“双高计划”建设背景下高职院校预算绩效管理研究

叶 红

（重庆工商职业学院 计划财务处，重庆 400052）

2019 年，随着《国家职业教育改革实施方案》（以下简称《方案》）、中国特色高水平高职学校和专业建设计划（以下简称“双高计划”）的相继出台，入选“双高计划”的各大高职院校也开始启动第一轮建设［1-3］。2020年，教育部和财政部联合印发的《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》（以下简称《办法》）中，明确指出入选“双高计划”的高职院校应当实施全面预算绩效管理，同时提出了方向性要求和具体考核办法［4］。《办法》的出台为高职院校预算管理工作指明了方向，在此背景下，本文以高职院校专项资金管理为切入口，梳理专项资金预算绩效管理工作中的痛点与难点，探索构建科学有效的预算绩效管理体系，助力入选“双高计划”的高职院校实现办学目标。

一、高职院校专项资金预算绩效管理的现状

（一）高职院校预算绩效管理现状

高职院校专项资金预算绩效管理的重点内容通常包括：绩效目标的设定、项目库的建设、绩效过程跟踪以及绩效评价与反馈应用。首先，绩效目标是项目资金预期能够达成的目标和完成的绩效，也是高校对战略规划的细分，各建设单位通常结合学校实际发展需求设定战略发展总体目标和具体目标。其次，多数“双高计划”建设院校以“项目库建设”为切口，实现了全过程绩效管理工作联动。据调查结果显示，大多数高校对重点专项项目纳入项目库管理，库内项目实行分类归口管理，各归口管理部门可根据实际情况对归口管理的项目类别进一步细化。再次，不少“双高计划”建设院校对专项资金实行统一管理、集中核算，同时实施绩效过程跟踪，项目建设自觉接受纪检监察、审计、财务管理等相关职能部门的监督和检查。最后，建设单位于每年度末，组织专家对专项项目建设进行全面评估，同时接受上级主管部门组织的验收评估。建设单位综合自评和他评的结果，做好预算绩效评价结果的反馈应用，并将项目完成情况和绩效评价结果录入项目库，作为各预算执行单位进行专项绩效分配、奖惩以及后续预算资源分配的重要参考依据。

（二）高职院校专项资金情况

一方面，随着“双高计划”建设项目的推进，各建设单位获得的财政支持力度也在不断增大。通常情况下，高职院校的专项资金项目主要有党建专项、职业教育提质培优计划、科技创新能力提升经费、高校各类学生资助经费等。“双高计划”专项则是围绕十大建设任务，以加强党的建设为引领，重点打造高水平专业群、高水平师资队伍、创新服务平台和技术技能人才培养高地，着力提升学校治理水平、校企合作水平、信息化水平、国际化水平和服务发展水平。项目建设绩效的考核通过全面实施预算绩效管理的成效来体现：对资金筹措有力、建设成效显著的项目，加大对建设单位的财力支持；对资金筹措不力、建设实效有限的项目，酌情减少预算额度；对出现重大问题，经整改仍无改善的项目，强制中止项目建设［5］。另一方面，“双高计划”在财政专项拨款中的占比呈现逐年上升趋势，可见该专项具有举足轻重的地位和作用。据申报院校公示数据统计，多数“双高计划”建设院校年均预算执行率在95%以上，且每年绩效自评结果为优。然而，在预算绩效管理背景下，项目完成情况仅用预算执行完成率来衡量还远远不够，资金使用效益、资金支出方向、与绩效目标的匹配度等是项目绩效管理更加关注的重点内容。因此，本研究围绕高职院校专项资金预算绩效管理展开探讨，具有一定的理论价值和实践意义。

