国家公园社区适应性协同治理框架及其实践成效——以大熊猫国家公园唐家河片区A社区为例

何茜 王晓军 谌利民 庄优波＊

探寻更具适应性和协同性的社区治理模式是中国国家公园体制建设的现实需求[1]，也是相关理论与实践的发展趋势[2-3]。2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建立国家公园体制总体方案》明确提出“引导多元力量协同参与国家公园体制建设的各环节、各领域，推行社区参与式管理”的重要方针[4]。国家公园社区是典型的社会—生态系统 （social - ecological system, SES），具有综合性、动态性和不确定性等复杂系统特征[5-6]。如何在复杂多变的内外部条件下妥善处理保护与发展的矛盾，如何有序建立社区与国家公园的良性互动机制、推动实现人与自然和谐共生的治理目标，是当前面临的普遍难题[3]。适应性协同治理（adaptive collaborative governance,ACG）①理论及其衍生的适应性协同方法 （adaptive collaborative approach）是应对上述问题的关键[6]。ACG理论吸纳了“适应性”和“多中心”理论的思想，能够通过多中心体制促进社会多元力量参与，为多维复杂的治理事务找到低成本的解决途径[7]，从而弥补政府单一维度管理的不足；还能通过动态化的学习、适应性的调整，持续有序地推进社区治理机制的进步与完善[8-9]。

国际上已积累了较多相关理论研究[10]，例如Chris等[11]基于大量案例研究归纳总结出协同治理模型及其关键变量，Emerson等[12]梳理了治理过程中协作能力与适应能力相互联系和增强的要素，如领导力、结构安排、知识学习与资源等；在实践方面，适应性协同治理大多以适应性管理结合多元参与制度的形式体现[13]，如日本以分区多主体为特征的适应性多中心治理模式[14]，尼泊尔逐步引导女性与贫困人口参与社区森林资源管理以促进公平善治[15]等。由于中国的理论研究起步较晚，既有的国家公园适应性协同管理模式[13]与路径[16]研究较少结合治理理论从驱动机制层面进行系统的分析梳理；适应性治理[14]、协同治理[17]的相关研究未能将“适应性”和“多中心”相结合；在研究对象上，缺乏对国家公园社区复杂系统的学术关照，更鲜有从中国本土案例出发讨论国家公园社区多元主体协同治理的系统性框架。

本研究构建了一个具有可操作性的国家公园社区适应性协同治理框架。在此基础上，引入一个具有该框架特征的本土实践案例，并梳理其社区治理路径、机制和成效，进一步论证了框架的有效性，为优化中国国家公园社区管理体系、提升社区治理成效提供理论基础和案例参考。

1 国家公园社区适应性协同治理的内涵与框架

ACG根植于适应性协同管理（adaptive comanagement, ACM）理论，并受到适应性治理 （adaptive governance）和协同治理（collaborative governance）等理论的影响[6,9,18]，其内涵是指不同利益相关主体形成伙伴关系，通过平等协商、优势互补、不断学习以应对SES复杂公共问题的可持续治理过程[19-20]，其关键特征是多中心和学习[13]。需要说明的是，相比于ACM，ACG更强调社区及其他利益相关者在集体决策过程中的权益、作用和多边互动关系，而非某个人或组织单独意志的表达[5,21]。

根 据 相 关 文 献[11,13,20,22]，笔 者 总 结 了 国 家公园社区适应性协同治理框架（图1）。该框架基于SES治理思想，将适应性治理路径分为准备、过程、更新3个阶段，每个阶段包含了相应的适应性治理路径和驱动路径推进的协同治理关键变量。在治理主体上，始终将社区作为核心主体之一，寻求互惠共享的协同机制；在治理技术上，根植于国家公园社区特征，探索多样灵活的作用机制，促进治理有序、有效开展。

图1 国家公园社区适应性协同治理框架Framework for adaptive collaborative governance of national park community

