国土空间规划体系下村庄规划与全域土地综合整治刍议

吴剑平

（广东国地规划科技股份有限公司）

1 国土空间规划体系下村庄规划与全域土地综合整治策略

1.1 村庄规划范围与整治区域相融合策略

通常意义上的村庄规划是指以行政村区划为规划调整范围，依托土地利用调查数据，进行住宅建设、道路建设、环卫管理生产配套设施系统打造的规划活动。规划范围涵盖乡镇行政区域内的村庄选址、生活服务设施建设等具体内容。而局部规划的方法则体现在通过选定生态空间、生活空间、建设空间实现土地综合利用。全域土地整治的显著特征是覆盖性强、覆盖要素广泛，秉承乡镇区域单个多个农村为单位进行整治方式，取代传统分散式整治模式，有助于村庄规划与全域土地整治目标协调一致[1]。因此，开展此项工作一方面有利于实现两者深度融合，另一方面有助于保持后续空间规划工作的无缝衔接。具体实施村庄规划与全域土地整治，自然资源管理部门工作人员要秉持全域要素刚性结合的原则，从转变整治思路入手，以调整规划范围为重点，科学设置规划方案，保证村庄规划项目与全域整治范围的协调统一。

1.2 村庄规划指标与整体目标相融合策略

实现村庄规划与全域土地综合整治目标相融合，主要基于村庄规划的空间类型，从生态目标、生产目标、建设目标三大类型，以及与之对应的关系入手，建立起相应的工作目标。其中生态目标主要由林地、牧草水域等重点区域组成，分别对应林地、修复面积、新增农田、改造湿地及水体修复面积。生产目标则侧重于对现有耕地的保护，与建设高标准农田目标两者相统一。建设目标重点在建设用地指标和未来规划居民点建设两者结合，包括宅基地建设、村混用地建设、农村产业用地建设，以及未来公共设施建设相统一。

1.3 规划空间与利用间融合策略

当前村庄规划与全域土地整治处在探索实践阶段。土地综合整治工作实施后，部分土地使用性质发生改变，而工作人员没有考虑到村庄规划的后续问题，导致组织实施过程中形成土地变量与规划量的不一致，一方面影响了村庄整体规划效果，另一方面有可能导致占用更多土地，降低规划的预见性[2]。在实施平地整治过程中，工作人员没有将水填土、湿地等标准与平整农田耕地相结合，导致灌溉工程、排水工程，以及水库、坑塘加固费用增加，产生纠纷，不利于村庄规划与全域综合整治目标相融合。为有效解决这一问题，相关管理人员要借助大数据手段，利用遥感影像与测量成像技术，建立土地信息共享平台，将国土空间的土地整治、村庄规划的所有信息建成统一的数据库，为实施规划、调整、布局、优化项目建设提供科技支撑，如图1所示。

1.4 村庄规划与土地综合整治项目相融合策略

村庄规划部门和相关管理人员要从项目立项伊始，高度重视实施规划与现实情况的关联性，重点研究村庄规划方案、严格审批程序，切实提高乡村建设规划许可证办证门槛，为实施全域土地整治提供制度保障。村庄规划要明确项目土地利用方向，摆脱传统乡村土地利用混乱等状况，消除不符合农村地区发展规划的错误认知。借助规划单元解决土地项目清晰度不足的问题，细化村庄规划项目清单、加大农村项目改造、合理划分农用地整治面积，通过强有力的乡村生态保护措施，推进村庄用地合理化进程。与此同时，要更新观念，调整农用耕地整治类型范围，将缓坡整治、生产建设路、新建田地平整、重修水利项目等纳入乡村生态保护范畴，实现村庄规划与建设类用地、居民点建设、新建道路、新建水利设施的统筹规划、合理布局。

2 村庄规划与全域土地综合整治途径

2.1 制定农用地整治规划方案

①工作人员要以合理利用土地资源为原则，遵循因地制宜的方针，把提高农田标准质量作为规划的重中之重。在建立土地资源数据库的基础上，合理设置项目范围，科学划分低产农田、高产农田的使用比例，将平整土地技术与新建农田道路技术相结合，统筹灌溉沟渠的配套修建计划[3]。

②所有规划农田必须围绕提高农田质量为目标进行，在此过程中，要特别注重对盐碱地等条件较差的农田进行治理。同时要尽快将荒山、荒坡、盐碱地等用于排灌水站等基础设施建设、植树造林工程用地，减少良田的占用地，提高中低田地的产量。

