我国国家湿地公园试点制建设情况概述

刘现刚

（北京中森国际工程咨询有限责任公司，北京，100013）

湿地是全球三大生态系统之一，是十分重要的自然资源，不仅为野生动植物提供了生存繁衍的环境，也为人类发展提供了重要的基础条件[1]。我国是一个湿地资源大国，湿地公园建设是我国保护湿地资源、实现湿地资源可持续利用的重要抓手[2]。我国国家级的湿地公园有国家湿地公园和国家城市湿地公园两大类[3]。本文仅针对国家林业和草原局批准设立的以保护湿地资源、恢复湿地生境为主要目标的湿地公园的相关问题进行讨论。

对我国国家湿地公园的研究多集中在景观价值与格局[4-6]、环境容量与游客感知[7-9]、动植物群落结构与多样性[10-12]、国家湿地公园建设空间布局[3,13-14]、管理现状与存在问题[15-20]等。其中对湿地公园空间分布的研究较多，但对湿地公园建设时间分布的研究较少，同时，一些文献和著作的统计数据存在偏差[3,13-14,19-20]，如将2011 年批复的第一批45 处归为2010 年的批复试点。本文主要根据国家湿地公园历年的批复文件详细梳理了其批复及验收情况，研究了试点制期间国家湿地公园的数量分布特征，分析了我国国家湿地公园试点制建设的基本情况，预测了试点制后续发展及收尾的情况，以期为我国国家湿地公园的研究和管理提供一定的参考。

1 我国国家湿地公园试点制建设情况

1.1 我国国家湿地公园发展阶段

我国国家湿地公园在2018 年前主要实行试点制建设模式，即先批复国家湿地公园试点，经过几年的建设后再依据相关标准进行验收，通过验收的，正式授予国家湿地公园称号。其中，试点建设的批复主要集中在2005—2017 年，验收起始于2011 年[13]。2018 年后，我国国家湿地公园建设正式进入晋升制发展阶段，试点批复建设模式正式结束，仅有部分试点批复存量进行历年验收。

根据公开资料统计（图1），截至2017 年底，我国共批复国家湿地公园试点904 处。从整个发展历程来看，我国国家湿地公园发展可以分为摸索期（2005—2007 年）[14]、规范期（2008—2010 年）、高峰期（2011—2016年）和转变期（2017 年至今）。

1.1.1 摸索期 2004 年，国务院办公厅发布《关于加强湿地保护管理的通知》（国办发﹝2004﹞50 号），要求因地制宜地建设“各种类型湿地公园”，标志着我国湿地公园建设拉开序幕。2005 年，浙江杭州西溪、江苏泰州姜堰溱湖被批复为首批国家湿地公园试点建设单位，意味着我国国家湿地公园建设开始进入正式的起步阶段。2005—2007 年为国家湿地公园试点建设的摸索期，尚无建设先例和系统的建设思路、管理依据等，3 年时间仅批复了18 处国家湿地公园试点建设单位，平均为1 年6 处，且2005 年及2006 年均单独批复试点。2007 年以后，国家湿地公园的试点批复进入集中审批阶段，不再针对单一试点单位进行批复。

1.1.2 规范期 2008 年开始，国家湿地公园试点建设进入规范发展轨道，相继出台了相关评估标准和建设规范，如《国家湿地公园评估标准（LY/T 1754—2008）》《国家湿地公园建设规范(LY/T 1755—2008)》[17]。2010 年出台了《国家湿地公园管理办法（试行）》和《国家湿地公园总体规划导则》，使国家湿地公园的申报更加有据可依。

1.1.3 高峰期 2011—2016 年，每年得到批复的国家湿地公园试点达到99 处以上，总量达到740 处，占整个试点制建设批复总量的81.86%，是我国国家湿地公园试点建设发展的高峰期。

1.1.4 转变期 2017 年底，随着新的《国家湿地公园管理办法》发布，试点制向晋升制的转变政策的落地，2017年成为了国家湿地公园试点制建设的结束之年，国家湿地公园不再进行试点批复，进入了晋升制与试点制存量验收的转变期。

