健全新型农村集体经济组织会计监督体系的对策研究

陈朝阳

一、引言

2016年4月习近平总书记在安徽省小岗村农村改革座谈会上强调，要着力推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。同年12月，中央正式出台《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，集体产权制度改革在各地农村集体经济组织中快速推行。2021年中央一号文件指出，目前集体经济组织已基本完成清产核资、成员确认、股份量化、登记赋码发证等阶段性任务，开始迈入新的发展阶段。2022年党的二十大报告再次强调深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济。国家高度重视集体经济组织的发展，新型农村集体经济组织迎来了巨大的发展机遇。面对未来市场化、产业化、数字化的发展趋势，财务管理与会计监督工作也应与时俱进，进一步制度化、规范化。

笔者查阅集体产权制度改革相关文献发现，目前大多数文献聚焦于集体产权制度改革成效、未来发展趋势以及路径研究，少有涉及会计方面，针对会计监督的研究更是缺乏。农村集体经济组织会计监督的主体没有明确，仅有学者从内部和外部两个角度进行了分析（刘昕，2007）。文献缺少具体案例支撑，聚焦案例分析的文献停留在总结当地财务管理状况的层面（陆学青，2021），且鲜见分析集体产权制度改革为会计监督体系带来的新变化，缺少对比。因此，研究农村集体经济组织的会计监督问题尤其针对集体产权制度改革对会计监督提出的新变化新要求，以及新型农村集体经济组织的会计监督工作面临的问题与挑战，是极具现实意义的。

二、集体产权制度改革下会计监督体系面临的新要求

1.完善监管系统，实现清产核资动态监测。清产核资作为集体产权制度改革的第一项重点任务，对集体经济组织的会计监督工作提出了新要求。优化“三资（资金、资产、资源）”管理路径，创新监管模式是会计监督体系的重点任务。提高资金专业化管理水平，推动集体资金收支“两提速”；对于经营性、非经营性资产的分类，要严格遵守相关制度的规定，避免出现划分不清、归类错误的问题；应将资源性资产纳入会计核算体系，加强监管力度。集体经济组织应不断完善清产核资的确认与检查工作，防止出现由于资产规模较大、资产负债表合并不彻底以及相关历史因素的影响造成集体资产评估不准确的问题。目前，全国299.2万个拥有农村集体经营性、非经营性和资源性资产的集体经济组织已经完成数据上报，清产核资工作基本完成。未来新型农村集体经济组织快速发展，集体资产不断壮大，会计监督体系应及时对新增的集体资产进行动态监测，同时不断完善监管系统，实现各类资产报表在线填报、审核及汇总，确保清产核资工作规范高效、资产数据真实公允。

2.维护成员利益，确保折股量化清晰公平。清产核资是农村集体产权制度改革的起点，而对集体资产进行股份制改造，才是落实村民财产权、促进农民增收的关键。折股量化不是简单的分资产，而是以股份进行集体收益的分配。在全新的股份合作制背景下，要确保折股量化工作合法合规，针对其采取的复合量化标准实施完善的监督程序，维护好每位成员的收益分配权，防止股份数量不清晰、分配不公、村民利益受损等情况的发生。集体经济组织作为实现共同富裕的重要主体，在未来的发展过程中要积极向贫困村民倾斜，增加其股份数量，巩固脱贫攻坚成果，处处以人民利益为本、体现公平。

3.发挥监督职能，推动股权设置与管理规范透明。在股权设置方面，为保障基层村民自治组织对集体经济的领导权，大部分地区在成员股的基础上增设了集体股。由于缺乏完善的民主协商过程，数额巨大的集体股红利极易导致财务舞弊并滋生腐败。对于一些较特殊的股权，比如土地股、林权股、贡献股，以及集体经济组织未来发展过程中可能出现的新型股份形式，股权的设置都存在着不公平不合理的风险。会计监督体系各相关主体应积极对股权设置情况进行监督，确保其合乎规范，杜绝舞弊造假的情况出现。股权管理方面，针对股权增减变动以及集体经济组织内部流转的情况，会计监督体系应及时进行核实与确认，建立动静结合的综合监督机制，确保股权管理科学严谨，不断提高财务管理与会计监督的工作质量。

