论组织韧性视角下基层政府治理负荷的消解

李伟 陈那波

摘要：在当前“压力型”治理体制下，规模变量带来的治理负荷往往堆叠到基层政府，影响其应对复杂任务时的整体治理能力。将治理负荷这一情境变量带入基层政府能力建设，通过提高组织韧性消解治理负荷，可提高基层政府的资源配置与使用效率，进而提升其完成目标任务时的行动能力。基于组织韧性“网络－结构－技术”的分析视野，制度化合作网络建设、适应性“委托－代理”组织结构、执行性技术手段应用能够在改善基层政府“任务—资源”困境的基础上，增强组织调适能力，提高资源配置和使用效率，从而有效增强组织韧性，为基层政府应对治理负荷提供灵活的路径选择。

关键词：基层政府；组织韧性；治理负荷；治理能力

中图分类号：Ｄ６３０   文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2023）04-0115-00７

一、问题的提出

古往今来，由规模变量带来的治理负荷问题一直是政府治理不可回避的议题。大到国家政治制度安排，小至基层政府行动策略选择，规模一直是一个潜在且深刻的影响变量。从国家治理的宏观层面看，规模变量不仅影响了任务情景，即公共事务的数量、复杂性与公共服务异质性程度，同时还决定了为应对规模负荷、实现有效治理所采取的权力分配结构与组织互动过程；从政府运行过程的微观层面看，规模变量影响着政府的组织结构与制度安排，治理对象的规模大小在很大程度上影响着其信息沟通、制度建设、关系维护等成本，进而在一定程度上影响了组织的层级设置、交易方式和运作模式等。

从治理有效性的角度出发，基层政府的治理能力并非一个常量或绝对量，而是与规模负荷相对而言的变量，即能够及时完成上级指令与同步满足社会需求的能力。因此，对于基层政府治理能力的思考要突破仅对政府组织内部的各类资源要素控制能力的关注，有必要同时将如何灵活消解由外部规模所带来的治理负荷带入其中。在任务情景日趋复杂，行动资源难以充分回应任务需求的现实约束下，如何通过具有灵活性和适应性的组织手段消解基层政府的治理负荷，进而有效提升其完成复杂治理任务时的整体行动能力是本文的重点关切。

二、规模变量：基层政府治理能力的现实基础

基层政府的治理能力在某种程度上决定了社会治理的有效性。国内外学者对不同政治体制背景下的基层政府治理能力都有充分研究。与国家治理强调计划与控制不同，基层政府的能力主要关涉执行、管理与反馈等环节［１］，因此，构成基层政府治理能力的政治性要素相对较弱，而资源、程序等一般性管理要素的影响则更为直接和显著。［２］

在对基层政府能力的研究中，资源是最为基础也是最为核心的变量。基层政府治理效能的实现在很大程度上受制于其任务与资源的匹配程度。［３］可以说，能力问题涉及政府有效获取和配置资源的程度，政府能力的强弱取决于充足的资源和有效的资源配置。［４］这些资源不仅包括财政、物力、人力等有形资源，也包括制度、信息、权威等无形资源。［５］基于资源依赖的视角，基层政府能力往往关涉其获取、配置、整合运用资源以实现预期目标的程度。［６］在这其中，资源是政府能力的输入端，是政府实现治理绩效的基础，也为政府组织的未来发展提供了可能性。

然而，资源并不具有主动性，存量的资源必须通过政府的组织运作与合理配置才能转化为相应的治理绩效，对政府资源能力的考察必须与资源运作效率相结合才具有分析力度。资源配置及其效率取决于政府内部的组织结构与管理制度，因此，一些学者从政府内部组织管理的角度出发，认为基层政府能力是指其管理、发展、指导和控制其财政、人力、物质和信息资源以支持其政策职能的内在能力。［７］从组织学的视角来看，政府能力的主要关切在于其是否能够通过规划、劝导、管控等工具和手段实现法定职能与政策意图，以及在其运作过程中所形成的组织结构和制度惯例具有多高的资源配置效率。因此，基层政府能力的强弱体现在其履行政治、经济、文化、社会等职能时的行为全过程。［８］这种从行政主体角度出发对政府能力的讨论，强调了对政府组织过程的关注，并根据能力的结构功能将其分为组织调控能力、合法化能力和强制性能力等。［９］