二、高职院校专项资金预算绩效管理问题分析

（一）绩效目标设置不够合理

高职院校绩效目标编制遵循“谁支出，谁申报”的原则，然而，许多预算单位绩效目标存在填报内容不规范、不完整等问题，绩效目标的指导作用未完全发挥［6］。首先，不少高职院校专项资金绩效目标过于笼统宏观，侧重于中长期规划，缺乏近期年度规划，与预算资金支出方向的联系不够紧密。同时，各业务部门在编制子项目绩效目标时缺乏系统性，衔接度还不够高。其次，绩效目标指导性不强，与绩效指标的相关性还不够。不少高职院校尚未建立起符合本校特色、科学合理的预算绩效指标体系，指标总体覆盖面不全，不能客观反映预算项目的情况，也无法准确有效评估项目绩效成果。最后，绩效目标约束力不够。高职院校一些专项项目在一定程度上存在脱离实际的问题，也未根据学校实际情况实时调整绩效目标。

（二）项目库建设和管理较为滞后

一方面，部分高职院校仅针对重大项目实施项目库管理，项目归口管理部门负责本部门业务范围内的项目管理，规划管理部门负责定期或不定期审核，财务管理部门负责项目资金日常管理。项目库的建设根据申报单位简单分类，后期项目筛选时难度较大，审核评审工作具有较大的随意性，项目支出预算安排不尽合理，难以实现预期绩效目标。另一方面，项目库管理较为滞后。当年预算批复下达后，未对项目库进行动态实时调整；对于项目建设期满后仍需继续安排资金的专项，未依照管理办法作为新增项目重新履行申报流程；一些专项项目由于缺乏有效的事前评估和论证，明细测算不够准确，在执行中又缺乏对绩效过程的跟踪和事后的绩效评价，后期调整随意性较大，导致后续年度项目审批立项和财务管理部门安排项目支出预算缺乏有效的参考依据。

（三）预算执行监控亟须加强

不少高职院校重点关注期初绩效目标的制定，在预算执行中缺乏严格的管控措施，对于项目执行效果的考核还需要加强。尽管多数高职院校在《学校预算管理办法》中规定，财务管理部门作为预算管理的牵头部门，应定期监督项目的执行情况，但在项目开展过程中往往并未实时关注项目预算执行进度、预算执行率是否达到任务书的要求，财务审批也仅限于对项目的简单审核，忽视执行过程是否偏离了预算绩效目标，缺乏对预算执行效果是否与绩效目标一致等的考核。

（四）绩效考核与评价机制尚需健全

部分高职院校还存在绩效考核实施方式不明确、考核评价办法缺乏可操作性等问题。首先，绩效评价的内容还不完善。编制专项资金预算时，侧重于预算目标的制定，但在中期验收时，并未对绩效目标进行评估；在预算执行中，缺乏与项目调整有关的绩效考核，如有的高职院校在一年内多次调整专项资金预算，而调整申请仅由建设单位审批，并未向项目建设领导小组申请批准。其次，绩效评价指标设置不甚合理。一些高职院校专项资金绩效评价指标仅依照上级部门认定的评价标准，许多指标脱离学校实际需求。此外，一些高职院校采用单位自评为主、第三方评价为辅的评价方式，各预算单位部门为避免因绩效考核结果不佳影响下年度预算分配，在自评过程中往往会避重就轻或者美化项目完成情况，导致自评报告缺乏参考意义。

（五）绩效结果反馈不及时与应用不充分

部分高职院校专项资金预算绩效管理存在绩效结果反馈不及时、应用不充分等问题。一方面，相当一部分职工甚至管理者未能充分认识到绩效考核的重要性，“重投入轻产出、重支出轻绩效、重结果轻过程”等观念根深蒂固。同时，绩效考核未切合职工的切身利益，其考核结果应用通常为奖惩，但实际考核评价过程中随意性较大，未能及时反馈绩效考评的结果。另一方面，绩效评价应用不够充分。当年往往是基于上一年度预算项目的实施情况而开展绩效评价工作，而本年度的部门预算可能已经上级批复，因此，绩效评价结果对当年预算安排影响较小，出现绩效评价结果应用滞后错期的情况，从而大大降低了其针对性和实效性。