4.适应多模式数字化的发展趋势。在登记赋码、落实特殊法人地位后，新型农村集体经济组织正式挂牌成立。集体产权制度改革为农村集体经济组织注入了更多发展活力，目前各地新型农村集体经济组织的发展“多点开花” ，已经探索出了经营型、联营型、租赁型、服务型、党建型等多种发展模式。会计监督体系也应积极谋求革新，不断完善以适应新型发展模式的要求。当前数字经济深入发展，将成为新型农村集体经济组织发展的主要方向和新引擎。会计电算化、在线信息管理平台、大数据工具的引入将为集体经济组织的财务管理工作带来一系列新变化，并推动其实现数字化转型升级。在此背景下，会计监督体系也应与时俱进，加快数字化建设，不断提高监督效率。

三、集体经济组织会计监督体系现状

会计监督体系主要包括单位内部会计监督、政府监督和社会监督，三个部分相辅相成，共同助力于高质量的财务管理与会计核算。目前全国多地乡村开始实施财务管理改革，财政所、农经站等机构对集体经济组织的日常财务工作进行管理，并加强了对会计监督的重视，但整体水平较低，存在较多缺陷。基于2022年4月对湖南省部分农村集体经济组织的实地调研结果，并结合当地政府提供的相关资料，发现其存在着村固有资产出租、村级合作社办项目、挂靠企业等多种发展模式，在此基础上对湖南省集体经济组织会计监督体系的发展现状进行总结，具体情况如下：

1.集体经济组织内部监督现状。集体经济组织内部会计监督本质上是一种内部控制制度，是会计监督体系的核心。在湖南省，集体经济组织主要采取“村账乡管”的财务管理模式，支出由集体经济组织先行垫付，随后分季度报账给政府，政府在确认支出真实公允且符合相关程序要求后在系统上做统一处理，将相应款项拨给集体经济组织。集体经济组织的内部监督工作主要由村支两委完成。村委会方面，会计人员主要由当地普通干部或村民担任，负责处理交易事项并报账，完成一系列会计程序。村支部方面，村务监督主任以及村书记会对财务信息进行初步审核，签字后上报政府。财务公开方面，集体经济组织每月进行一次集中的财务公开工作，除了在村级财务公开栏进行公示外，财务信息还可以在乡镇政府的便民服务大厅查阅，便于接受民众的监督。

2.政府监督现状。政府监督是由政府管理部门（或相关国家审计机构）与其他相关管理部门组织实施的监督行为。在湖南省，乡镇政府管辖下的财政所接受集体经济组织报账，对单笔8000元以上的支出进行确认与核算，同时账单需要集体经济组织的出纳、会计以及政府分管领导和财政所长签字确认，避免财务造假、舞弊情况的发生。县级审计局会定期对财务信息进行检查，完成政府审计工作。市一级机构也会定期抽查，确保财务信息真实公允。

3.社会监督现状。社会监督主要来自利益相关者委托的社会中介组织机构（会计师事务所以及审计事务所），除此之外，纪委、人民群众、社交媒体也是社会监督的重要组成部分。2015年7月湖南省人民政府发布《湖南省农村集体经济组织审计办法》，并于2022年进行了最新修订，对审计的基本程序以及法律责任等相关内容作了规定，集体经济审计的发展逐步制度化、规范化。市县级纪委定期参与财务检查工作，一旦出现财务造假事件，纪委会直接介入并进行严肃处理。目前湖南省许多地区的集体经济组织开始使用“三湘e监督”平台，作为集体经济组织社会监督的重要媒体中介，“三湘e监督”平台集公开、分析、决策、监督、问责于一体，村民足不出户就可以查看集体经济组织的资金收支明细以及各类政策信息。平台还设有投诉举报功能，方便大家一起来当监督员。