1.2 试点批复情况

从统计结果看（图2），2005—2017 年各省市的国家湿地公园试点数量分布不均，批复数量排名前5 位的省（自治区）分别为湖南70 处、山东68 处、湖北66 处、黑龙江63 处、新疆58 处，其数量占比分别达到该期总批复数量的7.74%、7.52%、7.30%、6.97%、6.42%，这与吴后建等[3]对我国国家湿地公园空间分布阶段研究的结论一致。排名前8 位的省（自治区、直辖市）累计国家湿地公园466 处，占比达到总批复数量的51.55%。

图3 2005—2022 年国家湿地公园各省（自治区、直辖市）试点验收情况统计Fig. 3 Acceptance of pilot national wetland parks in various provinces (autonomous regions and municipalities) from 2005 to 2022

将国家湿地公园按我国经济发展东部、中部、西部格局划分，东部地区11 省市（上海、福建、北京、山东、江苏、浙江、天津、辽宁、河北、广东、海南）合计198 个，占比为21.90%；中部地区8 个省市（山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南）合计346 个，占比为38.27%；西部地区12 个省、市、自治区、直辖市（四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古）合计360 个，占比为39.82%。国家湿地公园数量分布呈现出“西部（39.82%）＞中部（38.27%）＞东部（21.90%）”的格局，西部地区省份试点数量超过了中部地区省份，改变了吴后建等[3]对我国国家湿地公园空间分布研究所呈现的“中部（41.03%）＞西部（35.90%）＞东部（23.08%）”的情况，但东部省份试点数量较少的情况仍未发生变化。北京、上海、天津等经济发达地区申报热情不高，国家湿地公园数量分别仅为2 处、2 处和4 处，与经济发展水平、社会需求不够匹配。

1.3 验收通过情况

2010 年12 月20 日，国家林业和草原局发布了《国家湿地公园验收办法（试行）》，标志着我国国家湿地公园的验收工作进入了有章可依的时期。根据公开资料统计，截至2022 年底，已有713 处国家湿地公园试点单位通过验收，除去已被撤销的试点单位7 处，以试点基数897 处计算，湿地公园试点总体验收通过比例达79.49%（表1）。

1.3.1 空间分布 从各省（自治区、直辖市）国家湿地公园的验收通过情况来看，北京市、天津市、上海市、重庆市验收通过比例均达到100%，但总体数量偏少。试点批复个数在50 处以上的湖北、湖南、山东、黑龙江、内蒙古等省（自治区）通过率分别为90.91%、88.57%、85.07%、69.84%、69.81%，说明其申报及建设都较为积极，建设成效显著。排名后3 位的新疆、海南、辽宁，通过率分别为59.65%、57.14%、55.56%，仅通过了一半左右的试点验收。

按东部、中部、西部省份划分，东部地区11 省市合计158 处，占比为22.16%，验收通过率81.03%；中部地区8 个省市合计280 处，占比为39.27%，验收通过率81.40%；西部地区12 个省市合计275 处，占比为38.57%，验收通过率76.82%。湿地公园验收数量分布呈现出“中部（39.27%）＞西部（38.57%）＞东部（22.16%）”的格局，验收率则呈现“中部（81.40%）＞东部（81.03%）＞西部（76.82%）”的格局，与周婷等[13]关于国家湿地公园时空格局特征的研究有差异。

1.3.2 时间分布 按年度看，2005—2009 年批复的试点单位均通过了验收，通过率为100%。通过时间最晚的为海南新盈红树林国家湿地公园、青海贵德黄河清国家湿地公园，两家单位从试点到验收的建设时间均为9 a。2011 年第一批及2012 年第一批也均全部通过验收。总体上看，2005—2014 年批复的试点验收率均超过90%。2016 年及2017 年的验收通过率均低于50%，因此可以推知未来验收将集中在2016—2017 年批复的试点单位。

国家湿地公园试点验收存在当年批复当年验收的情况，但数量较少，仅有3 处，分别为江苏苏州太湖国家湿地公园、江苏无锡梁鸿国家湿地公园和重庆迎龙湖国家湿地公园，占全部验收总数的0.42%。当年批复且当年验收说明以上湿地公园在试点时已具备较好的建设水平，达到了国家湿地公园的建设标准，有利于缩短试点建设时间。试点批复到验收时间最长的为10 a，仅1 处，为陕西澽水国家湿地公园。

