国土空间规划体系下城市更新策略的在地化研究 以齐齐哈尔市为例

李城润 林芳菲 张文宝

通过对东北地区土地财政的空间逻辑进行分析，得出如下结论：首先，对于东北较落后地区应明确，国土空间规划的编制，应代表城市更新行动的开始，而非（无力）描述或约束规划期末的空间状态；其次，在规划编制中应将实地踏勘的举证内容和空间数据作为划定待更新空间的基本依据，开放数据仅能作为辅助参考；再次，城市更新行动应在国土空间规划之中设定具体的地块范围和分区作为规划实施期间更新行动的空间基础，从而便于识别空间和引导实施。

一、国土空间规划体系下城市更新行动箭在弦上

对于东北地区长期依赖增量用地进行城镇化建设的城市，城市更新行动仍处于刚刚开始的初级阶段，还少有可形成高质量发展的内在机制进行可持续的驱动，国土空间总体规划的规划层级较高、推行力度较强、表达手法较为清晰，便于帮助地方政府识别待更新空间，也更容易围绕城市更新的具体空间位置，组织政策体系。

二、东北地区推行城市更新行动有很大难度

东北地区开展城市更新行动的基础条件不足，而且相关的基础差距并非本轮国土空间规划年限内可以拉齐，详细来说有以下4个方面原因。

1.城市更新行动是长期行动，仅凭一纸规划不可窥其全貌

本轮国土空间规划（-2035年）是在深化制度改革和提升治理能力的背景下开展的，所以在开始编制之前，理应对以往国家土地供给侧的潜在逻辑进行回顾，才能在规划之中有的放矢地进行空间更新并提出改革建议。

实施城市更新行动不失为一种“修正”和深化制度改革，因为其在某种程度上打破了地方政府土地供应市场的一级垄断局面，揭开了二级市场的土地资源再配置的序幕。地方政府对于需要更新的土地的规划和设计，已经不再应该具有曾经“一家独大”的话语权，空间的改造需要围绕政府、资本、市民等众多利益方的参与才能有效展开，从而在法理和操作层面具有可实施性。随着体检评估调查任务的定期开展，城市空间的深化治理和多方参与将会向常态化转变。

在东北的城市更新行动之中如果还秉持着一级土地供应的角度进行调整，是难以适应“以人为本”的新城镇化建设趋势的，难以从深化改革的层面在国土空间规划的编制中进行逻辑自洽。

2.先进地区国土空间规划的城市更新策略适于地方特性，可参考性不大

在本轮国土空间规划技术体系中开展城市更新的诸多案例中，一线城市已经基本构建了基于城市更新的法定规划传导体系。在东北地方政府还在解读政策和进行定性归纳总结的时候，较发达地区已经对于城市更新给出了部分答卷。很可惜以上规划的编制和实施对于东北经济较落后地区的可参考性并不充足：首先，全国各地发展差距太大；其次，在行政维度，比如机构设置层面，城市更新并没有大规模在事权设置上真正独立出来；再次，城市更新的规划编制基础存在较大差距。

3.东北地方政府依据自身城市特征探索并进行深化变革的能力有待提高

针对国家正在面临的深化改革趋势，东北地区的行政能力在面对国家城镇空间政策较大改革时，显得力不从心。这其中有招商与投资型拉动的地方经济发展模式有关，也和东北地区地方政府不习惯以“自下而上”的视角来编制本土化政策和策划实施机制的窠臼有一定关系。然而在巨大变局之下，敦促东北地方政府短期内转换发展模式和招商的路径依赖绝非易事，至少不是本轮国土空间规划年限之内可以完成，这无疑给强调法定和约束性质的国土空间规划编制任务增加了难度。