四、集体经济组织会计监督体系存在的问题及原因分析

从湖南省集体经济组织会计监督体系的发展现状来看，目前已初步建立起三方共同作用的会计监督体系，发挥了会计监督体系的部分职能，减小了财务造假等现象的发生概率，但仍然存在一些明显缺陷，有较大的改进空间。

1.内部监督收效甚微。目前部分集体经济组织对会计监督工作进行了部署，投入了相应的人力物力，但实际工作效果并不理想。村支两委的审核监督工作时常缺位，没有发挥实际效用。报账程序不规范、负责人签字没有落实到位等情况屡屡发生，财务信息的真实性难以得到保证。新型农村集体经济组织的发展对财务信息公开提出了更高的要求，但目前许多集体经济组织的财务公开工作浮于表面，细节信息披露不完整，公开透明程度不够，会计监督工作收效甚微。会计专业人才不足是其主要原因。村支两委的干部与集体经济组织成员人员重合，会计监督工作缺乏独立性，出现“自己审自己”的现象，难以发挥出实际效用。集体经济组织的财务人员通常是直接指定上岗，缺乏充分的职业素养与业务能力，财务公开意识不足，加上老龄化现象严重，思想相对封闭固化，难以客观高效地完成会计工作。我国城乡发展存在较大差距，年轻人偏好城市完善的基础设施、较高的生活水平以及充足的就业机会，回村投身基层建设的意愿不足，导致优秀人才大量缺口的问题长期存在。

2.缺乏健全的制度体系。在全新的股份合作制背景下，政府在会计相关规定的出台以及制度体系的构建上没有跟进集体产权制度改革的进程，清产核资数据合并漏洞、股权流转缺乏监督程序、财务公开不充分等问题频频出现，会计监督缺乏政策文件的指导，具体要求尚未明确，一直处于模糊被动的状态。“村账乡管”的财务模式以基础的会计记账工作为主，核算监督功能发挥不足，已难以适应新型农村集体经济组织的发展需要，需要政府及时出台政策文件进行优化。集体经济组织与村委会的财务界限模糊不清，财务信息质量难以保证且极易滋生腐败。政府定期的财务检查缺乏制度规范，存在许多漏洞，对小额支出没有进行详细的确认与核算，增大了信息失真的风险。究其原因，集体经济组织会计监督体系的发展还处于起步阶段，完整的制度建构存在一定难度，考验着政府的综合能力。目前政府机关对新型农村集体经济组织的帮扶主要集中在资金补助、基础设施建设等方面，出台了一系列支持性政策促进集体经济组织实现产业化、规模化发展，例如“包收”、“包种”，承诺“种多少收多少”，为集体经济组织的发展提供了底线保证。但仅仅追求数量指标上的增长，忽视财务管理与会计监督的工作质量，将会增大舞弊造假的风险，不利于集体经济组织的未来发展。

3.社会监督意识薄弱。集体经济审计是落实会计监督工作的重要一环，但许多地区集体经济审计的发展处于起步阶段，审计形式单一，主要集中在财务收支方面，在资产负债审计、经济责任审计、绩效审计等其他形式上少有涉及。许多集体经济组织让多方人员参与到审计工作中，导致主体混乱，审计独立性差、效率低下、结果失真。另外集体经济组织对审计结果的重视程度不够，相关部门扯皮推诿，发现的问题常被弱化处理。人民群众作为社会监督的重要主体，参与度较低，除了少数上访户、信访户以及对集体经济组织工作存疑的群众比较关注财务信息之外，大部分民众没有积极参与到社会监督中来。目前主流媒体对集体经济组织的报道多停留在表面，没有将目光聚焦于财务管理与会计监督的运行缺陷上。这不仅难以引起有关部门对这类问题的重视，还可能混淆人民群众的认知，降低群众参与社会监督的积极性。造成以上问题的原因主要在于，目前许多集体经济组织规模较小，行政干预因素较多，尚未建立起市场化的运作机制，导致其缺乏审计意识，对外部审计工作很不重视，没有严格执行相关制度的要求，带有较高的随意性。部分审计机构的人员职业素养低下，业务能力不强，审计工作的完成质量难以保证。由于涉及到多方主体的利益，审计结果的执行时常受到各种因素的干扰导致难以落实。群众监督方面，造成村民社会监督参与度低的主要原因包括：主人翁意识不强、互联网平台推广程度较低、集体经济组织没有深入了解群众的想法与意见等等。相关媒体则由于缺乏对集体经济组织细致全面的考察，导致大量片面报道出现，不利于挖掘集体经济组织存在的问题。

