治理和社会政策问题，简要分析目前主流传统的养老方式如家庭养老、机构养老，结合大湾区实际情况分析不同方式的利弊，并阐述异地社区养老的可行性和必要性，得出结论以及提出相关思考，为未来粤港澳大湾区异地养老一体化提供建议参考。

二、粤港澳大湾区社会保障比较

(一)人口老龄化维度

国际上一般把65周岁以上人口占比7%以上视为进入了老龄化社会，根据广东省统计局、香港特别行政区政府统计和澳门特别行政区政府统计暨普查局地区相关数据，粤港澳人口老龄化发展趋势明显，粤港澳三地之间相比，由于广东地区存在经济活力较高、经济增长速度快、产业发展集聚和人均收入水平高等地缘优势，吸引了较多年轻人前往广东择业生活，广东省老龄化远低于全国的平均水平，较低的老龄化比率说明有足够的年轻劳动力来提供养老基金的补充，也说明该地区历史养老包袱较轻，人口红利为三地异地养老提供资金保障。

数据来源：人口老龄化对比，根据香港地区、广东地区、澳门地区政府统计官方网站、第七次人口普查数据整理(65岁及以上人口占总人口比重)。

(二)社会保障项目比较

资料来源：根据广东省人力资源与社会保障厅、香港政府统计处、香港社会福利署、澳门统计暨普查局网站整理。

(三)养老保险维度

地区养老保险领取条件医疗保险广东实行“社会统筹”与“个人帐户”并重、部分累积制度、由职工、用人单位承担一定比例、由政府给予补助的养老金体系；职工退休时，按最低年限15年缴费，男性60岁退休，女干部55岁退休，女工人50岁退休。社会医疗保险模式：基本医疗保险、补充医疗保险、医疗救助等多层次框架。基本医疗保险由雇员雇主按比例强制缴费；2020年提省级统筹。香港强积金制度，职业退休计划；完全积累制；庭主雇员强制缴费。强制性公积金计划领取年龄为65岁；年满60岁提前退休；永久离开香港；完全丧失工作能力；死亡。国家卫生服务体系、自愿医保计划。澳门雇员雇主的强制性定额供款制度；中央公积金制度；以非强制性推动雇员(及雇主)以共同或个人方式澳门领取乔老金、中央公积金的年龄均为65岁，或年满60岁并经证实为明显早衰；缴费满5年且在澳不以收入为参保条件，覆盖全体居民。除公务员及大型企业员工享有免费医疗或全数企业承担医疗费

资料来源：根据香港社会福利署，澳门统计暨普查局网站资料整理。

三、粤港澳大湾区异地社区养老的可行性分析

(一)概念界定

异地社区养老包括两个层次的含义：一是“异地”概念的界定，二是“社区养老”概念的界定。本文对“异地”界定为“老年人在达到法定退休年龄后，以安度晚年为目的，离开原来居住地到另外的地方居住生活”。“社区养老”指的“把社会养老机构提供的服务借鉴引入到老年人生活的居住社区，在社区内为老年人提供全方位的养老服务，包括生活照料、医疗保健、文化娱乐、心理关怀等多方面的支持和帮助。”异地社区养老或将逐渐成为养老新模式。

(二)异地养老的可行性分析

1.政策支持

《规划纲要》指出，要鼓励和加强广东与香港、澳门在医疗、养老服务深化合作，促进广东省内各地政府加大对医疗保险、养老服务产业尤其是对港澳投资者和投资基金的支持。纲要提出未来要加快推进社会保障合作，加强跨境社会保障的衔接，港澳地区也制定了相关政策以支持当地老年人在异地养老。这些政策不仅有助于推进粤港澳大湾区的社会保障合作，还为跨区域养老提供了政策支持和指导依据。

