公检侦查监督与协作配合机制改革与前瞻

林喜芬

检察权能和公安权能并非割裂关系，二者紧密相连，共同构筑了广义的控方格局。因此，建立和完善公检良性互动机制对刑事司法制度的完善具有重要意义。〔1〕理论上认为公检关系良性互动十分重要。例如，宋英辉、张建港认为，“如何正确处理警察机关和检察机关的关系，对于国家追诉权的正确行使，从而使刑事程序更加合理、有效地运作，保证刑事诉讼任务的实现，具有重要意义”。参见宋英辉、张建港：《刑事程序中警、检关系模式之探讨》，《政法论坛》1998 年第2 期。再如，卞建林认为，合理的检警关系模式应当具备以下功能：第一，要具备能够迅速及时地查明犯罪事实、查获犯罪嫌疑人，以有效惩治和预防犯罪的功能。第二，要具备能够有效联接起诉，为公诉作准备，保证公诉质量和效果的功能。第三，要具备能够有效规制侦查权力、保障公民权利，从而实现侦查程序人权保障目的的功能。参见卞建林：《论我国侦查程序中检警关系的优化——以制度的功能分析为中心》，《国家检察官学院学报》2005 年第3 期。党的十八大以来，检察机关不断加强和完善对公安机关侦查工作的指引和监督，公检良性互动机制改革的各项举措得以提出并进行了广泛实践。例如，2015 年2 月，最高人民检察院发布《关于深化检察改革的意见（2013—2017 年工作规划）》，提出“探索建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议的制度。建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制”。同年7 月，最高人民检察院发布《关于加强出庭公诉工作的意见》，明确“积极介入侦查引导取证。对重大、疑难、复杂案件，坚持介入范围适当、介入时机适时、介入程度适度原则，通过出席现场勘查和案件讨论等方式，按照提起公诉的标准，对收集证据、适用法律提出意见，监督侦查活动是否合法，引导侦查机关（部门）完善证据链条和证明体系”。同时，在实践层面，最高人民检察院也开始探索对公安派驻检察室的试点工作，侦查监督的派驻检察模式逐渐成型并得到广泛适用。

公检良性互动机制究竟如何设置，取决于公检关系的定位和相关刑事司法改革之需求。在我国，“分工负责、互相配合、互相制约”原则奠定了我国公检良性互动机制的体制基础。当前刑事司法领域的若干改革举措推动产生一个更加合理的公检良性互动机制：一是以审判为中心的刑事诉讼制度改革，要求强化审前证据把关，建立侦诉一体的大控方格局。二是监察体制和“四大检察”改革后，法律监督亟需新的权力支撑点和职能聚合力。〔2〕参见刘志刚、平凡：《法律监督体系与监督能力现代化进程中的检察监督》，《河北法学》2022 年第11 期。三是认罪认罚从宽、企业合规等具体改革举措丰富了公检互动内容，但尚需相应互动机制予以配合，以增强改革效果。为此，最高人民检察院和公安部于2021 年12 月联合发布《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》），对公检侦查监督与协作配合的内容、方式和配套保障机制作出了具体规定，既吸收了此前公检互动机制改革的有益经验，也关照到此前改革的部分不足。然而，公检侦查监督与协作配合机制在规范层面采取了何种制度模式？在实践运行中又部署了哪些工作方案？规范和实践层面的做法可能存在什么困境？能否承载检察改革事业的相关要求？尚需要在哪些方面予以完善？这些问题均有待进一步分析。

一、公检侦查监督与协作配合机制的改革背景

（一）以审判为中心的诉讼制度改革对侦查指引和控制之要求

为防止侦查权失控，对侦查权行使进行监督制约乃是各国的普遍做法。〔3〕参见谢澍：《检察机关侦查权的监督性及其体系化进路》，《中国刑事法杂志》2022 年第3 期。2014 年，中共中央十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），要求推进以审判为中心的诉讼制度改革。为贯彻落实《决定》的要求，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部于2016 年联合发布《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》。这一改革举措对刑事诉讼审前程序，尤其是公检关系的重塑提出了要求，〔4〕参见陈卫东：《“以审判为中心”与审前程序改革》，《法学》2016 年第12 期。即建立侦诉一体的大控方格局：一是诉讼阶段上需要强化检察机关对侦查机关全面、具体和深入的制约，〔5〕参见左卫民：《健全分工负责、互相配合、互相制约原则的思考》，《法制与社会发展》2016 年第2 期。保障侦查质量；二是检察机关需要协助和引导公安机关依法、全面地收集和固定证据，提高侦查效率。〔6〕参见魏晓娜：《从“捕诉一体”到“侦诉一体”：中国侦查控制路径之转型》，《政治与法律》2021 年第10 期。然而，如果公检关系采取不分主次的制约关系，则无法实现这一目标，而且“控辩平等”的诉讼结构也难以实现。〔7〕参见樊崇义：《“以审判为中心”与“分工负责、互相配合、互相制约”关系论》，《法学杂志》2015 年第11 期。

为此，最高人民检察院开始不断完善公检良性互动机制，以加强对侦查活动的指引和控制。其中最重要的举措是对侦查机关实施派驻检察。派驻检察模式从2015 年开始试点，此后在全国铺开，通常于公安机关执法办案管理中心设置派驻检察室，由检察机关指派相关人员入驻进行具体履职。派驻检察经过多年实践，将侦查监督、提前介入等工作机制予以融入，为探索合理的控制和引导侦查活动模式提供了有益经验，但依然存在以下诸多问题：其一，规范性文件对派驻检察的具体定位并不明确，公检理念认识不统一。因此，实践中出现两种指向的派驻模式：一种是引导侦查，形成检警联动，提高审前质效；另一种强化侦查监督，保障人权，防范冤假错案。〔8〕参见陈实、杨菲：《派驻公安检察室的功能定位及其优化路径——以侦查权控制为视角》，《中南民族大学学报》（人文社会科学版）2021 年第10 期。理论上对派驻检察的功能定位也认识不一。一种观点认为派驻检察是检察机关行使侦查、公诉权的一种方式，无需依靠法律监督权。〔9〕参见刘计划、段君尚：《检察机关派驻公安机关模式研究》，《中国人民大学学报》2020 年第2 期。另一种观点认为派驻检察室的应然角色是监督者而非配合者。〔10〕同前注［8］。其二，派驻机制不完善导致侦查监督线索发现难、调查核实难和监督处理难。〔11〕参见张志杰：《人民检察院侦查监督工作回顾与展望》，《人民检察》2021 年第Z1 期。其原因在于派驻检察室工作方式较为单一，多为程序性监督，监督效力也缺乏刚性。〔12〕参见方洁：《派驻公安机关执法办案管理中心检察室工作模式研究》，《人民检察》2018 年第6 期。其三，机制运行的实质性欠缺。引导主导的派驻检察模式可能存在“驻而不察”、派驻人员积极性不高等问题，而监督主导模式可能存在滞后性、适用范围有限等问题。〔13〕参见周新：《检察引导侦查的双重检视与改革进路》，《法律科学》2020 年第2 期。这些均制约了以审判为中心刑事诉讼制度改革中审前程序改革目标的实现。有鉴于此，必须进一步深化检察机关对侦查工作的监督和引导，将派驻检察模式优化升级为侦查监督与协作配合机制，以实现“积极适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，协同构建以证据为核心的刑事指控体系”的改革目标。

