关于科研院所实施科研经费“包干制”难点探析

刘静 中国科学院、水利部成都山地灾害与环境研究所

引言

2019 年全国两会，李克强总理在《政府工作报告》中首次提出了科研经费“包干制”的科研经费管理理念，为未来科研经费管理指明了发展方向。2019 年12 月，国家基金委、科技部、财政部等联合出台《关于在国家杰出青年科学基金中试点项目经费使用“包干制”的通知》，中国科学院也于同月发布了《中国科学院条件保障与财务局关于开展科研经费“包干制+负面清单”管理改革试点的通知》。

为了更好地促进科学事业的发展，国务院办公厅于2021 年8 月发布了《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》。该《意见》明确要求扩大科研经费“包干制”实施范围，为科研经费“包干制”的实施做出了更加明确的指导。科研经费“包干制”的推行无疑为科研人员带来了巨大的政策红利。然而，制度推行初期，也存在着一些实施难点有待进一步解决和完善。

一、实施科研经费“包干制”的意义

（一）利于调动科研人员科研积极性，提升使命感和满足感

创新是引领科技发展的第一动力，科研人员作为科技创新的主力军，调动科研人员的创新积极性十分重要。科研经费“包干制”的推行不仅减轻了科研人员预算编制的压力，同时也减轻了预算编制与预算执行之间的矛盾，使预算支出符合科研活动的发展规律与特点，有利于进一步提升科技资金使用效益。

实行科研经费“包干制”之前，由于预算编制与预算执行之间存在执行差异，从而导致预算调剂频繁发生。预算调剂程序的烦琐让科研人员感觉缺乏经费使用自主权，从而使得科研人员与项目管理部门的矛盾增加。科研经费“包干制”推行之后，科研人员可根据实际情况安排预算支出，提升了科研人员经费使用自主权，增强了使命感和满足感。

（二）符合科研活动研究规律，利于人财物资源的最优化配置

由于基础研究和探索性创新研究具有很强的探索性和创新性，所以科学研究活动具有路径不确定性、方式多样性、结果高度不确定性等特点。科研人员在研究过程中存在“试错”行为，会根据研究结果动态调整研究方案和经费使用方向[1]。科研经费“包干制”符合科研活动研究规律，有利于减轻科研人员预算调整调剂等事务性负担。

科研经费“包干制”实行项目负责人承诺制，项目负责人根据科学研究需求确定经费支出方向，不得支出与本研究项目无关的费用，从而降低科研人员为满足项目任务书的要求而从其他课题经费垫支不属于该课题费用的行为，规范经费使用，有利于实现人力、物力、财力资源的最优化配置。

（三）间接费用不设比例限制，利于实现绩效激励，体现知识价值

“预算制”科研经费管理模式间接费用比例偏低，对科研人员在科研过程中的体力、脑力、时间等成本投入得不到合理的补偿，从而打击了科研人员的创新积极性[2]。科研人员的绩效工资除了小部分来源于财政补助经费外，绝大部分来源于科研人员所属课题的间接费用。由于横向课题对于间接费用的比例限制比纵向课题低，再加上横向课题的验收比纵向课题限制条件少，使得科研人员更愿意申请横向课题。

实施科研经费“包干制”，不再编制项目预算，项目经费也不再区分直接费用和间接费用。这种科研经费管理模式，既解决了科研人员间接费用短缺的难题，同时也充分肯定了知识价值在收入分配中的导向作用，有利于最大化利用科学资源，激励科研人员积极申请纵向课题，实现科技创新。

二、实施科研经费“包干制”难点解析

（一）配套制度修订不及时，推行速度缓慢

由于科研经费“包干制”试点时间较短，部分科研院所从谨慎角度出发选择“差旅费补助包干”的形式试点。“差旅费补助包干”不仅减轻了科研人员出差过程中保管发票的负担，而且也减轻了科研人员在野外科考期间获取发票困难的情况，还减轻了财务人员审核负担，提升了科研经费报销效率。