对政府组织过程的关注富有洞见地将静态的资源能力分析拓展到动态的组织过程分析，强调了政府组织的能动性和自主性，但其仍聚焦于政府组织自身。而互動论的观点则关注了政府组织与外部环境相互作用、进而对其能力进行塑造的过程。基层政府以“具身的国家”身份直接与社会成员打交道，其治理能力不仅仅是由其本身的综合素质和行为能力所体现，更应该体现为其与社会互动的能力，即输入社会资源和输出政治产品的能力。［1０］从政府与环境互动的角度看，基层政府能力的本质是政府与社会互动关系中政府活动的可能性与限度，以及政府在与环境互动过程中不断实现自我成长和发展的能力。［1１］

资源论、组织论与互动论都为我们理解基层政府能力提供了深刻的启发。一方面，资源是政府能力得以发挥的基础性要素，人力、财力、权力、信息、文化等资源都影响甚至决定着政府的行为过程和行动绩效。另一方面，资源并不是一个绝对量，政府的行动资源是否充足，往往是相对于社会期望和社会问题，即所谓的治理负荷而言的。在一个人口数量较少、人口结构简单、公共服务需求异质性较小的基层行政辖区内，一些简单的行政实践即可满足绝大多数的管理需求。基层政府只需要投入较少的资源和精力即可收获良好的治理效果，反之亦然。［1２］然而，以往关于政府能力建设的研究往往聚焦于政府自身，探讨如何通过制度建设、队伍建设来提升政府在计划、执行与管理等环节的控制能力，而政府的外部任务情境往往被当作政府行动其间的背景性要素，很少去关注复杂任务情景对政府组织内部组织行动的约束。

无论是对宏观的国家治理还是在微观的基层治理实践中，由规模变量所带来的不同治理负荷都深刻嵌入到政府治理的实践中，并对政府组织结构设置、资源配置、协作过程、治理效能等方面产生深刻的影响逻辑。一方面，治理规模的扩大、利益的分化、关系的交杂，不断衍生出复杂的社会问题且催生了新的治理需求。尤其是在横向空间差异和历史文化差异较大的辖区范围内，由异质性所带来的公共服务供给和社会秩序维持的边际拥挤成本被不断放大。另一方面，规模的扩大必然要求科层组织纵向层级链条和横向治理单元的增加。而随着政府组织规模的扩大和等级链条的延长，处于不同结构位置上的组织成员所拥有的信息也就越分散，信息不对称现象更加明显，组织规模的负效率（Organizational Diseconomy of Scale）也愈加显著。［1３］可以说，政府治理过程中的制度安排与治理模式选择在很大程度上取决于政府应对规模负荷与治理成本的能力。

基层政府的治理负荷往往是由治理内容与权威分配方式所决定的，具有刚性特征。在政府组织的常规运行中，上级政府通过行政发包的方式将各项任务逐级“发包”给基层政府，并通过目标管理责任制等方式对基层政府的任务执行结果进行考核和奖惩。在这种逐级发包的管理模式中，由规模变化和诉求累积所带来的治理负荷必然最终传导、沉淀至基层政府。但是，基层政府所处的结构位置决定了其在应对规模负荷时面临着更多的约束条件。首先，由于基层政府需要直接回应社会需求，在当前“压力型”治理体制下，经常处在“上压下顶”的夹板困境之中。其次，由于基层政府权力有限，且权力和行动资源基本来自于上级授予，因此基层政府的行动往往无法根据规模负荷进行灵活增减调适，且承担的大多是难以产生规模效益、异质性大的公共服务。