（二）检察体制相关改革对侦查监督体系之重塑

国家监察体制改革后，职务犯罪侦查权转移至监察机关，推动着检察监督体系的变革。2018 年，《监察法》正式发布，其中第11 条将“涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪”授权监察机关进行调查。检察机关的立案侦查范围仅保留非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪。〔14〕参见卞建林：《检察机关侦查权的部分保留及其规范运行——以国家监察体制改革与〈刑事诉讼法〉修改为背景》，《现代法学》2020 年第2 期。故此前依靠职务犯罪侦查权支撑下的法律监督职能趋于弱化，对侦查监督效果造成不利影响。从以下实证数据中得以管窥：根据《中国法律年鉴》和最高人民检察院每年发布的主要办案数据计算，2016-2021 年的全年立案（撤案）监督采纳率均不如2010 年至2015 年，而且2020 年和2021 年的立案（撤案）监督采纳率，均降至90%以下。〔15〕官方并未完整发布2019 年全国检察机关立案（撤案）监督和纠正违法监督采纳率的相关数据。最高人民检察院发布的2020 年全国办案数据显示，2020 年，全国检察机关对公安机关开展立案（撤案）监督合计53293 件，同比上升38.4%；监督后公安机关已立案（撤案）45948 件，占监督数的86.2%，同比增加4.3个百分点。2020 年，全国检察机关针对侦查活动违法行为，提出纠正50313 件，同比下降0.6%；已纠正46078 件，监督采纳率91.6%，同比增加6.7 个百分点。据此，可以推算得知，2019 年立案（撤案）监督采纳率为81.9%，纠正违法监督采纳率为84.9%。2010 年至2014 年的纠正违法监督采纳率均在90%以上，而且大多在95%以上，而2015 年至2018 年的数据均降至85%左右。虽然2020 年的数据有所提升，纠正违法监督采纳率为91.6%，但总体而言不如2010 年至2014 年。〔16〕有学者统计了检察机关实施侦查监督的相关数据。同前注［6］。

因应上述职能变化，检察机关以此为契机推动内设机构改革，建立起新时代检察监督体系。2018 年，最高人民检察院推行“捕诉一体”办案机制，改变“捕诉分离”下由批捕部门检察官与侦查人员对接，而公诉检察官却不了解案件和侦查活动，导致无法及时对侦查活动进行引导和监督的情况。〔17〕参见张建伟：《“捕诉合一”的改革是一项危险的抉择?——检察机关“捕诉合一”之利弊分析》，《中国刑事法杂志》2018 年第4 期。2019 年，最高人民检察院发布内设机构改革方案，确立刑事、民事、行政和公益诉讼“四大检察”并行的法律监督新格局。刑事诉讼监督体系需要在人员和职能上进行重新整合。在侦查监督中，侦查入口把关不到位、对侦查过程控制不到位以及对侦查出口缺乏有效管控等现实问题依然存在，〔18〕同前注［6］。与新时代对于检察机关法律监督工作高质量发展的需求也不相适应。因此，最高人民检察院提出“治罪与治理并重”“以‘我管’促‘都管’”“双赢多赢共赢”和“在监督中办案，在办案中监督”等法律监督新理念，作为检察机关法律监督工作的重要指引，其目的在于激发监督和被监督者的主体意识，建立双方合作和良性互动关系。〔19〕参见王海军：《“法律监督”概念内涵的中国流变》，《法学家》2022 年第1 期。法律监督新体系的构建、新理念的提出要求在侦查监督工作中建立新的公检互动模式，即前置监督关口，进一步拉近公检之间的距离，将“捕诉一体”改革中所表达的公诉引导、监督和控制侦查取证的合理诉求纳入考量。〔20〕同前注［6］。

（三）认罪认罚从宽等改革对公检互动内容之拓展

认罪认罚从宽制度的适用，以“案-件比”为核心的案件质量评价体系的推行和涉案企业合规改革的实施等改革拓展了公检互动的内容，同时，也亟需一个更加稳定的、合理的公检良性互动机制作为改革的实施平台和抓手，以形成机制合力，配合实现改革之目的。

第一，公检良性互动机制可以拉近公检之间的距离，促进及时沟通协作，减少不必要环节和流程的产生，从而降低“案-件比”。2020 年，最高人民检察院印发《检察机关案件质量主要评价指标》，构建了以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系。〔21〕2023 年3 月，最高人民检察院已经发布最新的《检察机关案件质量主要评价指标》。“件”和“案”之间的比越高，意味着付出更多的司法资源，更多的人力物力，但案件的质效却越低。〔22〕参见张军：《关于检察工作的若干问题》，《国家检察官学院学报》2019 年第5 期。因此，只有减少衍生程序以及避免不必要的倒流程序，在前期将必要的环节质量做到精致，并且针对办案结果进行及时、充分的释法说理，才可能避免产生不必要的环节，缩短案件处理时间，倒逼办案质量的提升和办案效率的提高。〔23〕参见林喜芬、周晨：《论检察机关的“案-件比”改革》，《国家检察官学院学报》2021 年第3 期。例如，某地区侦查监督与协作配合办公室成立以来，检察机关安排员额检察官值班，针对41 起刑事案件的侦查活动进行监督与交流，针对该地区常见犯罪类型进行系统化梳理和交流，对重大、疑难、复杂案件将提前介入延伸至立案侦查阶段，与侦查人员交流取证合法性、证据有效性，实际降低了该院的案件“退补”率，“案-件比”较去年同比下降0.49%。〔24〕参见《侦查监督与协作配合机制——让监督与配合走上“快车道”》，微信公众号“正蓝旗检察”，2022 年11 月17 日。