4.现行国土空间规划的技术框架内对于城市更新的技术支撑只停留在决断型城市更新层面，无法构建较为完整的治理体系

在城市治理理论中，治理能力转变的重要表征之一就是政府权力的重构。对照现行国土空间规划编制指南之后，不难看出现行国土空间规划框架对于“决断型”城市空间治理是具备指引作用的，而主导型、合作型、监管型城市更新的开展，则举步维艰。究其原因，土地市场化的流动、民间资本家的崛起等要素，本应为城市空间定性提供更多的治理视角。然而东北长期以来营商环境的下降、官员任期、资本流动等不确定性等因素导致“主导型、合作型”的经济基础并不牢固，“投资不过山海关”的意识仍然深入人心。招商难度的加大的艰难现状，使“监管型”的城市更新更加难以施展。

三、东北地区在国土空间规划内的城市更新行动应对策略

1.国土空间规划内应指明实施路径而非描述规划期末状态

为了维护国土空间规划的法定地位，规划的城市更新空间范围应划入已经开展城市更新的空间（如棚改、老旧小区改造等项目）。且为了城市更新行动的全面展开，发展转型地区的市县国土空间总体规划内，应将城市更新的范围划定秉承“既准且大”的原则。

2.应以产业空间更新作为待振兴工业城市的更新开端

以本文的研究实践城市—齐齐哈尔市为例，将工业用地和空闲地的找寻作为编制总体规划阶段城市更新内容的开端，其原因有三：

首先，齐齐哈尔是国务院批复确定的我国重要的工业基地，在国家高质量发展的要求下，一定脱离不开工业用地的重整、盘活和后续存量土地的政策修订。

其次，工业用地低效情况的统计在成果交付后，地方政府结合工业用地供应价格等要素，有助于验证“区域竞次”模式中“低价产业用地”的情况在本市的存在情况，便于有的放矢地跳出竞次困局，找寻症结，对于城市土地供给侧改革，提出建设性的意见。

其三，齐齐哈尔产业转型发展如果可以和存量用地的流转机制、社会共治等方面产生化学反应，也便于符合城市更新行动的政策倡导。在满足规划收缩建设用地的要求下，争取更多较好的招商资源，一定程度上可以兼顾地方政府原有的发展路径。

3.对于国土空间规划中城市更新空间的探寻应基于实地踏勘（空间实践）和开放数据的叠加成果

面对东北地区城市更新概念尚未兴起、政策端强势向下施压、规划编制的基础数据并不健全等种种困难，作为规划编制作业单位，应以实地踏勘结果为基础，叠加开放数据成果，从而找寻低效用地潜在的方位和基础信息，垫定城市更新行动的开端。

选定以上的调查逻辑做为国土空间规划内城市更新专题研究和规划内容编制的基础，其背后的原因除了有编制规划的基本商业伦理之约束（地方政府基本都对基于大数据、人工智能技术等方面的结论难以附议，而对于实体空间较为敏感，其结论也更易于接受）以外，还存在一定的学术及技术考量。

（1）在当下国家深化空间治理的改革期间，数据辅助规划的技术作用有一定的夸大

在数据基础并不好的城市更新行动起始期，基于大数据、智慧城市等方法的“现象学”信息偏向于对偶发事件的表达，虽然这些概念在学界的应用较多，也在潜移默化地影响宏观政策的制定，但是对于实景空间描述不足，同时以其准确性水平，仍然无法回答“如何更新、待更新地段在哪里，现状和大数据描绘的吻合度是多少，个别需更新的地段边界在哪里，同一期的更新内容都涵盖哪几个片区”等实际问题，更不要说“更新行动的背后都需要协调哪几个方面的利益，钱应该怎么出，更新相关土地的程序都有哪些，过往的处理方式存在哪些不足”这些空间背后的治理的难题，对于针对存量用地的多方面社会治理问题难以有的放矢。这些种种担忧在西方已被广泛证实，因此针对当下我国的存量空间调查和治理，特别在东北地区，田野调查、面对面访谈等主观分析当地居民日常生活的方法是必不可少的。

