“小快灵”立法力促改革创新“头雁”持续攻坚

孙鑫

2013年9月，上海自贸试验区成立；2014年，出台《中国（上海）自由贸易试验区条例》；2017年，与时俱进启动修法调研；2019年8月，临港新片区揭牌；2022年，制定《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》，全面保障临港新片区改革发展；2023年，启动两部条例实施情况的执法检查……十年来，上海市人大常委会积极服务国家战略需要，制定有关地方性法规，用有力而及时的法治保障不断推动上海自贸区和临港新片区向更深层次、更高水平的改革开放和制度创新进程迈进。

“大胆试、大胆闯、自主改”的立法范例

没有现成做法参照，先试！原有制度妨碍创新，先改！未来开放需要空间，先留！一部没有先例可循的自贸区“基本法”，其立法过程堪称一个“大胆试、大胆闯、自主改”的范例。

2013年9月建立上海自贸试验区是党中央、国务院在新形势下推进改革开放的重大举措。市人大常委会将制定《中国（上海）自由贸易试验区条例》（以下简称《自贸区条例》）作为2014年立法工作的重中之重。

“按照科学立法的一般规律及惯常的立法思路，在上海自贸试验区先行先试起步初年启动《自贸区条例》的立法无疑过于仓促。”回顾当时的立法过程，时任市人大常委会法工委主任丁伟认为，针对自贸试验区这一特殊领域的立法，置身于当时特定的历史场景，需要探索改革发展特殊情况下科学立法的特殊规律。当时，全国人大常委会《关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律規定的行政审批的决定》规定三资企业法有关行政审批规定的部分条款在上海自贸试验区暂时调整实施的时限为三年，国务院批准的中国（上海）自由贸易试验区总体方案（以下简称自贸区《总体方案》）规定的制度创新也有相应的时间表。倘若按部就班推进立法程序，不等条例审议通过，三年时限行将届满。“自贸试验区的先行先试只有进行时，没有完成时，任何时候出台的自贸试验区条例都只能为自贸试验区阶段性的先行先试提供保障。”因此，立法机关认为可以急用先立，确保当时上海自贸试验区的先行先试能在法治的轨道上推进，待时机成熟时再修改、完善条例。

立法机关面临诸多新的挑战：虽是一项地方立法，却要对全国性的改革举措作出规定；针对特定区域的立法，却要对全面深化改革的各类事项进行规范；既要以法律规范固化已经开展的各项先行先试措施，还要为今后的制度创新留下空间；既要遵从国内的体系和制度，还要满足对接国际通行规则的要求……如何妥善处理好改革与立法、中央和地方以及法规内容“特殊性与普适性” “稳定性与前瞻性” “本土性与国际性”等诸多关系，对工作班子而言不啻为严峻的考验。

为了凝聚各方共识，寻求“最大公约数”，市人大常委会最大程度集中立法智慧，广泛听取三级人大代表和社会各界意见、通过报纸网站和上海发布的微博微信平台等征求意见，累计收到修改意见203条。市人大常委会相关工作部门还赴自贸试验区综合服务大厅举行“立法开放日”活动，面对面听取市民意见；与市法学会、上海社科院法学所共同举办专家研讨会；前后召开“金融和税收”、“投资开放和贸易便利”、“监管高效便捷”、市人大代表、区内企业、非公企业和行业协会、外资企业等7个专题座谈会。在认真研究草案内容和市人大常委会审议意见的基础上，市人大常委会有关工作部门还对如何“完善事中事后监管”一事展开攻关，不仅开展专项调研，召开专题座谈会，还多次会同中央驻沪监管部门、管委会、有关政府部门等共同研究，积极推动有关难题的破解。

为提供充足的制度保障，市人大法制委、财经委，市人大常委会法工委会同市政府法制办、自贸试验区管委会、人民银行上海总部、上海海关等30多家部门对有关问题进行了多次会商和修改，修改后的内容基本涵括了当时所有可复制、可推广的制度和管理模式，并为今后制度创新的扩展预留了充足的制度保障空间。