第二，公检良性互动机制通过促进公检进一步加强协作，可以提升认罪认罚从宽制度的实施效果。随着案件繁简分流改革的不断深化，“简案快审、繁案精审”逐步成为当前刑事案件办理的主要格局。〔25〕参见《以新思路新举措确保刑事司法改革行稳致远——“新时代刑事司法改革发展与展望”研讨会主题研讨摘要（二）》，《检察日报》2022 年10 月12 日。公检良性互动可以引导尽早开展认罪教育工作，〔26〕参见陈国庆：《新时代刑事检察工作的创新与发展》，《人民检察》2021 年第21-22 期。让检察机关提前对认罪认罚的案件进行筛选，将案件进行繁简分流，有助于法院集中优势资源进行疑难复杂案件的审理。对于认罪认罚的案件，审判人员可以适当对诉讼程序进行简化，重点审查认罪认罚的自愿性，认罪认罚具结书内容的真实性和合法性等相关内容。例如，公检侦查监督与协作配合机制实施后，山西省太原市公安局万柏林分局办理的韩某等3 人盗窃案，经公检共同协商研究，公安机关最终采纳了检察官提出的该案虽属多人共同犯罪，但行为人犯罪情节轻微，且认罪认罚，不具有社会危险性，无逮捕必要，可不予提请逮捕，直接移送审查的意见，后经法院适用速裁程序审理，对3 名被告人判决单处罚金。〔27〕参见华炫宁、郑志恒：《侦查监督与协作配合机制：让监督更有力配合更有效》，《检察日报》2022 年3 月4 日。

第三，公检良性互动机制可以为检察机关提前介入涉企案件提供平台，为企业合规的适用奠定基础，达到优化营商环境之目的。涉案企业合规改革是当前理论和司法实践的热点话题，该项改革的进一步推进需要加强公检之间的协作，即检察机关需适时介入侦查，在侦查阶段、审查批捕环节就预先启动合规必要性审查，为后续的审查起诉阶段进行企业合规制度的适用奠定基础。〔28〕参见董坤：《论企业合规检察主导的中国路径》，《政法论坛》2022 年第1 期。同时，涉案企业合规改革需要检察机关加强法律监督，针对公安机关对民营企业涉嫌违法犯罪的侦查行为进行有效监管，保护民营企业的合法权益，优化营商环境。例如，呼和浩特市检察机关就依托公检侦查监督与协作配合机制，前移监督端口，深化企业保护，对公安机关有案不立、有罪不纠、把经济纠纷不当认定为经济犯罪等情况进行及时的监督和纠正，为民营企业营造良好的营商环境。〔29〕参见《优化法治化营商环境 呼市检察机关加强侦查监督与协作配合 打造企业合法权益保护“护城河”》，微信公众号“呼和浩特市人民检察院”，2022 年3 月12 日。再如，毕节市大方县人民检察院联合县公安局共同出台《关于支持涉案企业合规建设配合协作实施办法》，明确公安机关对涉企案件立案后，应及时与侦查监督与协作配合办公室联系沟通，检察机关则根据案件具体情况，及时介入案件，提出侦查取证意见。〔30〕参见《大方检察：联合公安机关出台支持涉案企业合规建设配合协作办法》，微信公众号“大方检察”，2022 年7 月28 日。

二、公检侦查监督与协作配合机制的实施情况

为了解公检侦查监督与协作配合机制的实践推进情况，本文对48 名检察人员和127 名公安人员做了问卷调查。48 名检察人员均来源于S 市。S 市是我国东部地区的发达直辖市，公检侦查监督与协作配合机制改革以来，全市16 个区级及铁检院均与公安机关成立了侦查监督与协作配合办公室。〔31〕参见《75 号咖啡 公检侦查监督与协作配合工作机制的理论与实践探讨》，微信公众号“上海检察”，2022年10 月15 日。经统计，48 名受访者中有30 名受访者从事刑事检察工作，25人在检察院工作3-10 年，18 人在检察机关工作10-20 年。127 名公安人员大部分来自于J省。J 省是我国东部地区的发达省份，公检侦查监督与协作配合机制改革以来，侦查监督与协作配合办公室在市县两级已基本覆盖。经统计，127 名受访者中有107 名受访者来自基层机关，16 名来自市级机关，4 名来自省级机关。10 人在公安机关工作10-20 年，16 人在公安机关工作3-10 年，82 人在公安机关工作1-3 年，19 人在公安机关工作1 年以内。本文结合《意见》、公检实际参与改革者的问卷结果以及其他地区的实践情况，对公检侦查监督与协作配合机制的实施情况进行分析。

（一）统筹和平衡监督与协作机制，公检总体评价较高

相对传统派驻检察，《意见》调整了公检良性互动模式，在规范上确立了“监督与制约平衡”“双向协作配合”“监督中有协作”和“协作中有监督”的工作方式。传统派驻检察无论是监督理念主导还是引导理念主导，其指向均是从检察机关到公安机关。而公检侦查监督与协作配合机制采取的是一种双向性互动方式。第一，主体双向互动。公检侦查监督与协作配合机制并非单纯的派驻检察，而是公检共同建立的互动工作模式。第二，不论是监督机制还是协作配合机制，其指向也为双向性：侦查监督机制是检察机关监督侦查与公安机关制约监督的结合；协作配合机制是公检互相配合，并非侦查机关单向配合检察机关。第三，监督与协作的关系是“监督中有协作”和“协作中有监督”：一方面，协作配合是侦查监督工作实现的方式。例如，在保障侦查监督效果中，《意见》要求检察机关对监督线索需要调查核实的，公安机关应当予以配合；对检察机关提出的监督意见和检察建议，公安机关应当及时纠正整改并将纠正整改情况通知或回复人民检察院。另一方面，在协作配合中发现问题，要及时进行监督。例如，在重大疑难案件听取意见机制中，检察机关可以派员审查证据材料，就案件定性、证据收集、法律适用等问题提出意见建议，公安机关应及时进一步收集证据材料，完善证据体系，对检察机关指出的侦查行为问题，应及时纠正。