可以说在当前的治理语境中，规模负荷往往由国家转移到地方，再逐级转移到基层。这一系列的制度和结构特点都放大和加剧了基层政府所面临的规模负荷。也就是说，相对于宏观的国家治理的规模负荷而言，基层政府所面临的规模负荷更加地具象，也更加地复杂。当我们把基层政府所面临的治理负荷带回到治理实践中时，由层级行政派生、社会需求回应、科层冗余程序所带来的沉重任务负荷往往会造成基层政府注意力和行动资源的分散，进而导致其整体治理效能的衰减。因此，思考如何消解基层政府的治理负荷，减少行动过程中的内外部交易成本，使其能够更加从容、高效地进行资源配置，提升基层政府整体行动能力具有重要的现实意义。

三、“网络－结构－技术”：从组织韧性看基层政府治理负荷的应对逻辑

由规模变量带来的基层政府的治理负荷一方面来源于外部管理对象，这不仅包括客观的人口和空间，也包括正式制度所规定的政府治理内容。［1４］另一方面也来源于内部组織中的层级链条和监督控制中的程序规则。不置可否，内外交叠的复杂情境往往进一步增加基层政府在治理过程中的工作负荷，导致治理效能的衰减。然而基层政府的结构位置决定了其在面对关涉权威分配、资源配置、规章程序等刚性制度时，难以灵活改变。因此，在沉重的治理负荷中，基层政府必须具有高度的组织韧性来应对由制度刚性所带来的组织职能与行动资源间的张力。“韧性”一词虽是工程学概念，但近年来也逐渐被引入政治学和公共管理学领域，通过分析正式制度与非正式制度、刚性政策部署与弹性政策执行来解释中国何以稳定。［1５］当我们把基层政府作为研究对象时，其组织韧性的核心内涵在于通过具有灵活性和适应性的组织安排来应对不断变化的外部压力对政府行动安排的扰动，使基层政府在复杂的环境中始终能够回归常规的运作程序。具体言之，这不仅包括培育社会协同治理以减轻政府职能负荷，而且还包括具有适应性的内部结构网络和执行性技术手段的应用，以减轻冗余的工作程序负荷和行动过程中的交易成本负荷，使有限的行动资源能够集中、高效的配置与使用。

其一，从政府外部的任务情境来看，在厘清政府职能边界的同时，构建制度化的协同网络激活社会资源动员能力和社会管理功能。在面对压力时，基层政府的组织韧性需要有向外疏压的制度化途径。在资源有限的前提下，政府的职能范围与其治理有效性往往呈现负相关［１６］，当政府所承担的治理内容超越合理边界时，一方面其自身负担过重，由于资源短缺和能力分散而不能处理好自身该做的事务。另一方面，也使社会养成依赖心理，解构了其传统的自治机制，无法为政府提供相应的资源支持。［１７］因此，消除政府机构职能和能力之间存在差距的一般办法即在于使政府机构的角色“与其现有能力相匹配，以提高公共资源使用的有效性和效率”［１８］，通过有效的制度供给为基层政府建立合理的职能边界，使其能够集中于基础性工作，避免职能泛化而导致的能力溃散。然而，从政府角色中分离的职能必须有相应的主体承接，不然就形成了治理的真空地带。因此，厘清政府职能边界并不是只从政府自身出发，关键在于政府能够动员、整合市场与社会资源，建立制度化协同网络的能力。

其二，除了外部的制度化压力疏导机制外，从政府内部通过灵活且具有适应性的组织结构安排减少资源内耗、提升资源配置效率也至关重要。与基层政府治理效能直接相关的另一个层面在于资源配置效率，资源的配置在很大程度上由政府组织结构所决定。在基层政府所处的组织结构中，管理任务往往是自上而下“层层加码”的，而行政资源的配置却“层层截留”，越往下资源获取能力越弱。这种常规组织结构在很大程度上造成资源无法随任务需求而灵活流转。近年来，越多越多打破常规的任务组织模式频频出现，在具体的任务执行中，我们经常也可以看到以目标结果为导向，通过项目进行财政转移和资源倾斜的打破常规模式的政府行动。这些在基层出现的不同形态的组织模式能有效缓解由于规模之累和资源约束所带来的治理能力不足和委托代理风险等问题，将有限的资源集中到更为紧急或更为重要的任务中，以获取最大的治理绩效。因此可以说，这些不同组织模式的选择其背后往往蕴含着治理过程中的成本考量和治理资源分配逻辑。