2014年8月1日，也是上海自贸区挂牌成立一周年前夕，《自贸区条例》开始施行，从管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务、税收管理，到综合监管、法治环境等方面，对推进自贸区建设进行了全面的规范。

打好“特色牌” 推动特殊经济功能区建设

2021年7月，中共中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》。今年8月20日，中国（上海）自由贸易试验区临港新片区迎来揭牌四周年。站在自贸试验区建设十年的时间节点，观察这片开放热土上的经济高速增长态势，会发现临港新片区不是简单的自贸区面积扩大，而是有更高的定位、更丰富的战略任务，是推进改革开放重要战略举措的再升级。

2022年3月1日，临港新片区第一部综合性地方性法规——《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区条例》（以下简称《临港新片区条例》）开始施行，对此前的改革创新成果进行了固化和完善，同时将不少正在推进、还未落地的政策制度创新纳入其中。重要的突破和创新体现在投资自由便利、贸易和运输自由便利、资金自由便利、人员从业自由便利和人才保障，“便利”成为吸睛的“关键词”。

“市场主体特别是外资企业对于政策稳定性的期待很高。通过地方性法规的形式将政策固化下来，有利于稳定市场主体的预期、增强市场主体的信心。”市人大代表、时任临港新片区管委会制度创新和风险防范处处长的吴群峰深有感触。

为打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，体现临港新片区自主发展、自主改革、自主创新的主动性，《临港新片区条例》明确，临港新片区参照经济特区管理，支持临港新片区自主发展、自主改革和自主创新。同时，本市地方性法规和政府规章中有关规定不适应临港新片区发展的，管委会应当会同市政府有关部门按照程序提出建议，调整或停止该规定在临港新片区适用。更重要的是，本市需要先行先试的重大改革措施，临港新片区具备条件的，可优先试点。

适应形势适时修订 提升市场主体“获得感”

改革只有进行时，没有完成时。2017年3月，党中央、国务院批准了《全面深化中国（上海）自由贸易试验区改革开放方案》，明确了自贸试验区新一轮建设的目标任务。为了让改革在法治轨道上推进，市人大常委会于当年及时启动了《自贸区条例》的修法调研。

调研发现，随着上海自贸试验区建设不断推进，《自贸区条例》实施过程中出现了很多新情况和新问题。有些同志提出《自贸区条例》不少规定已经滞后。一些企业和专家提出，一些制度规定的落实仍需进一步细化，让企业有更多获得感等。调研组认为，从贯彻中央和国家新要求、适应国际国内经济发展新形势、体现自贸试验区建设新变化、总结自贸试验区改革发展新实践的角度出发，有必要对《自贸区条例》进行修改。2018年5月，《自贸区条例》修订工作启动，后因设立临港新片区而暂缓。

为深入总结上海自贸试验区十年建设经验，推动上海自贸试验区及临港新片区建设再上新台阶，今年，市人大常委会组织开展了《自贸区条例》和《临港新片区条例》实施情况的执法检查。“当前，改革已进入攻坚期、深水区，剩下的都是难啃的硬骨头。”执法检查报告提出，自贸试验区和临港新片区在积极争取国家层面支持力度上有待进一步加大，市场主体“获得感”有待进一步提升。市人大常委会法工委主任阎锐在审议时提到，随着国内外环境和形势的变化，《自贸区条例》部分内容已不完全符合新形势新要求，建议进行修订。

上海自贸试验区建设十年来，发挥了制度创新的“头雁”效应，打造了开放发展的生动样板，推动了重大战略的深入实施，在我国改革开放进程中发挥着重要作用。执法检查组表示，下一步要争取更多改革创新举措在上海自贸试验区及临港新片区落地实施；对标国际高标准经贸规则积极开展各项压力测试；充分考虑政策设计的系统性、操作性和容错度，持续提升对外开放能级；加强法治保障，要用好中央立法授权，滚动出台新的浦东新区法规和管理措施，助力上海自贸试验区及临港新片区高质量发展。