公检机关人员对新的公检良性互动机制给予了比较高的评价。在对公安人员的问卷中，有66 人认为公检侦查监督与协作配合机制对公安工作比较有帮助，占比51.97%；有31 人认为非常有帮助，占比24.41%。（详见图1）大部分公安人员认为公检侦查监督与协作配合机制可以在证据收集、事实认定和强制措施采取方面发挥作用，分别占比74.8%、72.44%和55.91%。（详见图2）对于立案、撤案监督，共有58.27%的公安人员认为效果达到了比较好以上的程度。在对检察人员的问卷调查中，认为公检侦查监督与协作配合机制对检察机关工作比较有帮助和非常有帮助的合计72.91%。

图1

图2

（二）侦查监督效果提升，但形式化和被动性等问题依然存在

公检侦查监督与协作配合机制实施后，公安机关对侦查监督的效果提升，主要体现为协作配合程度提升。根据最高人民检察院发布的2022 年全国检察机关主要办案数据，全国检察机关对公安机关开展立案（撤案）监督和侦查活动违法行为的监督案件数同比均有明显提升，而且立案（撤案）监督的采纳率达到97.3%，侦查活动违法行为的监督采纳率达到99.8%。〔32〕2021 年，全国检察机关对公安机关开展立案（撤案）监督6.2 万件，同比上升16.2%；监督后公安机关已立案（撤案）5.4 万件，占监督数的87.6%。2021 年，全国检察机关针对侦查活动违法行为，提出纠正意见7.5万件，同比上升48.4%；已纠正7.3 万件，监督采纳率97.5%。2022 年，全国检察机关对公安机关开展立案（撤案）监督8.5 万件；监督后公安机关已立案（撤案）8.3 万件，占监督数的97.3%。2022 年，全国检察机关针对侦查活动违法行为，提出纠正20.1 万件次，监督采纳率99.8%。虽然数据反映检察机关的立案（撤案）监督和侦查活动违法行为监督得到公安机关的更多接受，但侦查监督效果如何还需要从侦查监督的内容及其背后的原因入手进行分析。

为进一步了解检察机关实施侦查监督的效果，本文对侦查机关被检察机关实施纠正违法监督措施的原因进行了问卷调查。第一，侦查监督存在不均衡和形式化的问题。公安问卷的结果显示强制措施不符合规范、侦查取证手段不符合规范、相关文书存在瑕疵以及配合完成检察机关的内部指标，分别占比22.83%、44.88%、70.08%和38.58%。（详见图3）实证研究表明，侦查监督的重点对象是相对而言不严重的文书瑕疵。这类问题更易被检察机关监督的原因在于：一是文书瑕疵通过被动式的案卷审查即可，并不耗费多少人力资源就可以实现监督效果；二是可以满足考核指标的要求；三是更易获得公安机关的配合。当然，随着侦查监督工作的深入推进和公安执法规范性水平提升，严重违法的侦查行为可能更加少见，检察机关获取监督线索愈加困难，但为满足考核要求不得不与侦查机关协作，在不损害侦查机关利益的情况下，配合完成考核指标。统计数据也显示，38.58%的公安人员认为实施侦查监督举措是为了配合完成检察机关的内部指标考核。这种另类配合现象，是检察机关事先要求公安机关预留出一部分刑事案件或者监督线索，专用于完成其内部考核指标。虽然协作配合机制提高了公安机关对侦查监督的接受度和采纳率，但以该另类配合方式完成监督，表明监督形式化的问题依然存在。

图3

第二，侦查监督的被动性依然明显。前文提及检察机关实施侦查监督主要是纠正相关文书瑕疵这类相对不严重的问题。原因在于文书瑕疵通过被动式的案卷审查即可实现，并不需要积极主动地进行侦查监督。实证研究也表明，除了提前介入这一方式外，检察机关通过其他主动方式发现监督线索的情景并不常见，经当事人申请或者案卷审查发现线索的比例较高。在对检察人员的问卷中，通过承办人审查案卷获知、通过承办人提前介入获知和经他人举报、控告、申诉发现位列检察机关获知公安机关立案、撤案信息方式的前三位，分别占比81.25%、70.83%和45.83%，通过派驻检察官获知的方式占比最低，只有16.67%。（详见图4）

图4

侦查监督效果还体现为公安机关对侦查监督的制约情况。对于侦查监督的制约，43 名公安人员认为缺乏有效的制约方式，占比达到33.86%；通过复议、复核等正常渠道的只占24.41%。（详见图5）但是在实施制约措施以后，检察机关通常比较配合，比较配合和非常配合的占比达到了51.18%。比较不配合和非常不配合的比例只占6.92%。（详见图6）

图5

图6

（三）公检协作配合增强，但配合不足或过度问题依然明显

第一，公检协作配合相较于改革前有所增强，但极易衍生出配合过度的风险。在实体案件的办理上，公检协作配合机制体现在两方面，即简案快审和疑难案件协同。简案快审模式注重简单类案办理的通力协作，在公安机关成立一体化办案中心，公检法等机关入驻，侦查监督与协作配合办公室成为检察机关简案办理工作组的工作场所。例如，2021 年10 月份，洛阳市宜阳县人民检察院积极探索刑事案件繁简分流改革试点工作的“宜阳模式”，推动县委政法委出台《宜阳县“一站式”办理刑事速裁程序案件实施细则（试行）》，建立一体化办案中心，公安执法办案中心、侦查监督与协作配合办公室（刑事简案办案组）、刑事速裁法庭及法律援助办公室全面进驻，实现公、检、法、司“门对门、面对面”办案。〔33〕参见《【非凡十年——走基层，话检察，看变化】之八“分苹果、定车道” 为“正义的实现”加速——走进洛阳刑事案件繁简分流工作试点院宜阳县院》，河南省人民检察院网http：//www.ha.jcy.gov.cn/jczc/jcyw/202209/t20220920_3834624.shtml，最后访问日期：2022 年11 月8 日。常州市武进区公检侦查监督与协作配合机制也采取的是这种模式。2022 年的1 月至5 月，常州全市70%的轻罪刑事案件都纳入这种“一站式”快审办理模式。〔34〕参见丁国锋、王晴：《七成轻罪刑案纳入“一站式”快审办理 常州检察公安全面实行侦查监督与协作配合机制》，《法治日报》2022 年7 月5 日。疑难案件协同模式是将协作配合的重点集中于复杂案件，通过提前介入、多次召开联席会议等方式进行。例如，洛阳市栾川县人民检察院要求检察机关充分发挥侦查监督与协作配合办公室职能作用，与公安机关建立常态化的提前介入机制，做到对重大疑难复杂案件必须提前介入以及一般案件的实时沟通。〔35〕参见刘立新、吴占京：《用求极致的态度“挤水分” 河南栾川：优化“案-件比”切实减少当事人讼累》，《检察日报》2022 年11 月13 日。