“差旅费补助包干”制度修订和实施都比较容易，收效甚好。然而，科研经费“包干制”制度修订进程缓慢。主要原因有三点：第一，科研经费“包干制”试点初期，经验较浅，对于经费使用的事前、事中、事后管理经验借鉴较少；第二，针对资金挪用、私设小金库、报销与科研活动无关的费用等诚信方面的监督及制约是个难点；第三，由于实行“预算制”的科研经费仍需继续执行原有制度，针对科研经费“包干制”实施过程中遇到的管理问题，如无新规定，则会选择继续沿用原有制度，从而使得针对科研经费“包干制”的制度修订进程缓慢。

（二）负面清单形同虚设，诚信监督难度大

为响应国家号召，科研院所纷纷开展科研经费“包干制+负面清单”管理改革试点，计划利用“负面清单”对科研人员进行诚信约束。然而，在实践过程中，“负面清单”的作用没有得到有效发挥。虽然科研院所一再强调会将科研人员在使用科研经费过程中发生的不良行为纳入“负面清单”管理，但是，如何对这些行为进行警示、处罚，是否与绩效评价、绩效考核、职称晋升挂钩等均未做出明确的规定。模糊性的表述使得“负面清单”形同虚设，针对科研人员在科研经费使用过程中的诚信监督难度大。

（三）绩效分配不均引发内部矛盾，造成人才流失

科研经费“包干制”强调间接费用不设比例限制，增加了科研人员对科研经费的自主分配权。项目负责人作为经费分配及使用的主要负责人，如何对团队的科研工作进行公开、公平、公正的绩效评价与考核，并根据考核结果匹配绩效工资却成了难题。

“包干制”推行初期，相关制度配套也还在修订中，这过渡期间的绩效分配成了团队的隐性矛盾。如果实行绩效工资平均分配，则缺乏激励促进作用，也会造成“多劳少得”的局面，违背了绩效工资推行的初衷。由于相关绩效评价与考核制度的不匹配，绩效分配不均情况时有发生，从而引发了内部矛盾，甚至是内部矛盾激化，造成人才流失。

（四）缺乏科研财务助理统筹协调经费相关事宜

科研人员作为科研领域的顶尖人才，其对于科研经费的使用会根据科研情况进行合理安排。然而，对于科研经费的预算编制、执行、报销、验收等方面则属于外行。因此，国家也在积极倡导科研院所鼓励科研人员聘请科研财务助理来协助处理科研经费相关事宜，减轻事务性负担。

调查发现，课题组聘请科研财务助理之后的经费管理及报销更加规范，降低了科研人员与财务等管理部门之间由于信息不对称造成的矛盾。然而，也有部分科研人员不愿意聘请科研财务助理。一方面在于劳务费、间接费用的比例限制，该问题随着“包干制”的推行而逐渐解决；另一方面则是科研财务助理存在不稳定性，流动性大。科研财务助理不稳定的主要原因是：部分科研院所由科研人员根据实际需求自行聘请科研财务助理，然后由劳务派遣公司管理。这种模式会造成科研财务助理学历层次不稳定，甚至有初、高中学历，且很多没有经过会计专业的专业学习，对经费报销及管理存在一定的知识障碍。另外，对于高学历的科研财务助理，由于缺乏对其未来职业规划与职称晋升等方面的管理，造成了人员流动性大，也不利于科研人员专心处理科研工作。

（五）“包干制”推行时间短，思想观念转变需要时间过渡

由于科研经费“包干制”推行时间较短，从科研人员及管理部门都对该种经费管理模式存谨慎态度，再加上相关制度也没有及时修订和完善，导致经费管理过程中遇到的问题没有一个针对性的处理方案。由此，管理人员在工作中遇到相关问题的时候，便会继续按照以前的管理模式进行处理，思想观念没有得到及时的转变。对于目前科研经费“并轨制”的管理模式，由于处于试行初期，相应的宣传与培训也不到位，由此导致思想观念转变难度大。

三、实施科研经费“包干制”的建议

（一）及时修订及完善相应制度，弥补制度空缺

科研经费“包干制”试点至今已有三年，相关管理经验也有一定的储备。因此，科研院所可根据试点的实际情况以及对其他科研院所试点经验的借鉴，及时修订和完善与科研经费“包干制”管理配套的相关制度，弥补制度空缺，以便更好地实行科研经费“包干制”，也为未来科研经费“包干制”的推广和范围延伸打下坚实的制度基础。