③加大永久基本农田的保护力度，在允许且需占用永久基本农田的情况下，要遵从“以补定占，先补后占”的原则，事先测算出补充面积的大小，工作人员要通过落实土地承包责任制、永久基本农田保护等制度，将保护农用地，尤其是耕地的责任落实到人。同时，农业生产利用永久基本农田时要制定合理的计划，将集中整治零星分散作为增大基本农田保护的重要举措。

2.2 制定建设用地整治计划

村庄规划相关管理部门工作人员在此过程中，一是要立足村庄土地利用现状，本着降低成本、全面治理、低效利用、整治分散的原则，采取废弃土地集中处理等措施，将村庄产业用地、住宅用地科学分类，精准划分。二是将复耕用地以及修复后可再利用土地，作为解决农村土地利用率低的关键举措，为增加后续土地利用，开展公共设施建设，提升零星用地做好准备。根据农村居民分布以及文化生活的需要，积极开展人文地质条件研究，预留民俗文化基地建设、旅游产业基地建设等规划用地。三是规划人员要立足于农村耕地的基础条件，尊重风俗习惯，结合本地产业结构的特点，预留居民搬迁安置用地，与规划新区修建、道路建设、电网燃气等配套设施建设用地相统一。同时要结合自然资源开发形势，开展村庄规划后调整产业结构、推进产业升级。

2.3 制定生态环境整治计划

村庄规划与全域土地综合整治过程要将生态环境整治与高质量生态乡村建设相结合，以促进人与自然和谐相处为前提条件。一是村庄规划管理人员要深入一线开展调查研究，将地质条件、河流水域保护，以及乡村文明建设作为提升生态环境质量的重要举措。将可持续发展原则体现在生态保护的具体措施中。二是重点河流区域、重点水体资源保护，要将范围延伸到沿线生态廊道建设、优化水岸环境，以及相关公共活动空间建设之中。为保护水体资源免受污染，要将治理污染水塘、沟渠作为监督检查重点，杜绝直接向河流内倾倒垃圾、直接排放工业废水和生活污水等现象，为打造生态环境、合理布置污水处理装置、开发人工湿地建设做好准备。三是将村庄规划建设与打造全新的农村生态环境发展新格局相结合，修建绿色通道、明确土地权利与宅基地改造方案相结合。以此为基础，通过政策支持、理念创新，不断提高自然环境净化生态设施建设水平。比如，在水系分布密集地区要采取修建生态泊岸、开发人工湿地、挖掘人工浅湖等举措，为水生生物、动植物提供安全栖息地。通过定期疏浚河道、杜绝污染排放、清理污染源，不断提高土壤的有机质。

2.4 制定村庄公共服务设施和基础设施建设方案

一要站在倡导绿色环保理念、保持优良生态、保护人民健康的角度，做好规划的全面考察[4]。在掌握村民居住数量，居民点分布，公共社公共服务设施半径、所占区域面积等基础数据之后，合理设置公共设施数量、服务类型、建设标准，通过信息化手段判断居民日常生活应用是否满足，服务单体质量和总体水平是否达到合格标准，如图2 所示。二要根据地域经济不平衡、文化地域差异大的特点，合理布局基础设置位置。选择共性的村庄文化活动中心，开展集中农贸市场建设，加速卫生医疗等基础设施建设，推进垃圾分类处理、加强供电、电信等公共设施建设，进行整体布局，切实使公共设施、基础设施建设与村庄服务中心、文化中心、居民活动中心，在建筑总面积、服务工作半径、辐射覆盖范围等方面达到协调统一。三要重点围绕生产、生活、生态三个方面完善基础设施建设，进行农田基本水利建设规划，提高农田质量，增加耕地面积。同时，要将乡村巷道建设、主辅路建设、村村公路相连建设，以及通信基站等服务设施建设相协调，改善居民生活条件。生态类建设的重点要体现在污水排放、环境卫生、垃圾堆放点设置，以及日常生活污水处理、生产废水处理、生活废弃物处理等方面，采取集中收集、集中处理的方式，不断提高乡村生态环境质量。

图2 某村公共服务和基础设施规划

3 结语

综上所述，在国土空间规划背景下实施村庄规划与土地综合整治策略，必须遵循不突破耕地及永久基本农田保护、生态保护底线的原则，进行科学规划，有效提高村庄规划的针对性，提高耕地质量，促进生态文明建设不断向纵深发展。