三、高职院校专项资金预算绩效管理优化对策

通过以上分析可知，高职院校专项资金预算绩效管理在事前评估、事中跟踪以及事后评价等方面都存在诸多问题，直接影响了预算绩效的管理效果。基于此，本文从系统论的视角，充分考虑高职院校预算绩效管理的需求，提出优化对策：以绩效目标为引导，强化绩效运行过程的管理与监督，充分保障预算与绩效管理各环节紧密衔接，构建科学合理的预算绩效管理体系（见图1）。

图1 高职院校专项资金预算绩效管理体系

（一）合理设置预算绩效目标

首先，推进预算和绩效一体化管理。高职院校可以分别成立预算管理委员会和预算绩效管理办公室，两者各司其职，相互独立、彼此配合。预算管理委员会和预算绩效管理办公室以学校整体教育事业发展规划为指引，确定学校年度规划、中期规划以及长期规划，遵循“先谋事业，再匹配资金”的原则。预算绩效管理办公室通过事前评估方式确定绩效目标，预算管理委员会结合学校财力情况和项目支出方向等情况，确定与绩效目标相匹配的预算资金，同步下达预算额度和绩效目标。其次，实施绩效目标精细化管理。高职院校以上级主管部门下达的绩效目标为参考，结合学校实际战略发展规划制定项目绩效目标，项目绩效目标通过各职能部门分解细化为可量化的绩效指标，制定共性项目绩效指标模板，形成可衡量、可使用的个性化指标库，“共性＋个性”指标库为一般项目和专项项目编制绩效目标提供参考，有效提升绩效目标填制效率。最后，实施绩效目标动态化管理。如遇外部环境发生变化，在内部条件不具备的情况下，学校应及时调整预算绩效目标，与此同时，绩效考核、评价标准、指标权重等也应随之调整。

（二）加强项目库建设与管理

首先，将学校所有项目（含人员支出、公用支出、专项项目支出）纳入项目库管理，按照项目任务、业务类型的不同，对项目实行分类排序管理。如高职院校项目库可以按照基本支出、项目支出两大类进行分类建库，其中，基本支出中按照人员支出和公共支出分别填报与管理；项目支出按照专业建设、人才队伍建设、实训基地建设、基础建设、信息化平台建设等实施分类管理，确保专款专用，提高资金使用效益。其次，要加强项目库日常管理，可以按照流程分为备选储备库、学校预算项目库和部门预算项目库等，归口管理部门组织工作人员对拟入库项目进行严格评审，必要时引入第三方专家进行审评。经评审通过后的项目纳入项目备选库，经校长办公会和党委会通过后进入学校预算项目库，并按规定安排预算。最后，要加强项目库更新管理。当年预算批复下达后，财务管理部门和项目归口管理部门应及时对项目库做出动态调整，项目建设期满后需要继续安排预算资金的，应当视同新增项目重新参与评审。对于偏离高职院校战略发展规划的项目，应及时清理出库。总之，项目遵循与绩效目标和学校发展规划相匹配的原则，按照轻重缓急分类排序，项目管理实现规范化，提高资金使用效率。

（三）实施全过程绩效跟踪

有效推进绩效运行监控管理，日常监控和及时纠偏至关重要。高职院校专项项目预算绩效管理应当重点关注项目经费支出是否与项目执行进度相匹配，资金支付范畴是否与绩效目标一致，绩效反馈结果再应用等方面的问题。首先，要强化事前绩效评估工作，把好专项资金第一道关口。要将专项资金的绩效评估工作前置，评估结果作为项目入库和预算安排的前提。其次，要建立“日常监控＋实时纠偏”的事中跟踪监控制度，财务管理部门要履行日常管理职责，严格监督并确保按照专项项目资金专款专用，每月可通过信息化平台公布专项资金的预算执行进度和项目完成情况。同时，要充分发挥纪检、审计、预算管理部门等职能部门的实时纠偏监督职责，定期或不定期对项目预算执行情况实施评估与考核。最后，重点关注两个节点（即每年6 月30 日和9 月30 日）项目的预算执行进度、阶段性完成情况等，对于项目执行或资金支付进度缓慢的情况应当及时提醒并监督其加快完成进度，如果存在无法实现预期绩效目标、不能按照原有计划完成等情况，应当监督项目相关责任部门及时对绩效目标做出调整，必要时由专家小组对调整的依据展开评估，确需调整的应严格履行预算调整报批程序后执行。

