“小村大债”之困：70万个村庄欠了9000亿

“小村大债”已经成为一个不容忽视的问题。据农业农村部抽样调查显示，截至2019年上半年，在全国70万个行政村中，村级债务总额已达到9000亿元，村级组织平均负债达130万元。而负债最严重的村庄，只有一两千人，负债却高达几千万。“小村大债”已经是我国实施乡村振兴的“拦路虎”，抑制村级债务增长迫在眉睫。

几十年前的旧债

周向前（化名）是我国中部某省的一位村副书记，在村子里工作接近15年。在他的记忆中，村子一直都有负债。根据周向前所在村的统计，其村级债务超过200万元，有几十万元是“旧债”，也就是20世纪90年代至2006年全面取消农业税之间村集体形成的债务，这被学界称为“传统村级债务”或“旧村级债务”。

“原来农业税费任务重，不少农户无法上缴税费，只能是村集体为农户垫付税费，借款完成税费上缴任务。”周向前告诉记者，一些农户直到现在还没有还上，因此债务延续至今。

旧村级债务在农村是普遍存在的。武汉大学社会学院教授吕德文曾到多地农村调研村级债务，他对记者说，旧村级债务中，除了因收缴税费导致的债务，还有一部分是村集体为完成上级的经济考核任务而举债兴办集体企业形成的。

旧村级债务的债权方构成较为复杂，吕德文说，村集体除了会向银行、农村信用社以及民间金融机构借贷，也会以较高的利息向村干部和村民借款。一位退休村干部曾在几十年前借款给村集体，后来他罹患癌症，缺钱医治，但手中的白条始终没有兑现，直到他去世，村集体欠他的债都没有还清。

建设性债务是主要来源

在周向前所在的村子，村级债务更多还是来源于2006年全面取消农业税之后形成的新村级债务。

走进村口的仿古门廊，道路两旁绿树成荫，新建的村民广场也是全镇最大的。而在整洁的村容和崭新的楼房背后，是多年累积的村级债务。

多位专家对记者表达了类似的观点——因村庄建设导致的建设性债务是新村级债务的主要来源，项目制则是新村级债务产生的制度背景。

取消农业税后，国家公共财政资源是以项目制为主要形式向农村输送的。华南理工大学公共管理学院教授黄岩指出，中央政府为了保障专项转移支付体现政策目标，往往要求地方提供30％～60％比例不等的配套资金，很多村子没有能力筹集相应的配套资金，只能采取借债、欠款等方式，因而形成村级债务。

项目制对于配套资金的硬性要求往往是导致新村级债务产生的直接原因，但新村级债务形成的根源并不能完全归结于此。

吕德文在调研中发现，一些历史上是“好村”的村庄，后来反而成了“差村”，是因为他们承担了地方的示范任务，包括美丽乡村建设等，这其中，有很多工程是不那么必要的，“因为搞形式主义工程欠了债”。

黄岩指出，“政绩工程下的利益合谋，是新村级债务形成的内在动机。工程就是一块‘肥肉，各种利益主体参与到这些项目的建设中，上级政府要政绩，村集体要面子，村干部要利益。”

“新村级债务形成的另一个根源，就是村级‘造血能力薄弱，而农村的基础设施欠账太多。”黄岩说，1990年代，村里可能有一条土路就够了，但现在农村需要更好的基础设施，村集体只能硬着头皮建设。

化解之难

新村级债务对村庄社会带来的影响是多方面的。村干部整天为怎么化解债务焦头烂额，没有精力关注村庄发展。新村级债务困局还会造成基层权力僵化和固化，多数村民和村干部不愿意接替巨额村级债务的“烂摊子”。

如今，对于存在村级欠债的村庄，化解债务已经成为头等大事。但在村集体经济收入较低的村庄，化解债务并不容易。全国很多村子的集体经济年收入仍不超过10万元，有的村集体年收入在5万元左右。

为了化解债务，周向前所在的村子还在继续“跑项目”。吕德文说，这是很多村子的选择，用新项目的资金去还旧项目的债。而申请越多，就意味着村子要配套的资金越多，村级债务就会越多。

“小村大債”的化解难题已经引起了各方关注。除了探索化解已有村级债务，如何从源头防范新增村级债务，也是亟待探索的。

（摘自《中国新闻周刊》9.4）