为了解公检在案件实体层面的协作配合，本文调研了提前介入机制的实施情况。公安问卷的实证研究表明，检察机关通常会在重大、疑难和复杂等案件中提前介入侦查，其中涉未成年人案件、强奸和强制猥亵犯罪案件、涉众敏感案件以及新型疑难案件分别占比69.29%、53.54%、62.2%和50.39%。更多的受调查者认为检察机关的提前介入侦查对办案产生积极影响。其中认为有利于办案效率提高、有利于案件准确定性、有利于侦查取证针对性提高和有利于公检机关统一办案标准的分别占比69.29%、76.38%、81.1%和70.87%。（详见图7）这总体说明提前介入机制对侦查权运行和公安工作产生了有利影响。不过，也有部分受调查者认为提前介入会有不利影响，认为完全没有负面影响的只占34.65%。具体的负面影响方面，妨碍公安机关侦查权的独立行使、影响侦查活动效率和不利于保障侦查活动的秘密性分别占比38.58%、38.58%和33.07%。（详见图8）这说明，提前介入侦查有可能对侦查活动产生不利影响，这在公检良性互动机制的完善中需要防范。

图7

图8

第二，在诉讼流程的衔接和配合上，公检协作不足。在检察机关退回补充侦查、拟作不批准逮捕或者不起诉决定的，充分听取公安机关办案人员意见的可能性有多大的问题上，公安机关受调查者并未给出积极的答案，非常可能和很可能的回答仅占比13.39%和22.05%，合计35.44%。（详见图9）检察人员给出的结果更加积极一些，非常可能和很可能的回答分别为35.42%和22.92%，合计58.34%。就公检协作配合机制的配套保障措施情况，本文也进行了相关调研。在公检共同提升业务能力的方式上，组织庭审观摩评议、开展联合调研、举办同堂培训、共同编发办案指引以及典型案例和指导性案例分别占比32.28%、44.09%、29.13%、22.83%和52.76%，总体上处于较低的水平，还有21.26%的公安人员表示以上方式均没有，可见公检协作配合的配套保障机制有待加强。（详见图10）

图9

图10

三、公安与检察良性互动机制不充分的因素分析

《意见》虽然采取双向性的工作模式，公检总体评价较高，但侦查监督的被动性和形式化，协作不足或者过度问题依然存在。分析问题背后的因素对于构建和完善公检良性互动机制具有现实意义。

（一）监督与协作的关系定位不清

第一，统筹侦查监督与协作配合可能引起角色冲突。这主要反映在控诉职能的追诉倾向性和监督职能的客观中立性之间的冲突问题。〔36〕参见陈卫东：《论检察机关的犯罪指控体系——以侦查指引制度为视角的分析》，《政治与法律》2020 年第1 期。《意见》虽然采取双向性的工作模式，但并不能完全解决监督与协作的紧张关系问题。侦查监督与协作配合机制融入了两项职能的要求，导致派驻检察人员在履职中，难以消解自身角色上的冲突问题。因侦查监督与协作配合的事项并非完全可分，同一问题既可能涉及侦查监督也可能涉及协作配合。虽然有学者指出在以证据为核心的刑事指控体系的构建过程中可以将二者统筹起来，〔37〕同前注［27］。但在具体执行过程中，尤其确保检察官能在二者之间保持平衡，紧靠理念认同无法实现，目前欠缺相应的机制保障。

第二，协作配合规范模糊不利于侦查监督效果的实现。《意见》只是明确公检“应当”协作配合，但如何协作配合，不协作配合的后果是什么，这些问题均缺乏规定。《意见》要求检察机关进行侦查监督，公安机关应当予以支持配合。如果需要监督纠正的，检察机关应当及时向公安机关提出监督意见或者检察建议。公安机关应当及时纠正整改并将纠正整改情况通知或回复检察机关。然而，一是公安机关通知或回复的具体方式和时限要求并未予以明确；二是如果公安机关不予配合、不予回复、不予纠正，检察机关欠缺进一步制约的手段。目前实践中对于不履行的单位和个人，检察机关只能采取向其他部门“借力”方式实现监督的目的。

第三，公检办案理念上的同质性可能导致机制异化。一是协作配合过强导致监督形式化。公检在打击犯罪理念上的同质性可能导致公检更倾向于协作配合，在“监督中有协作”和“协作中有监督”中将协作配合作为最终落脚点。其结果是侦查监督被公检协作配合同化。加之为了满足侦查监督考核指标，检察机关会更加倾向与公安机关协作配合。二是过度的协作配合可能导致检察机关实质性地参与侦查活动，甚至代位行使侦查权，〔38〕同前注［36］。影响侦查工作的开展。

（二）多重因素导致人力资源投入相对匮乏

各方面原因导致的人力资源紧张局面，成为制约公检侦查监督与协作配合实质性运行的障碍。人力资源的短缺会加剧侦查监督的形式化和被动性，以及公检协作配合不足问题。

第一，公检系统的规范性要求不断提升，引发人力资源紧张。随着公安改革的进一步推进，健全执法全流程记录制度、健全完善执法责任制等各种推动警务规范化、激励民警多办案、办好案的举措不断提出。〔39〕参见《公安部部署推进全面深化公安改革》，新华网http：//www.xinhuanet.com/2022-08/10/c_1128903965.htm，最后访问日期：2023 年2 月9 日。例如，现行《刑事诉讼法》第118 条规定：“讯问犯罪嫌疑人必须由人民检察院或者公安机关的侦查人员负责进行。讯问的时候，侦查人员不得少于二人。”但由于基层办案警力紧张，案多人少的矛盾突出，司法实践中已经变通异化为单警讯问，而检察院、法院却采取默认的方式。〔40〕参见李玉华：《侦查制度改革实证研究》，《中国刑事法杂志》2018 年第6 期。