（2）实地举证制度贴合国土空间规划三调图底的技术路线

国土空间规划以三调为基础，三调中的地类判定中，对于特殊地点，仍然保留着举证制度。在城市更新启动的初期，探寻、判定低效用地的时期，也应使用实地举证制度对于待更新地区进行判定，从而可以使广域地类的判定逻辑和城区的空间低效判定逻辑，趋于一致，达到施政的基础可考的目的，维护行政行为的合理性。同时对于CIM（City Information Model）等治理类信息技术尚未普及的地区，本专题研究所含数据信息，便于支撑未来的城市管控模型的信息库建设。

（3）空间实践与田野调查的方法论符合当下世界范围内的学术理念

而基于日常生活的步行实践（W a l k i n g Practice），在世界范围的空间调查的学术界正在被广为研习，对当下我国的存量空间调查和治理，有较大的借鉴价值。

如今，空间实践在西方已成为前沿理论，并发展出一系列研究分支。这些概念需在我国国情背景下，结合国土空间规划中城市更新进一步论证，特别是在东北地区。也就是说，如何在具体城市进行有深度的田野调查和定性分析，结合当地居民的日常生活理解他们的各式各样空间实践对城市更新尤为重要，具有很强的应用价值。

四、齐齐哈尔国土空间规划中城市更新行动探索实践

1.开放数据叠加实地举证识别待更新用地

本专题编制团队在学习了过往低效存量用地的判定标准之后，主要依据《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）、历版《工业项目建设用地控制指标》结合个别发达省、直辖市的判定标准，提炼判定低效用地的标准。依据这些标准，调查团队开始了齐齐哈尔中心城区的步行调查，调查结果涵盖中心城区的非主干路周边城市空间。之所以调查踏勘范围避开了主干路等城市重要节点，是因为上述空间作为城市的“会客厅”，由于商业、办公氛围等空间较多，很少出现低效存量用地，应该由政府直接研究更新对策，并不在本专题的研究范围之内。

2.实践城市的本地化城市更新策略

一是，齐齐哈尔市中心城区低效用地的分布情况，存量低效用地的分布大多分布在中心商业区的外围（即存量低效用地和商业密度的开放数据呈现负相关），和中心区呈扇形的分布形态。中心城区低效用地的低效原因多以用地空闲或建设强度不足为主。

二是，在多尺度空间句法模型之中，低效存量用地和多尺度选择度较低的空间吻合度较高。本研究结论认为，通过评价道路网路互联程度和道路质量，可以作为齐齐哈尔内各区县中心城区排查低效存量用地的排查技术手段之一（模型吻合度达到90%，在笔者详细解释技术细节的相关文章中再加以详细阐释）。

三是，城市更新应以点带动点来进行研究，在划定更新片区和单元的阶段，应以老旧小区改造规划、棚户区改造计划等明确可以落地的实际项目为核心，适度外延拓展，成片开发，以适应低成本、低碳模式的开发。

四是，其他建议匹配的城市更新制度还包含：近期更新带动远期（因整体尚未启动，同时应考虑土地溢价能力普遍较低，应先做出经验，再成片更新）；中心城区带动区县（中心城区经验可以复制），但需单独编制行动计划或专项规划；重点项目以点带动多点实施（不可以点带面，实际更新结果应该以是否可持续、是否可以高质量发展为标准，更新一处、提升一处），不盲目扩大更新范围，不随意增加完成规划的难度；政府带动社区（应设立联席会议制度，确保公众利益，确保公众参与）；总体带动专项规划（在总体规划阶段只能搭建框架，应该在专项规划和具体案例之中才能落笔）。

五、结论

本文基于现有的时代和政策格局所采用的踏勘和数据技术，在现阶段应仅用于验证和叠加分析，无法完全取代社区联动和市民广泛参与的作用，且空间实践手段和数据分析方法应该同步同期建设，贯穿于城市更新行动的全过程，不断培育和学习适配于某一个城市的专属模型、空间解读方法和接地气的工作组织模式，从而使待更新空间的调查更全面，更新目的性更强，公众参与程度更好。