（二）完善负面清单，加强警示教育和信息公示，增强诚信监督力度

加强对“负面清单”的管理和利用，完善相关规定，建立健全风险防控体系[3]。针对“负面清单”中的违法违规行为依法依规处理，并将“负面清单”与职称晋升、绩效考核、项目申请等挂钩。同时，以案例形式进行警示教育，增强对科研人员的警示力度。另外，加强对科研经费的事中、事后管理，定时对科研经费的使用情况进行公示，接受群众的监督。在不涉密的情况下，通过内部网站、公示栏等渠道进行公示，增强诚信监督力度。

（三）建立健全信息化平台，引入第三方监督机制，强化内外部审计监督力度

科研经费“包干制”的推行放宽了对科研人员的限制，使得科研人员拥有更大的经费管理自主权，能够根据科研实际情况安排经费支出，这无疑也增加了管理部门的监督难度。首先，建立健全科研经费一体化平台建设，集合同管理、绩效考核、经费报销等管理于一体，以便在不干扰科研工作的情况下，实现动态监督、实时预警，及时发现问题、解决问题，并根据发现的问题及时修订和完善相关制度[4]；其次，充分利用大数据，加大审计监督和财会监督的力度，实现数据共享，提高监督检查效率；最后，加大内外部审计的监督力度，积极引入第三方监督机制，严查违法违规行为，真正做到“放得开，管得住”。

（四）完善绩效评价、考核等制度，平衡内部矛盾，留住人才，吸引人才

我国科学事业的创新发展离不开高层次高学历人才，人才短缺是目前我国面临的一大困境。绩效工资分配不公平易引发内部矛盾，不仅阻碍科研工作的正常开展，同时也会造成人才流失。如何留住人才、吸引人才，不仅仅是国家层面的问题，科研院所也要根据实际情况完善绩效评价、绩效考核以及绩效分配等相关制度，做到公开、公平、公正，降低内部矛盾，维护科研工作的正常秩序，营造良好的科研氛围。同时，利用完善的绩效管理制度，在留住人才的同时，积极吸引人才。

（五）完善科研财务助理管理制度，增强人员专业性及稳定性

科研经费“包干制”推行的主要目的就是减轻科研人员的事务性负担。因此，除了制度层面，科研院所也应在人员配备上面进行协助。为鼓励科研人员积极配备科研财务助理，科研院所人事管理部门应协助科研人员完成科研财务助理的人员招聘、管理、培训等工作，增强科研财务助理的专业性。同时，还要完善对科研财务助理的职业发展规划、绩效考核、职称晋升等相关制度，增强科研财务助理的归属感和稳定性，以便协助科研人员完成全过程的科研经费管理工作。

（六）加强培训与宣传，转变思想观念

科研经费“包干制”试点工作开始后，相关配套制度正在逐步完善，故对于科研经费“包干制”仅限于国家层面的政策宣贯、信息传达等，培训活动较少。国务院办公厅发布的《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》中除了强调扩大所有科研项目经费管理自主权外，还要求转变思想观念和服务意识，及时通过门户网站、多媒体、专栏等形式多渠道加强政策培训宣传力度，加强政策解读，提高社会知晓度。同时，还要对科研人员、科研财务助理、财务人员、审计人员、管理人员等开设专题培训，及时转变思想观念，积极促进“包干制”的顺利进行。

结语

科研经费“包干制”的推行对于科研人员来说，是推进科学研究的一大进步，在尊重科学研究规律的同时，也给予了科研人员极大的信任感。由于制度推行时间已有三年，相关的问题也逐渐呈现。科研院所应根据实践过程中发现的问题及时修订和完善相关制度，完善“负面清单”管理，加强警示教育、信息公示，增强诚信监督力度。同时，还要建立健全信息化平台，积极引入第三方监督机制，内部监督与外部监督相结合，促进科学事业的健康有序发展。与此同时，还要加强绩效分配管理，强化绩效评价与考核，降低绩效分配所引发的内部矛盾，做到公开、公平、公正，以此来留住人才，吸引人才。另外，还要积极完善科研财务助理制度，增强科研财务助理的专业性和稳定性，降低科研人员的事务性负担。最后，针对“包干制”的一系列制度及措施，应积极加强宣传与培训，及时转变思想观念，提升服务水平，更加完美地发挥“包干制”的真正作用。