第二，检察系统自身改革以及公检互动内容的增多，造成人力资源分配的紧张局面。一是随着新时代对检察工作的要求提升至新的高度，当前各种宏观和微观检察改革举措给检察机关增添了不少工作任务。《2018—2022 年检察改革工作规划》系统规划和部署了新时代检察改革的方向和路径，确定了6 个方面46 项改革任务。二是“捕诉合一”改革取消专门的侦查监督部门，对实施侦查监督工作的人力资源分配产生影响。“捕诉合一”将批准逮捕权与移送审查起诉权交由同一个主体来行使，侦查监督工作交由整合后的刑事检察各个部门实施。但各个刑事检察部门办理的刑事案件量并不均衡，如何分配派驻侦查监督与协作配合办公室的检察人员，发挥其实质作用成为需要认真考虑的问题。与此同时，随着侦查监督与协作配合机制的不断推进，部分地区检察机关也根据自身实际，同时在海关、边检部门和海警机构的法制部门或执法办案管理中心，以及国安局设立了侦查监督与协作配合办公室。〔41〕参见史兆琨等：《侦查监督与协作配合机制红利逐渐显现——最高检公安部联合印发〈关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见〉一周年纪实》，《检察日报》2022 年11 月29 日。这些举措势必会加剧人力资源的紧张压力。如果无法指派合格的、有充分履职时间保障的检察人员，侦查监督与协作配合机制难以实质化地开展下去。

第三，检察和侦查机关在人员和机构数量上不匹配，增加了机制运行的成本。传统派驻检察中，检察机关可派驻或介入侦查的人员少，而公安办案单位数量、办案涉及面以及案件数量均远超检察机关，严重制约了侦查介入和引导工作，甚至导致有的地方出现形式主义的倾向。〔42〕同前注［36］。当前侦查监督与协作配合机制要求的工作任务量、涉及的案件面均超过之前的派驻检察，会进一步加剧司法资源紧张局面，阻碍机制的有效运行。侦查监督与协作配合机制只能采取“抓重点”的方式运行，导致一些工作搁置或者是形式化地满足考核的要求，客观上难以开展实质性的监督与配合工作。不仅如此，侦查监督与协作配合机制功能的不断扩展，可能导致侦查监督等核心工作的质效受到影响。部分地区的侦查监督与协作配合机制采取简案快审模式，将侦查监督与协作配合办公室打造成检察机关的简案快审办案组或者是公检法合署办公的场所。在诸多案件的压力下，要求派驻检察人员充分有效实施侦查监督和其他协作配合工作内容实属困难。虽然有的地方派驻更多的检察人员进驻侦查监督与协作配合办公室，分别负责侦查监督和协作配合工作，〔43〕参见赵春燕：《江苏江阴：打造侦查监督与协作配合“特色样本”》，《检察日报》2022 年7 月13 日。但这是否属于合理地分配司法资源尚需进一步检验和评估。

（三）派驻方式和人员选择难以实现充分履职

第一，单独采用“轮值”或者“常驻”的派驻方式均有缺陷。与之前的派驻检察类似，侦查监督与协作配合机制的实践中存在“常驻式”或者“轮值式”两种形式。在“轮值式”中，监督的面往往受制于派驻检察官所负责的案件类型，对于其他检察部门涉及的监督事项，一方面受制于时间限制，没法做到及时全面监督与协作；另一方面则受制于专业限制，对于其他部门的事项欠缺经验，无法处理遇到的紧急事项，只能将相关信息传递给负责的部门，可能影响监督与协作的质效。采取“常驻”的派驻方式，派驻检察官可能需要进行简案快审工作。简案的案件量之大可能导致其对于侦查监督有心无力。而且“常驻”检察官由于与公安机关联系紧密，可能逐渐与本单位工作脱节，导致监督功能弱化，与公安机关的协作配合增强。

第二，选派检察官驻点需权衡考量多种因素。侦查监督与协作配合的内容涉及面广，需要指派办案能力强、经验丰富的检察官才能有效发挥其机能。但检察院内部机构多且设置相对分散，部分基层检察机关单个部门办案人数并不充分。〔44〕参见张斌、丛林：《对我国检察管理体制改革的思考——以C 市检察机关改革实践为样本》，《甘肃政法学院学报》2017 年第3 期。一方面，无论派驻哪个部门的检察官，均会影响该部门的整体办案质效；另一方面由于人力有限，无法向辖区内各派出所等机构实现全面派驻。此外，派驻的检察官可能同时要参与轮案等工作，导致没有充足时间驻点，派驻时只能将大部分时间应用于解答案件咨询和引导侦查取证上，实际用于侦查监督的时间极为有限。〔45〕参见来向东、林峰：《刑事检察 新形势下加强侦查监督工作的路径探析——以G 省检察机关侦查监督实践为样本》，微信公众号“中国检察官”，2021 年11 月14 日。

（四）公检考核指标不协调限制了机制运行的实效

第一，检察与公安考核指标冲突，不利于公检良性互动机制运行。检察机关的“案-件比”和其他考核指标设置是出于检察机关的实际需要，但并未与公安机关的考核进行统筹，导致部分指标存在“正负”冲突。例如，检察机关不捕率的考核指标要求，可能导致公安机关的逮捕成功率下降，影响侦查人员的考核结果。而提起复议是公安机关制约侦查监督的合法手段，但是提起复议数也是对检察机关的不利评价。为应对这种局面，协调二者考核指标的冲突，公检采取另类或者畸形的协作配合措施，在尽可能少损害二者利益的情况下，形式化地满足考核要求，其结果是影响侦查监督与协作配合机制的实质化运行。由于公安机关更倾向于追求“捕”和“诉”，公安机关也可能利用这类“件”的主动权去“捆绑”检察机关，致使其在不符合法定条件的情况下作出批捕与起诉决定。〔46〕参见刘计划、郭丰璐：《检察机关考评指标的反思与重构——以“案-件比”评价指标为核心的分析》，《中国人民大学学报》2022 年第4 期。