在准备阶段，首先需要开展ACG的可行性评估分析，主要包含3类关键变量：1）从适用范围来看，ACG模式并不能解决所有的社区问题，这主要取决于治理事务的可赋权程度，在涉及执法监督等管理权不宜下放的事务上并不适用；2）从协作的必要性来看，不同利益相关者的资源、权利或知识的不对称是驱动多元主体协同合作的出发点；3）从实施基础来看，优质的社会资本是ACG得以实现和维持的基础，包括社区治理参与者的社会网络关系、社会规范、相互信任程度等。其次还需要建立正式的协作组织，为社区利益相关者、治理参与者和行动者提供一个制度化的协作平台。领导力和制度设计是影响组织与平台优劣的关键变量：领导者是具有广泛影响力，且时间、资源和技能密集型的角色，对制定与维护基本规则、建立信任、促进合作和探索共同利益等方面至关重要[23]，他可以是国家公园管理机构、社区精英、非政 府 组 织（Non-Governmental Organizations,NGO）等任何人或组织；制度设计在这里指的是组织与平台运作的基本协议与规则，应当是透明、包容、开放的，能够激励社会参与并保障社区受益。

过程阶段主要包含2个环节。首先是建立“目标—行动—评估”体系，为治理行动提供方向。国家公园社区治理的目标通常以可持续性来衡量，包含了生态、社会、经济3个维度[24]，是制定具体行动计划和评估指标的基础。其次是按照行动计划或采取项目制实施。在过程阶段中发挥关键驱动作用的变量与社会资本的发展有着天然的契合性与逻辑关联性[25]，它们包括但不限于以下5个方面。1）有原则的沟通与交流：遵循公平、透明、诚信、互惠等特定原则的交流能够加强治理主体之间的合作意识。2）目标与共识：保证治理行动有的放矢，避免不同利益代表走向极端。3）权责利承诺：社区治理所及的权力、责任和利益在一定程度上影响着社区治理边界的确定[26]，而利益相关者对其权责利承诺的兑现水平是影响治理成功或失败的关键变量[27]。4）资源共享：不仅包括物质资源，还包括知识、技术、人才等资源。5）社区自治动力转化：社区是国家公园社区治理的主体，适应性协同治理应以提升社区内生的自治动力为导向，不断赋予社区可持续发展的活力。由于协同交互的非线性特征，这些关键变量之间的关系往往是周期性循环和迭代的，合作的达成通常在沟通、共识、承诺、共享和转化之间实现良性循环[10]。

在更新阶段，主要通过开展适应性的监测评估、学习调整和成果激励来实现可持续优化，这也是ACG区别于其他“社区共管”“参与式治理”等模式的独到之处。具体来说，是通过建立系统化的监测评估制度，掌握SES的动态情况和政策效益，以提升识别问题的能力；同时，通过学习来实现知识和经验增长，从而因时因地调整、更新并采取最佳解决方案，以应对SES的复杂性和不确定性。值得强调的是，展示阶段性成果的效益、价值和经验，不仅有助于优化治理策略，也能对后续协作产生激励作用。

2 案例概述与资料来源

大熊猫国家公园四川唐家河片区（简称唐家河）的前身是始建于1978年的唐家河国家级自然保护区，位于四川省广元市境内，现由大熊猫国家公园广元管理分局（原四川唐家河国家级自然保护区管理处，简称管理处）管理。A社区位于唐家河片区一般控制区内，总面积62 km2，户籍人口1 000余人。村庄周边群山环绕，自然资源丰富，是唐家河大熊猫、川金丝猴、扭角羚等野生动物由西向东扩散与基因交流的唯一通道，也是访客自南向北进入唐家河必经的村落。

唐家河很早就开始探索社区参与式管理模式，有研究将其界定为世界自然保护联盟 （IUCN）保护地管理框架下的共同治理型保护地[28]。20世纪90年代引入社区参与式乡村评估方法（participatory rural appraisal, PRA）之后，管理处将A社区作为“共管示范村”来管理，不断调适社区管理措施。总体而言，A社区的治理主要经历了4个发展阶段：1）共管萌芽期（1978—1996年），该时期主要实行以生态保护为单一目标的“社区联防”形式的社区参与式森林共管，但是在保护区早期“排除式”的管理措施下，部分社区居民被迫搬迁、生计发展受限，引发了较为严重的冲突；2）理念变革期（1997—2007年），随着国际组织的介入，社区共管的理念逐渐渗透到社区管理行动中，社区生计与价值逐渐得到重视，管理处开始实行“保护与发展并重”的项目式社区共管，社区矛盾有所改善；3）多元探索期（2008—2017年），在生态文明建设与脱贫攻坚政策驱动下，唐家河进一步探索多元主体共同参与的社区协同治理模式以促进可持续发展，社区福祉水平得到显著提升；4）制度化发展期（2017年至今），基于前期的探索经验，以2017年大熊猫国家公园试点设立为契机，在管理处主导下正式成立唐家河—A社区共建共管委员会 （简称共管委员会），开始建立起社区适应性协同治理机制与制度，以提升社区自治能力和可持续发展水平。