2.政府创新

在政策指导下，大湾区建立粤港澳合作联席会议和社会保障专项小组，相关部门大力推进养老、医疗卫生、医疗保障等领域的深层次合作，推动养老服务产业化、集群化发展。此外，香港推出针对移居珠三角地区的香港籍老年人的公共福利金计划，便利了老年人领取香港福利、享受医疗保障服务。

3.经济基础

从人口老龄化程度横向对比，广东省的人口老龄化程度较全国平均水平明显偏低，香港、澳门地区人口老龄化占比程度超出高于广东地区和全国平均水平，存在一定挤出效应。三地的经济基础相对也有领先优势，财政资金相对充裕。

4.地缘优势

粤港澳区位优势明显，毗邻接壤、交通便利，基础设施较为完善，对于构建养老一小时朋友圈、缓解港澳养老压力，区位基础优势为人员跨境流动和物资运输提供了便利。港澳地区土地资源稀缺，但养老产业服务体系相对完善，而大湾区内地城市的土地资源较为丰富，二者可以有效取长补短，合作前景空间具有较大潜力。

5.文化接近

粤港澳地区拥有共同的语言体系、价值观、生活习惯和文化观念，文化同根使得港澳老年人在心理接受度和意愿上到广东省内养老成为可能，同时通过代际间文化传播，对新一代青年形成文化自信、正确价值观有正向影响。

6.资源互补

香港劳工及福利局在2019年公布的预测数据显示，预计到2026/2027年度，香港将缺少11 567个宿位，香港澳门地区在养老产业发展水平和服务体系(品牌、技术、资本)较广东省内发展较高，而广东省内的相对丰富的土地资源、充足的服务设施和护理人员可以弥补港澳地区稀缺，如养老机构硬件改善和床位数量提升，提升全区域社会福利水平。

由此可见，大湾区三地社区养老行业迎来黄金时期。

(三)社区养老的必要性分析

1.家庭养老的保障作用日趋弱化

家庭养老在传统意义上主要基于血缘关系，家族传承意义的联系纽带使得家庭成员之间有着相互照顾和支持的义务和责任，由直系亲属或旁系亲属晚辈对长辈的赡养和扶养，这也是养儿防老传统的衍生。但由于出生人口的持续降低和人均寿命的提高，人们的生活方式和价值观念发生了变化，更加注重个人的自由和独立，导致家庭结构的多样化、个性化、核心化和小型化，“四二一”(1对夫妇2人抚养1个孩子、赡养双方父母4个老人)成为常态，由于经济负担等一系列原因，国家提倡二胎政策希望转变的“四二二”(1对夫妇2人抚养2个孩子、赡养双方父母4个老人)也未达预期，甚至于“四二零(1对夫妇2人赡养双方父母4个老人，丁克家庭不生育进一步降低了人口数量)”家庭模式将日趋成为盛行文化，这不可避免地会严重影响传统家庭养老的基础要素。一、二线城市生活节奏快，子女照顾老人的时间越来越少，赡养老人的义务更多体现在经济支持，缺少情感照护和精神慰藉。故家庭养老传统将难以为继，加之“啃老”“剥削”父母带来的家庭伦理道德风险，该模式的功能正不断受到冲击和削弱。

2.机构养老成本日趋提高

与传统子女家庭养老相比，入住养老机构或养老社区也成为蓬勃发展的趋势，这种养老的好处是帮助家庭从沉重的经济、精神压力中解脱,老年人也拥有了专业的多方面的保障，但也存在不可避免的问题。如国内发展相对成熟的机构养老代表“泰康之家养老社区”，其基础养老的门槛费用也在1万元/月左右，这对于单纯靠退休金养老的老年人群体而言难以承担，一定程度而言，机构养老面向收入较高的家庭或老人，目前不可能成为普遍的模式。更令人忧虑的是，当老人被送到养老院，他们的孩子认为有养老机构专业、周全的照料，相对放心，从而疏忽了情感关怀，这正是老年人最缺乏的一部分——精神陪伴。但机构养老属于将老年人集中居住服务管理，各自的身体健康状况存在差异、家庭成员的关心程度有所不同，购买的服务水平也有高下之分，老人间很容易产生攀比心理或伤感情绪，孤独的蔓延更可能造成负面情绪，影响精神和心理健康。而子女会想当然认为有了养老机构的照顾，自己就不需要花费过多的时间和精力关心老人，如此会造成一定程度的家庭情感疏离。