（四）落实绩效评价与考核制度

首先，要建立有效的绩效考核机制。成立以校长为第一责任人的专项项目绩效考核小组，实施全过程跟踪考核。专项工作组应明确组长、副组长以及小组成员的具体分工与职责，个别专项项目属于多部门参与的综合性项目，可以实行“项目负责人＋任务归口部门负责人”双负责人制，具体任务是推进实行归口部门负责制。实施细则由项目负责人牵头拟定，本项目建设的管理制度报考核小组备案，若存在归口管理部门监管不力等情况，应追究相关负责人的责任。其次，制定科学的绩效评价内容。参考“多维度评价”视角，通过“共性+个性”“定性+定量”相结合，将专项项目与绩效目标、履职任务以及年度重点工作相匹配，对当前绩效指标进行修正和完善，新增投入指标和过程指标两个一级指标。其中，投入指标分为财务指标和非财务指标两个二级指标，过程指标分为业务管理指标和财务管理指标两个二级指标。原有效益指标和满意度指标两个一级指标整合归类为效益指标，建立起涵盖项目投入、项目过程、项目产出、项目效益四大维度的绩效评价指标体系。最后，推动预算绩效评价工作提质增效。将绩效自评与第三方评价相结合，择优选择第三方机构，并对服务效果进行验收，促进良性竞争，促使其不断提升专业技能，提高绩效评价的质量。

（五）健全结果反馈与应用机制

首先，要健全绩效结果反馈机制。进一步细化绩效评价反馈与应用相关政策，提高条文的可操作性和针对性，为实施绩效奖惩奠定基础。高职院校专项绩效考核小组基于自评报告，可将绩效考评结果按照绩效目标、执行情况、完成效果等关键因素分为“优秀、良好、中等、不合格”四个等级，并分别予以奖励或惩罚。同时，第三方机构对连续三年绩效自评结果为优的项目展开复核评价，复核结果仍为“优秀”的项目给予滚动“免评”激励，对绩效考评结果为“不合格”的项目相关负责人进行问责。其次，完善预算绩效评价结果应用。将考核结果的使用与职务任免、岗位晋升、薪资调整、年终绩效等切身利益相关联，并与预算决策挂钩，贯彻落实问责问效工作。最后，建立反馈问题整改“回头看”机制，对绩效评价结果应用以及整改情况进行检查，强化相关职能部门及人员主体责任意识，加大绩效管理培训工作力度，强化“绩效评价”意识，提高其参与绩效管理的积极性，推动绩效评价结果应用取得实效。

四、余论

目前，一些高职院校虽然出台了一系列专项项目管理办法，建立起一套自有的绩效自评体系，但距离预算绩效全过程管理尚有很大差距。实施全面预算绩效管理应重点关注以下几个方面的问题：首先，绩效管理工作应当贯穿于项目建设整个生命周期，从绩效目标的制定，到绩效运行与监控，再到绩效评价与反馈应用，各个环节应紧密衔接、环环相扣、互相影响。其次，尽管目前构建了学校预算项目绩效评价指标体系，但在实施过程中，需要结合项目支出方向和实际管理需求，不断修正、改进并完善，匹配适合高职院校的预算绩效管理模式。最后，要将绩效评价结果及时反馈、充分应用，通过不断优化高校预算支出结构，改善预算资金使用效益和项目执行效率，助力“双高计划”建设院校真正实现高质量、内涵式发展。