第二，受团体排名考核的驱动，公检侦查监督与协作配合的形式化问题会愈加严重。由于考核并非仅在单位内部，检察机关也要参与和其他同级甚至是上级的考核竞争。在将侦查监督与协作配合工作纳入考核后，由于受到竞争的驱使，为了尽可能充分地满足考核的要求，检察机关会要求侦查机关提供部分线索用于完成指标，影响机制的实质化运行。不过，当前这种排名竞争趋势已经有所缓解。例如，2023 年3 月新《检察机关案件质量主要评价指标》对指标的通报方式作了改进，不对前十名和后十名进行通报。〔47〕参见常璐倩：《置顶“高质效” 立起“风向标”——〈检察机关案件质量主要评价指标〉修订解读》，《检察日报》2023 年5 月10 日。

四、公检侦查监督与协作配合机制的完善路径

（一）以监督主导作为配置公检良性互动机制的逻辑起点

侦查监督要求检察机关保持中立地位，履行客观义务，需要与被监督者保持适当的距离，而协作配合则需要公检加强联系的紧密度。在二种价值目标的选择中，以何种为优先依然是公检关系改革必须直面的现实问题。〔48〕参见付凤、杨宗辉：《检察引导侦查与公诉引导侦查合理性辨析》，《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2013 年第3 期。由于公检在打击犯罪上的亲和力，侦查监督与协作配合统筹所带来的角色冲突障碍极易导致公检倾向于协作配合，侦查监督工作走向形式化，最终影响的是证据的质量和案件的质效。为避免以上问题，公检侦查监督与协作配合机制应以侦查监督主导作为配置公检良性互动机制的逻辑起点。

第一，全面系统地优化侦查监督体系。一是在侦查监督的内容上，需覆盖刑事案件实体和程序的全范围。《意见》所列举的侦查监督事项范围并不全面，实践中包括涉及基本权利强制处分的侦查手段、强制措施等事项处于侦查活动监督视野之外。〔49〕参见孙谦：《刑事侦查与法律监督》，《国家检察官学院学报》2019 年第4 期。例如，根据《刑事诉讼法》第91 条的规定，对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，提请审查批准逮捕前的拘留时间可以延长至30 日。但在实践中，公安机关会将这一期限适用到其他普通案件之中，导致检察机关对拘留期间内侦查人员的讯问和其他侦查活动无法监督。〔50〕参见刘计划：《侦查监督制度的中国模式及其改革》，《中国法学》2014 年第1 期。二是明确监督权限和职责，建立与监督事项的严重程度相适应的侦查监督与协作配合体系，防范过度监督或配合。例如，对轻微违法行为，不论是“常驻”还是“轮值”的检察官均应有权提出纠正意见，以实现侦查监督的实效性。但对于重大监督事项，如果派驻检察人员也是后续案件的承办检察官，其可以启动案件化办理模式。但如果其并非后续案件的承办检察官，其应当承担“联络员”角色，及时将案件情况反馈至案件承办检察官处。在提前介入机制中，公检需明确和细化提前介入机制的案件范围、介入时间和方式等，避免“一刀切”式介入。三是明确区分侦查监督的办理模式。侦查监督与协作配合涉及事项的重要性程度不同，重大疑难问题还可能需要采取案件化的办理模式，规范性文件应通过完善检察机关的调查核实权强化检察机关法律监督刚性。〔51〕参见张杰：《检察机关法律监督刚性视域下的调查核实权》，《政法论坛》2023 年第3 期。对于轻微的违法行为，检察机关可直接采用办事模式进行监督办理，即通过口头沟通及时地予以纠正，并在台账中做好相关记录。

第二，规范和明确协作配合工作的程序和标准。一方面，为了提升侦查监督之效果，需要在规范上细化协作配合事项的程序和方式。例如，人民检察院提出监督意见和检察建议，公安机关应当限期纠正整改并将纠正整改情况通知或回复人民检察院，公检之间应当明确公安机关回复的时限要求，并规定统一采用书面回复方式；对于整改不到位的，或者违反不配合义务的，明确列举相应的惩戒措施。另一方面应提升协作配合的标准，建立对侦查监督重大事项公安机关的主动报告或备案制度。公安机关并非在检察机关实施侦查监督举措后，才进行协作配合，而是应当主动与检察机关协作配合。立法可以增设立案情况、采取重要侦查行为和干预公民基本权利措施主动报告或者备案制度，给侦查监督和协助配合工作提供更多案件线索。〔52〕同前注［6］。

第三，多维度提升侦查监督手段的刚性，同时畅通制约机制。一是可以通过将部分侦查行为的行使纳入检察机关批准或者同意的范围来限制侦查权；二是可以充分发挥检察机关针对司法工作人员所实施的14 种罪名的自行侦查权，以强化诉讼监督的实际效果。例如，在对刑事案件进行审查起诉过程中，针对公安机关的违法立案（或不立案）以及违法侦查行为，在符合刑讯逼供罪、暴力取证罪、非法搜查罪、徇私枉法罪等的立案追诉标准时，要敢于通过启动自行侦查权助力刑事检察的立案监督和侦查监督职能的发挥。三是畅通制约机制，防范过度侦查监督和协作配合对侦查工作的干涉。由于受到公检各自考核指标的影响，监督制约机制并未完全畅通。完善的路径可以考虑进一步精简“案-件比”指标，给予不捕和不诉等指标合理的阈值，减少绝对化的考核项目。

（二）以实质性和充分性作为检验公检良性互动效果的衡量标准

为提升公检良性互动效果，规范应对侦查监督与协作配合机制提出实质性和充分性的要求。在以侦查监督主导的公检良性互动机制下，应当实现“在监督中协作”和“在协作中监督”的目标，保障监督权的正当行使，防止以协作取代监督。