其三，在政府的内外行动过程中，通过技术手段的应用压缩由层级和空间带来的距离感，扩展组织行动的工具性支持，是提升基层政府治理效能的另一韧性支撑。黄仁宇在对明朝税收制度的研究中指出，技术手段的不足在很大程度上导致了中央政府无法确保税收体制的有效实施，致使地方税收管理杂乱无章，因此数字化管理技术手段的极其重要。［１９］技术手段的应用一方面可以提高工作效率，使基层政府工作人员从部分程序性的任务中解放出来，以此缓解规模带来的压力。另一方面技术也带来了政府内部的管理模式变革，有助于打造一个反应灵敏、沟通顺畅的政府。当前，各级政府越来越重视信息技术和数字手段的应用，从税收体制的完善，到量化考核指标的设计，再到公共服务的供给、政务信息公开等，都涌现了大量的创新实践，为提高行政效率、加强治理能力建设提供了技术支持。

四、组织韧性视角下基层政府治理负荷消解的

行动路径

基层治理的整体效能受到规模变量的深刻影响，因规模变量产生的治理负荷是基层政府面临的现实基础，通过组织韧性的提升可助推基层政府从“忙而少功”的规模负效率中解脱，提高资源的配置效率、降低内外部交易成本、提升其整体行动能力。

（一）构建制度化协同网络，减轻基层政府职能负荷

政府治理有效性的关键在于所拥有的资源能力与所承担的治理内容的匹配程度，或根据其能力大小划定职能边界以及根据其责任内容配置相应的权力和资源，以赋予其与职责相匹配的行动能力。［2０］当基层政府的治理负荷过重时，在“完成所有任务”的政治压力下，基层政府必然会在执行某些任务时采取“拼凑应对”的策略［2１］，这样不仅会对本就有限的注意力资源和行政资源造成浪费，降低资源使用效率，而且也会造成民众对基层政府的信任危机，使得政府更加难以动员社会资源投入治理过程。从控制治理的规模负荷，提高行政效率的角度出发，有必要通过制度安排控制政府职能边界，通过“以简驭繁”的方式，将政府确切定位在有限有效政府上。［2２］在传统社会，受制于管理技术的有限性，政府职能聚焦在征税、征兵、纠纷调解和政治控制上，并将一部分社会治理的职能交给准行政官员和非正式的社会网络。如何通过正式的制度安排，“在保证合法和有效的秩序的前提下，将市场还给市场，将个人还给个人，发挥市场、社会和个人的作用”是消解基层政府规模负荷的重要思路。［2３］

当正式的组织制度安排给予基层政府清晰合理的职能边界时，基层政府能够更加高效地配置行动资源，灵活响应社会治理需求。除此之外，基层政府还必须具有与社会合作，引导社会有序参与的能力，并将这种协同参与以制度化的形式固定下来，即自下而上地培养制度能力。制度能力作为西方城市治理理论中的一个分析性概念，指的是在治理场域中培养一种政府、市场、社会能够整合资源、协调合作的合作文化与制度化合作网络。［２４］这种自下而上所建构的制度能力，一方面能够为基层政府提供非制度性资源支持，提升基层政府的行动能力；另一方面能够建构一种社会资本的培育环境，为社会中的不同利益群体提供沟通与合作的平台，减少因利益分化而带来的基层政府的治理压力与治理成本。

制度化参与网络的构建往往被看作是善治实现的必要条件，社区参与不仅能够使政府更加清楚了解社区居民的现实需求，同时还有助于构建社区与政府之间、社区居民之间的信任网络，进而克服集体行动的信任危机，获得更好的整体绩效。［２５］这可以解决基层政府所面临的治理负荷和资源约束提供稳定的、制度化的途径。其不仅在很大程度上能够使得那些消耗了基层政府大量精力和管理资源的利益协调、冲突化解性任务能够在居民参与网络中自动消化，同时还能为政府带来大量社会性治理资源。［２６］而基层政府更多通过政策引导或有限的财政资源投入以撬动更大范围内的社会治理资源的投入。