本研究选择A社区为案例的原因主要在于它具备作为研究案例的典型性。一是A社区治理过程具备明显的ACG特征。回顾2017年以来A社区的治理实践，60%以上的治理行动都是依托共管委员会，以规划统筹结合项目运作的方式推进，并阶段性地开展监测、学习与更新，基本呈现出“平台建设+规划统筹+项目运作+评估调整”的治理技术格局，符合ACG的机制特征。二是A社区在治理之初的社区问题类型具有典型性，且目前治理实践取得了一定成效；根据调查结果，2022年A社区成为该片区社区中经济发展水平提升最显著、自主治理能力较突出的社区，有效兼顾了生态环境的改善和社区的可持续发展。

为深入了解A社区的治理路径、关键变量及治理成效，笔者分别在2019年和2022年对唐家河管理处、地方政府、NGO、相关企业、A社区村党支部委员会和村民委员会（简称村两委）等8个利益相关主体代表开展了非结构化深度访谈。同时，为观察社区治理成效，分别于2019年和2022年开展了监测评估，大部分监测指标来自管理处和村两委的统计数据，部分监测指标（如收入占比、社区共管参与意愿、管理满意度等）采用问卷调查的方法进行补充。其中，2019年由研究人员采用入户访谈和问卷填写相结合的方式，获取问卷130余份；2022年由于疫情原因，采取向村民发送网络问卷的形式获取问卷50份。两年分别各选取40份有效样本进行比较分析，其中普通户30户，村干部2户，护林员5户，脱贫户3户，随机抽样基本上能够反映该社区的总体情况。

3 唐家河A社区的适应性协同治理实践分析

3.1 准备阶段

3.1.1 可行性评估：适应性协同治理势在必行

2017年大熊猫国家公园试点设立之后，唐家河社区治理问题牵涉众多利益相关者，现实情况纷繁复杂，开展适应性协同共治已经是势在必行。2017年之前，管理处、社区、NGO、企业、高校及公益组织等各主体利益相关者已经积累了丰富的社区共管经验，社区具备一定的自治能力，社区可赋权程度较高。2017年，面对国家公园体制建设带来的可持续发展机遇和挑战，一方面，管理处深刻意识到了协作与学习的必要性和重要性，但还缺乏相应的制度和政策保障；另一方面，社区农户、合作社及相关企业，同样期待国家公园品牌增值体系带来的市场价值和机会，甚至已经主动催促管理处尽快提出特许经营与品牌认证方案。总而言之，A社区具备了实施ACG所需的可赋权程度、协作必要性和丰富的社会资本。

3.1.2 协作组织与平台建设：联结型+有序协作

1）联结型领导力。在领导力方面，管理处和共管委员会在A社区的治理过程中共同承担了领导作用。其中，A社区所处区位及其土地权属特征决定了国家公园管理机构在社区治理中的关键性地位。唐家河社区的管理职能早期是由保护科兼任，随着社区问题逐渐受到重视，管理处设立社区工作科（简称社区科）以调解社区矛盾、促成多方合作。2017年大熊猫国家公园试点设立之后，社区科不仅在社区影响管理、绿色发展与生态补偿等项目执行过程中发挥重要作用，还是地方政府、村集体及其他主体之间的沟通桥梁。2018年，在社区科的推动下，A社区正式成立共管委员会，旨在组建中立的领导团队，谋求实现最佳的协同治理结果。共管委员会以大熊猫国家公园广元管理分局及青川县政府主管部门作为县级以上领导小组，管理处、地方政府和社区代表等三方构成村级共管委员会，架构起企业、高校科研院所、NGO、公民科学家等共同参与的区域平台（图2）。领导小组主要协调国家公园管理分局与当地政府及县以上相关部门的关系，是社区协调发展管理的后盾。村级共管委员会，以管理处为主导、社区代表为主体、地方政府共同参与，是联系各方单位和组织的核心，负责制定规划管理方案、管理使用保护发展基金、监督项目实施，并协调社区参与生态环境影响管理和集体资源协议共管。区域平台为广泛引入社会资本参与社区治理提供了渠道。