第一，合理分配人力资源，实现派驻检察的实质化履职。受制于人力资源的紧张，派驻检察无法做到全面实时的侦查监督和协作配合，故应当合理分配人员和确定职责权限。在人员分配方面，应当注意对不同侦查机关实施不同的派驻方式，对于公安机关，由于案件量巨大，派驻检察人员应当实施“常驻”加“轮值”的方式。对于其他侦查机关，则需要根据案件的数量和疑难程度确定派驻方式。在公安机关实施“常驻”检察人员的配置是相当必要的：一是承担“联络员”角色，确保侦查监督和协作配合工作开展的及时性；二是及时处理轻微监督事项；三是实现对侦查工作问题的指导。不过，“常驻”方式下因检察官长期工作和生活在公安机关，而可能在心理和情感上被侦查人员同化，导致其丧失监督者中立性。〔53〕参见但伟、姜涛：《侦查监督制度研究——兼论检察引导侦查的基本理论问题》，《中国法学》2003 年第2 期。故为了避免此种情形，检察机关应当在一定期限内更换“常驻”检察官。在职责权限方面，应当明确不同方式派驻检察人员的权限和职责。对于“常驻”检察官，其履职的范围应当是所有的侦查监督和协作配合工作；对于“轮值”检察官，应当将重点放在与其所负责的案件类型相同的侦查监督与协作配合工作上。此外，“常驻”和“轮值”检察官均可承担“联络员”角色。

第二，解决考核机制的统筹问题，避免公检良性互动机制的形式化。考核指标的统筹问题并非易事。公检所处诉讼阶段不同，其任务具有不同的指向，导致指标存在冲突。考核指标完善的具体路径是上级统筹和内容协同。一是在统筹的层级上，下级公检机关均是依据上级机关要求确定考核项目，最高人民检察院和公安部可以协同制定侦查监督与协作配合相关指标体系，下级公检机关根据当地情况予以细化。二是单独建立公检良性互动效果的考核指标。例如，检察机关提前介入案件，与侦查机关进行协作，对案件质量和效率提升的情况，可以同时作为公检的正向考评指标。三是对于因公检互相不配合导致案件质效受到不利影响的，公检统筹的考核机制应对此行为予以纳入并作出不利评价。

第三，面对人力资源紧张难题，破解数据共享难题是关键。当前一些地方通过另外建立公检数据共享平台的方式实现数据传递，但建立新的数据共享平台一是可能增加公检二次上传信息的人力成本，二是无法解决有选择性上传数据的问题，无法实现信息数据传递的充分性和实质性。公检之间数据共享的着力点是如何贯通二者的业务系统，赋予和明确双方查询和获取的权限，具体设计数据共享规则。一方面，为实现有效监督，检察人员的权限不能过小，应至少可以同步跟进诉讼的流程、文书、证据和涉案财物情况；另一方面，为防止检察人员滥用权限，对业务系统也应做好留痕设计，确保权责一致。〔54〕参见李玉华：《破解难点突出重点 提供监督与协作质效》，《检察日报》2023 年2 月20 日。在配套手段上，为了防止信息的泄露，公检可以选择签订“保密协议”，〔55〕同前注［36］。采用区块链等技术手段保障数据安全。

（三）以融贯性作为公检互动机制持续运行的重要保障

侦查监督与协作配合机制还在不断深入推进之中，其可持续发展应当坚持模型定位与不同地区、层级的现实情况以及相关检察改革事业的要求融会贯通。

第一，公检侦查监督与协作配合机制的模型定位应当与各地各层级不同的刑事司法需求相适应，在侦查监督主导下，公检可以合理扩展良性互动机制的功能。一方面，各地情况不一，侦查监督事项的重点和协作配合的需求均不相同，不应以一套模式适用于所有地方，允许各地根据现实情况合理扩展机制的功能，确定工作重点和难点事项。例如，部分地区的审前逮捕率较高，则侦查监督与协作配合的重点在于如何确保无逮捕必要的犯罪嫌疑人不被逮捕；部分地区律师控告申诉案件较多，则应当将律师执业权利的保障确立为侦查监督和协作配合的重点工作。另一方面，不同层级的公检侦查监督与协作配合机制的重点应当有所区分，市级以上的公检互动机制应当加强对类案规则的整理，基层的公检侦查监督与协作配合机制应当将重点放在个案上。对于发现可能的类案监督线索，基层检察机关在无法明确监督方法时，应当向上级汇报，由上级出台相应的规则指引。具体路径是针对一段时期内反复出现或具有规律性的侦查违法行为，积极运用公检联席会议制度消除公检分歧，会签相关规则指引或发布类案指导，以引导下级部门有效运用侦查监督和协作配合机制。

第二，公检侦查监督与协作配合机制的制度设计应当与当前正在实施的检察改革相协调，避免相互掣肘。一是其他检察改革举措应避免利用公检良性互动机制实现“额外”目标。例如，受到“案-件比”的推动，为了形式上降低退回补充侦查的案件数量，达到退回补充侦查的效果，使得审查逮捕案件中提出补充侦查意见、要求公安机关提供审判所需证据等不倒流型的补充侦查逐渐成为补充侦查的主要类型。〔56〕参见金石：《“案—件比”正向辐射下补充侦查制度的结构转型与发展》，《中国刑事法杂志》2022 年第2 期。由于实施公检侦查监督与协作配合机制，检察机关可以此要求公安机关予以配合，但由于案件实际并未退回公安机关，公安机关进行案件调查，缺少程序机制保障，影响其侦查质效。为此，公检侦查监督与协作配合机制的内容和方式应当服务于相关检察改革举措的正向效果。二是在统一的检察改革理念指导下运行公检良性互动机制，避免利用该机制过度强化打击犯罪力度，导致冤假错案或者违法放纵犯罪。以下为一反例：某地在侦查监督与协作配合办公室成立打击整治养老专项行动工作专班，由人民检察院、公安机关分管刑事业务同志实行双组长负责制，进行组织协调、监督协作、督促落实，并协调需要检察机关、公安机关共同研究解决的事项。〔57〕参见《打击整治养老诈骗，公检携手成立了这个工作专班》，微信公众号“平安润州”，2022 年5 月19 日。“捕诉合一”、认罪认罚从宽等刑事司法领域的改革举措扩张了检察权，可能带来权力滥用的廉政风险，而公检协作配合的增强可能会进一步增加这种风险。为此，公检良性互动机制需要配备相应的制约措施，防止公权力的过度扩张。例如，公检侦查监督与协作配合办公室可以设立律师值班室，接受律师的监督；设立当事人举报和监督专窗，接受当事人对违法侦查行为的举报和监督。