这一方面使得政府所承担的治理内容得以分担，治理规模也随治理内容的减少而缩小。同时也有效缓解了基层政府资源紧张的困境，使得基层政府有限的資源能够投入到更多的公共服务项目中，并以此动员和撬动更多社会资源的投入。制度化协同网络的建构有助于使基层政府所承担的角色和治理内容与其所拥有的资源和能力相匹配，以提高公共资源使用的效率，进而实现公共服务供给的有效性。

（二）增强组织结构调适性消解冗余程序负荷

政府在治理行动中都有其特定的交易成本，不同的组织模式和组织过程有着相应的比较优势和成本代价。［２７］中国政府组织结构的重要特征在于将政治承包责任制的逻辑嵌入到理性科层制的组织模式之中。［２８］政府机构具有明确的分工和严格的等级服从关系，行政过程强调技术化和形式化的规则，严格按照规章制度和行政程序办事。这种常规的科层组织结构提供了一个稳定的逐级委托-代理模式，以保持政令的统一。但同时也面临着诸如制度规则僵化、纵向监督反馈困难、横向协调成本过高等问题，使原本就处于任务－资源矛盾中“脆弱”的基层政府不得不花费额外的资源和精力解决内部的交易成本问题。

对于基层政府来说，由组织结构所带来的治理成本主要体现在三个方面：其一，任务的“层层加码”。在发包制的支配逻辑下，上级政府在与下级签订责任状时，往往会加码，或提高数量化指标要求和围绕核心任务创设新的任务。最终导致基层政府不得不投入大量的资源和注意力完成或形式上完成相关指标。其二，冗余性的监督活动。在逐级委托代理模式中，随着委托代理链条的增加，信息不对称也愈加凸显，为了能够实现有效控制，委托人往往会加大监督力度，在基层我们经常可以看到各种会议动员、文件汇报、巡检督察等活动占据了基层政府工作的主要精力。其三，横向沟通协调。基层政府执行的任务中，大多数都需要差异性很大的相关部门进行协作，在科层组织结构复杂、部门利益多元的现状下，基层政府不得不花费大量的协调成本。［２９］

纵向的科层结构提供了一种解决常规问题的稳定组织模式，但当因科层制的负效益即“官僚病”经制度化而嵌入组织结构中时，往往会导致处于行政末梢的基层政府因组织的“负效率”而陷入责能困境。从组织结构来看，基层政府行动能力建设的重要路径在于如何提升政府组织的灵活性和韧性，以减少由制度化结构所带来的冗余工作和资源内耗。这一方面要为基层政府提供一种因有效性需要而绕过层级的组织工具，另一方面也需要在稳定的纵向垂直结构基础上发展出以完成任务为核心的横向设计工作流程。

如果将不同层级、不同职能的政府部门看作是政府组织网络中的一个个节点，那么委托代理关系的建构便是维持政府机器运转的“神经线”。因此，政府组织间的委托代理关系不应仅仅是围绕工作汇报关系而建构的逐级委托代理，而应当是能够跨越层级和打破部门壁垒的委托-代理关系网络。在该网络中，一方面，委托代理不仅仅发生在直接上下级之间，也可以绕过多余的纵向结构，跨越层级发生。［3０］在特定的任务中通过压缩委托人与代理人之间的层级距离，减少资源流经科层体系时的损耗，提高资源配置效率，同时减少由监督需要而产生的额外组织性工作。另一方面，在垂直结构基础上，发展出以提高资源配置效率为目的的横向工作流程设计，建设以数据信息为依托的网络管理组织，使其能够在全面识别社会治理问题、居民服务需求的基础上，发挥“吹哨”的作用，并根据任务需要，在职能部门中寻找多元代理人的协同合作。