五、集体经济组织会计监督体系发展对策建议

新的组织形式激发了集体经济组织的发展活力，面对各监督主体现存的问题以及未来的新变化、新挑战，会计监督体系需要与时俱进，在实践中进一步发展完善。

1.加强会计人才队伍的建设。助力会计监督体系的建立，会计人才是不可缺少的中坚力量。针对目前集体经济组织人才大量缺口的现状，应从“引进”和“留住”两方面出发，做好人才工作。一方面，加强基础设施建设，努力缩小城乡差距，为优秀人才提供更好的生活条件以及更广阔的发展空间，吸引他们返乡投身建设。另一方面，集体经济组织也应注重本地人才的培养，避免优质乡贤的流失。针对未来市场化、数字化的发展趋势，新型农村集体经济组织应及时开展相关培训，提高会计人员的综合素质。同时选拔优秀人才组建监事会，改进村支两委的审核监督工作，开展民主理财活动并加强财务公开力度。进一步设立独立的内部审计部门，聘请专业会计人才完成内部监督工作。

不断优化“村账乡管”模式的报账流程，并结合当地实际不断探索新的监管模式。深化集体产权制度改革，全面推动集体经济组织与村委会财务分离，做到财务分设、资产分管、核算分立，理清各自职能实现高效运转。扩大政府审计的范围，对新型农村集体经济组织成员确认、资本经营、盈余分配等重点环节实施完整的政府审计程序，同时提高财务检查精度，对小额支出增强警惕，确保会计监督覆盖到财务工作的方方面面。

2.健全相关制度体系。针对集体经济组织会计监督体系模糊被动、缺乏制度规范等问题，政府应转移支持重心，提高对会计监督体系的重视程度，及时出台相应政策文件，在制度细节上进行更新完善，逐步建立起规范高效的会计监督体系。不断优化“村账乡管”模式的报账流程，并结合当地实际不断探索新的监管模式。深化集体产权制度改革，全面推动集体经济组织与村委会财务分离，做到财务分设、资产分管、核算分立，理清各自职能实现高效运转。扩大政府审计的范围，对新型农村集体经济组织成员确认、资本经营、盈余分配等重点环节实施完整的政府审计程序，同时提高财务检查精度，对小额支出增强警惕，确保会计监督覆盖到财务工作的方方面面。

3.多方协作助力社会监督。加强对新型农村集体经济组织审计工作的重视，不断拓展审计模式，提高集体经济审计的整体水平。规范好实施审计的相关主体，避免出现权责不清、工作不规范的情况。新型农村集体经济组织应遵循市场化原则建立社会审计制度，实施完整的审计程序，同时加大审计结果的公告力度，积极整改发现的问题，将责任具体落实到个人。集体产权制度改革使村民成为集体资产的主人，大大激发了他们参与社会监督的热情。新型农村集体经济组织应进一步拓宽社会监督的渠道，加强信息平台的建设与推广，利用互联网技术促成信息的集成共享，提高社会监督的效率。同时深入群众内部，充分了解村民的意愿，鼓励他们为集体经济组织的发展建言献策。主流媒体应在深入调查的基础之上形成对集体经济组织客观、全面的评价，积极宣传，吸引更多主体参与到社会监督中来。社会监督需要多方的共同协作，才能发挥出实际效果，进而确保财务信息真实公允、会计监督体系完备高效。