图2 共管委员会组织架构与多方关系Organizational structure and multi-party relationships of Condominium Committee

2）有序协作的制度设计。是否将社区纳入决策和治理过程是影响社区治理成效的关键决定因素[29]。为提升社区参与程度、实现多中心有序协作，共管委员会设计制定了规范性协作制度、保障性参与制度和激励性政策等。规范性协作制度主要是指建立联席会议制度，包括定期召开共管委员会专题工作会议、制定年度工作要点、共同审议社区治理问题、评估治理成果、学习和探讨治理经验，以及不定期协调并解决各类矛盾。在不同治理事务上，尽可能由不同的利益相关主体主导治理，但尽量确保参与者的多样性，促使各项事宜在会议上得到多级多方审议，从而实现多层次、多中心共治。在保障性参与制度方面，确保10名以上的社区居民担任社区共管员，全过程参与治理，尊重并采纳社区的建议；此外，以公平、自愿、诚信、互惠为原则与村民签署《资源环境保护共管协议》，以此与社区建立互惠规范。在支持与激励参与协作的政策方面，通常采用协议方式为协同治理主体提供必要且充足的物质与信息资源，或是通过奖励来激发社区的正向行为。由此，A社区建立起多中心有序共治的制度体系和包容开放的审议性舞台，打破了各主体、各部门各自为政的局面，同时能够内外结合地激活社会参与活力、拓宽社区参与的空间，增强协同共治的合力。

3.2 过程阶段

3.2.1 规划统筹+项目运作：推动全面可持续

在规划统筹方面，2019年管理处与清华大学合作编制《大熊猫国家公园唐家河片区社区协调发展规划》，以此为契机开展了充分调查。调查发现，此时的A社区仍然面临土地权属矛盾、人兽冲突、可持续生计转型与生态产业发展，以及社区公平治理和能力提升等多方面问题。基于“人与自然和谐共生”的社区治理理念，该规划将规划目标、行动计划与评估指标归纳为生态、经济、社会3个维度，并在此基础上建立起社区治理的“目标—行动—评估”体系（表1）。该规划充分纳入社区、NGO等多方力量参与规划决策过程，协同推动实现国家公园社区生态环境改善、经济增长、社会进步的全面可持续发展。

表1 A社区治理“目标—行动—评估”体系Tab.1 “Goal - action - assessment” system for Community A governance

实施层面，行动计划主要以项目制的形式实施，一些项目联结了若干类目标与行动计划，能够推动多种目标实现。为规范项目管理与执行流程，2018年管理处印发了《资金管理办法》《项目管理办法》《合同管理办法》等文件。2019年7月—2022年6月，大部分治理行动已经实施，并阶段性地收获了较好的成效（表1）。

3.2.2 强化社会资本的影响

A社区治理的过程阶段充分体现了社会资本五大关键变量发挥的重要驱动作用。比较典型的是“小蜜蜂”项目[30]。该项目最初于2017年启动，是由管理处主导，地方政府、企业、社区以及高校院所协同开展的中蜂养殖生态扶贫项目。到2019年，A社区成立了养蜂合作社和村集体经济联合社，蜂蜜产业已初具规模，养蜂户数达到49户、养蜂量约1 500箱，实现了户均年收入2万元的佳绩，但还存在产品质量参差不齐、市场渠道有限的问题，蜂蜜产业还有较大的上升空间。2019—2022年，A社区在ACG框架之下进一步做到了：1）依托共管委员会平台，管理处、地方政府、社区遵循公平互惠的原则开展对话，使“小蜜蜂”项目的各项关键议题得到有效讨论；2）通过规划制度强化了“提升蜂蜜质量、创新品牌建设、强化利益联结”的目标共识和行动安排，显著提升了治理效率；3）充分发挥了项目制强目标导向、契约约束的优势[31]，签订了一系列项目合同、分红协议、销售协议等，在此基础上明确了各自的权责利益、保障社区受益，避免治理队伍陷入权益矛盾与冲突的深渊；4）多方汇聚、共享资源，例如企业、高校院所共享知识与技术资源，制定了《唐家河蜂蜜质量控制技术规范》和《唐家河优质蜂蜜产品质量标准体系》，用以指导生产过程、把控产品质量，管理处发挥品牌优势将“唐家河蜂蜜”申报为“国家农产品地理标志保护产品”，联合企业关联区域产业网络，将蜂蜜产品推广到国际市场，大幅提升了产品附加值；5）社区始终作为重要的治理主体参与项目全过程，并不断吸收资源来提升自治能力，包括定期接受培训和现场技术指导，一些村民经过培训后成为当地的技术骨干，还创新性地将蜂蜜生产与自然教育相结合，为生态产业可持续发展打下了坚实基础。