3.新时代老年人群体观念变化

新时代养老，将由生存必需型向享受型、发展型、参与型发展，从传统的“养老”实现到“享老”的转变。①“养儿防老”的传统观念随着时代的发展、独生子女政策等逐渐淡化，“50后”“60后”老年人更体谅独生子女的压力与难处，因此，养老观念不再局限于家庭养老，正向社区养老转变。他们不仅仅有日常照料护理需求，更多地追求精神层面的满足如文化娱乐和兴趣学习。此外，该时代老年人不再对养老院抱有刻板印象，反而认为养老院较居家养老拥有环境舒适、配套完善、护理及时有效、服务周到、有同龄人陪伴等。

四、粤港澳大湾区跨区域养老的相关思考

(一)宏观政策层面

一是以求同存异平等互惠的理念打破利益格局。粤港澳三地政府及社会保障机构当秉承互惠互利原则，以“兄弟互助式”的财政合作推进跨区域社会保障责任分担和利益共享，共同提升三地的公共服务水平。二是要落实对跨区养老的政策完善、资金支持和资源提供，打通粤港澳大湾区三地政府部门间的壁垒，进行信息共享、高效协作、稳步推进，合理高效配置养老资源并做好服务监管。三是从文化和价值观方面进行融合，加强族群心理认同，防止人为设置隐形壁垒。

(二)中观体系层面

一是推进粤港澳大湾区三地社会保障体系接轨。通过社会保障体系的接轨，实现跨区域缴费、报销和医疗转诊互联互通。二是推进粤港澳大湾区三地医疗规则制度体系接轨。如医生的执业准入资质、医疗器械进口、医疗标准体系、医保定点机构等。三是构建“政府+NGO+市场+社会+家庭+个人”的多元主体参与格局，将粤港澳三地的政府资源整合、市场资源共享、社会资源配置，互通有无、充分整合，提高资源利用效率，实现资源的最大化利用，如优化养老服务供给的角色和功能，实现合理配置资源并促使医疗保障效率最大化。四是完善监督机制，借鉴港澳养老服务行业的高标准和成熟的监管模式，结合大湾区实际状况，综合内陆养老行业发展，推进养老行业服务升级、标准升级。

(三)微观标准层面

一是推进建立粤港澳大湾区通用的跨区服务标准和共通的养老服务信息平台，实现信息资源共享、开放反馈的一体化系统，探索差异化、多样化的衔接切入方式和相关配套制度政策；打通民意反馈渠道，实现公众参与、协商协同。二是加大粤港澳优势资源的整合力度，加强养老专业化人才的储备和培养，提高社会工作者的专业技能和知识水平，通过提高他们的服务质量和效率，来更好地满足社会的需求和期望。提升社会工作者专业人才能力和服务水平。三是加强养老基础设施建设完善，实现粤港澳大湾区三个地区在标准流程化、规范化、信息智慧化等方面建章立制，实现管理接轨。

五、结语

粤港澳大湾区具有地缘接近、文化同源、经济类似等先天优势，推行粤港澳大湾区跨异地社区养老有利于拓展老年人生活空间、强化文化认同。当然在推行过程中也会遇到一些政策制度、传统观念、思想冲突等障碍，但可以预见的是，未来香港澳门老人在大湾区内地城市进行养老将成为新趋势。

注释：

①从“养老”到“享老”大湾区养老产业迎来新机遇[EB/OL].中国新闻网,2022-01-16.