综合统计数据显示，试点制建设期间湿地公园平均通过验收的时间为5.19 a。

1.4 整改及取消试点情况

1.4.1 限期整改情况 我国国家湿地公园试点制对规定期限内“未通过验收”的试点单位实行限期整改，整改完成后可再次申请验收。对未能按批准的国家湿地公园总体规划开展建设且在规定期限内未提出验收申请和情况说明的取消试点资格。根据历年国家湿地公园验收批复文件，截至2022 年底，合计限期整改79 次，其中2015年9 次，2016 年21 次，2017 年21 次，2018 年10 次，2019 年9 次，2020 年2 次，2021 年5 次，2022 年2 次。对限期整改的单位，仅2016 年单独发文通过了10 处验收，其他年度限期整改和未通过验收的，均在后续年度的验收中体现验收结果。

1.4.2 取消试点资格情况 截至2022 年底，合计取消试点资格7 处，其中，2015 年1 处，为四川彭州湔江国家湿地公园；2016 年3 处，分别为吉林榆树老干江国家湿地公园、福建宁德东湖国家湿地公园、河南偃师伊洛河国家湿地公园；2017 年2 处，分别为新疆阿勒泰克兰河国家湿地公园、河北崇礼清水河源国家湿地公园；2018年1 处，为山东莱州湾金仓国家湿地公园。

2 国家湿地公园晋升制发展情况

2019 年，国家林业和草原局成立了国家自然保护地专家委员会和国家级自然公园评审委员会，其中国家湿地公园的设立、晋升、范围调整、撤销等评审工作是其主要负责工作之一。2019 年，国家级自然公园委员会批准3 处，即江苏盐城大纵湖国家湿地公园、浙江嘉兴运河湾国家湿地公园、江西南丰潭湖国家湿地公园的晋升申请。2022 年批准2 处，即山西山阴桑干河国家湿地公园、江苏扬州北湖国家湿地公园的晋升申请。国家湿地公园晋升制迈出实质性步伐。晋升制的设立，彻底结束了零基础建设的模式，客观上避免了试点制建设时期存在的“批而不建”的乱象[8]。但同时晋升制只针对建设期满2 年的省级湿地公园进行审批，提高了国家湿地公园建设的门槛。

3 结论与展望

3.1 结论

（1）从整个试点批复情况看，2005—2017 年国家湿地公园试点批复呈现“西部（39.82%）＞中部（38.27%）＞东部（21.90%）”的空间格局，验收数量和验收通过率分别呈现“中部（39.27%）＞西部（38.57%）＞东部（22.16%）”和“中部（81.40%）＞东部（81.03%）＞西部（76.82%）”的空间格局。

（2）试点制建设期间湿地公园平均通过验收的时间为5.19 a，其中时间最短的为当年试点当年验收，时间最长的为10 a。

（3）我国国家湿地公园建设经历多个高峰：一是试点制批复高峰，即2013—2016 年；二是验收批复高峰，其中第一个高峰已经出现，即2019 年。考虑自然保护地整合优化及新冠病毒感染疫情影响，预计验收批复的第二个高峰将为2023 年或2024 年。

（4）2017 年开始，我国国家湿地公园建设进入存量验收以及省级湿地公园晋升的新时期。

3.2 展望

（1）现有国家湿地公园试点存量验收结束后，晋升制将是申请设立国家湿地公园的唯一途径。

（2）我国国家湿地公园试点制总体进度良好，但仍面临较大压力。随着经济形势的变化，部分区域财政支出压力增大，仅依靠政府财政进行国家湿地公园建设必然面临较大挑战，应拓宽思路，积极引入社会资金，推动国家湿地公园的建设和发展。

（3）随着2021 年底《中华人民共和国湿地保护法》和2022 年底修订后的《国家湿地公园管理办法》的颁布及实施，我国国家湿地公园建设将进入更科学、更标准的建设时期。