如今，A社区的蜂蜜产业形成了“国家公园+农户+合作社+企业”的长远合作模式，仅合作社的蜂蜜年产量就已经达到2 000 kg，年产值接近30万元，唐家河蜂蜜也已经走向了国际市场，显著推动了社区可持续生计发展和国家公园品牌增值体系的建设。

3.3 更新阶段

3.3.1 监测评估+学习调整：实现“因事制宜”

A社区的治理实践尤其重视建立“监测评估+学习调整”相结合的更新机制。在本研究的2次监测评估中（表1），3年间A社区的治理成效有了较为全面的提升，验证了80%以上治理措施的有效性，其中人均可支配收入增长了33%，已经高于当年广元市的平均水平。在“因事制宜”的过程中，学习调整发挥了重要作用。2019年调查结果显示，人兽冲突问题比较严重、野生动物肇事事件补偿率低，引发了社区的强烈不满。此后，缓解人兽冲突被调整为重要治理目标。共管委员会引入NGO在人兽冲突治理方面的知识与经验，在A社区建立起“野生动物肇事补偿基金”和补偿制度，并根据社区意见不断调适《唐家河A社区野生动物肇事补偿管理办法》，最终获得社区的全面认可。2022年，野生动物肇事补偿率提升了3倍有余，社区居民收入结构改善，减少了人兽冲突机会。而2022年监测评估发现了建筑景观风貌质量等方面的不足，为下一步学习调整指明了方向。

3.3.2 展示阶段成果，形成正向激励

在成果激励方面，2019年的调查结果显示村民对国家公园的了解不足，参与共管的愿望相对较低。为了激励更广大村民加入保护与发展的队伍中，管理处出资在A社区建立唐家河社区宣教中心、中蜂文化体验馆、小蜜蜂生态集市等自然教育与展销空间，展示了大量社区生态产品、社区参与保护发展的过程与成果。随着村民看到他们的意见与付出产生了具体、有形、有效的结果，便愈发积极地参与生态保护与可持续发展，一些村民当起了讲解员，传授养蜂、巡山、护林的经验。经调查，2022年社区参与生态产业与自然教育的参与率相比3年前提升了约30%。村民对国家公园的了解与日俱增，社区参与保护的意愿也显著提升，形成了良性循环。

4 结论

本研究基于ACG理论，构建了一个具有可操作性的国家公园社区适应性协同治理框架，综合了“适应性”和“多中心”理论思想，能够在动态条件下可持续地推进多方协作，共同达成治理目标，并结合大熊猫国家公园唐家河片区A社区的治理实践经验与成效，论证了ACG的实现路径和关键变量的有效性，为更好地应对国家公园社区复杂系统问题、推动实现人与自然和谐共生提供了理论基础和案例参考。

随着中国国家公园体制建设不断推进，城乡融合建设不断发展，乡村居民生活诉求日益增长和农民素质全面提升，国家公园社区治理将面临更为复杂多元的现代化机遇和挑战。基于中国国家公园社区治理现状[3]，本研究提出3点建议：1）治理思想上，将社区作为社会—生态复杂系统来看待，注重多维动态特征和内外部条件状况，因事制宜地选择最佳治理模式与路径，针对复杂问题建立更具适应性和协同性的治理框架；2）治理主体上，明确社区权益在基层社区治理中的核心地位，在积极构建管理机构与社区之间的沟通协调机制的基础上，广泛纳入社会力量，不断发展社会资本，促成彼此互惠共享的协同治理机制；3）治理技术上，探索建立多样且灵活的制度作用于ACG关键变量，如组织平台制度、规划制度、项目运作制度、监测评估制度、学习与激励制度等。

注释(Note)：① “适应性协同治理”也被部分学者称为“适应性协作治理”，协同与协作差异不大，有时可以混用。

图表来源(Sources of Figures and Table)：

图1基于参考文献[11][13][20][22]进行整理；其余图表均

由作者绘制。