（三）加强执行性技术手段应用，消解交易成本负荷

从技术治理的角度来看，技术手段的发展为缓解组织的规模压力和资源约束提供了更为弹性化的选择，它可以在不打破现有组织结构和运作体制的前提下，提高组织信息传递、沟通协调、服务提供的效率。［3１］韦伯曾经指出，传统中国国家治理的一个核心难题即是在沟通条件和交通条件都很不发达的情况下，却要应对一个幅员辽阔、人口众多、文化多样的国家。在技术手段极不发达的情况下，规模负荷和资源紧张的情况在某种程度上被放大，上下级政府之间在税收征集、信息传递、监督管理等方面往往需要耗费巨大的人力、物力和时间成本，从而导致了治理规模与治理能力之间的巨大差距。一般而言，技术应用对于政府治理能力和治理绩效的影响主要体现在两个方面：

其一，从技术的实践性上来看，一方面，技术手段的发展和应用在一定程度上可以压缩由空间和层级所带来的规模感和距离感。技术的应用不仅使得远距离的要素流动更为方便和快捷，同时也使得政府收集、整理、共享信息更为便捷和高效，在很大程度上降低了治理过程中信息获取的成本，以及由于信息缺失所带来的政策试错成本。另一方面，技术作为一种治理资源可以有效地代替或协助程序性的人工劳动，一定程度解放本就紧张的政府人力资源。并且技术的辅助使得原先繁杂或机械重复性的政府工作过程变得清晰而集成，进而极大地提高政府的行动效率和治理能力。［3２］

其二，从技术的组织性上来看，技术的应用在某种程度上也带来了政府内部组织结构和工作流程的变革，有助于打造一个反应灵敏、沟通顺畅的政府，进而减少由沟通协调、讨价还价、道德风险所带的组织成本。技术对科层组织内部流程的改造主要体现在其推动跨部门之间的信息流动与和合作、水平方向和垂直方向的服务外包与集成。［3３］可以说，组织内部结构的调适性必须以一定的技术手段为依托。在传统社会，科层组织结构具有较强的刚性，无论是政令传达、任务发包还是信息反馈都必须逐级流经科层体系。而随着信息技术手段的发展，跨层级、跨部门的沟通协作与监督控制成为可能，为政府组织突破传统科层制的结构约束，构建灵活的委托代理网络提供了支撑条件。

虽然也有学者认为，技术手段的应用并不必然减少工作负荷，其也可能对科层组织带来新的巨大挑战。新技术的应用有时可能被科层逻辑所捕获，成为或者带来新的冗余程序。但是，从政府治理能力和治理绩效提升的角度来看，技术本身并不是问题，其并不能直接引起组织的巨大变革，而是通过对资源和机会的重新洗牌，进而刺激着组织内的关键行动者发起变革。［3２］因此，从技术治理的角度思考如何缓解组织规模负荷，提高政府组织运行效率的关键是在技术和组织互相建构的过程中，如何充分發挥技术的“执行性”特点［3４］，使其能够稳定扎根于当前的组织情境，并嵌入组织运作的思维印记，在不冲击现有组织结构的前提下投入到长期的治理过程中，并进行反复的调适和渐进性变革，以适应复杂化的治理情境。

对基层政府能力建设的研究是一项永恒的学术任务。不仅要关注基层政府对人力、物力、信息等内部组织要素的配置、开发和使用，也要将研究视角聚焦到形塑基层政府行为的外部任务情景中来。将基层政府面临的规模变量带入到研究视野中，充分审视由治理内容和治理方式所带来的沉重治理负荷，并由此而产生的基层政府注意力分散和整体效能不足是对基层政府治理现实基础的全面认知。在面对治理任务繁重而行政资源不足的刚性约束时，提升基层政府行动能力的关键在于以组织韧性消解由规模变量带来的基层政府在职能履行和内外部互动过程中产生的治理成本和治理负荷，提升资源的配置与使用效率，进一步推动基层政府从“忙而少功”的规模负效率中得以解脱，进而提升其在完成上级任务安排和回应社会需求时的整体行动能力。

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［3１］［德］马克斯·韦伯． 儒教与道教［Ｍ］． 王容芬， 译． 北京：商务印书馆， １９９５： ９８．

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