基于国家科技计划项目实施视角的“赛马制”遴选与管理机制研究

尚文涛，陈金辉，，刘龑龙，周 源

（1 科学技术部高技术研究发展中心，北京 100044；2 清华大学公共管理学院，北京 100084）

当今世界正处于百年未有之大变局，在新形势下为更好谋求国家发展，必须要紧紧把握新一轮科技革命和产业革命的浪潮，深入实施创新驱动发展战略。当前我国更多科技领域从跟跑转向并跑和领跑［1］，党的二十大报告提出：“坚持面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，加快实现高水平科技自立自强。”以“赛马制”等为代表的新型项目组织模式，既符合科研的发展规律，又体现国家战略需求，正在成为重构新时期科研组织体系的重要组成部分，其对破解“卡脖子”问题和应对紧急突发事件及深化科技项目组织管理模式改革均具有重要的现实意义［2］。科技部党组印发《关于深入落实“四抓”要求加快转变政府职能的意见（试行）》明确要求对于战略意义重大但研发风险高，或时限要求紧迫的重大攻关任务，可面向不同技术路线同时支持多支研发团队平行攻关，开展“赛马争先”的项目遴选机制。2021 年，为深化科技管理体制改革，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》对“赛马制”作出了明确部署。同年，习近平总书记在两院院士大会、中国科协第十次全国代表大会上发表重要讲话时，再次强调“要改革重大科技项目立项和组织管理方式，实行‘揭榜挂帅’、‘赛马’等制度”［3］。美国国防部高级研究计划局（defense advanced research projects agency，DARPA）一直处于美国及全球技术史上重大突破技术的核心地位，他们也相应的运用“赛马式”资助管理方式以达到最佳的效果和科技战略目标。其项目资助与管理采取资助多个机构、平行竞争和淘汰的方式，在最初阶段小额资助多个团队开展平行竞争，对于进展不力的团队予以淘汰、或资助有更好技术方案的团队和项目。这种方式促进了科学家开放合作，有助于实现协同创新，加速了技术扩散和升级速度，提高了项目的成功率［4-6］。随着国内外对科研计划项目“赛马制”的研究逐步深入，更多的经验将会得到应用和推广。但是，在国家科技计划项目管理实践中，如何理解和把握“赛马制”组织管理模式的特点，开展项目部署和实施，真正激发项目承担单位的创新活力，发挥其优势作用，仍然需要进一步探索。

1 “赛马制”内涵的理解与分析

赛马是人类驾驭马匹进行的一种竞技活动，是世界性的传统体育活动，也是马术运动的一个主要项目和基础项目，国内最早提出将“赛马制”和科技项目管理结合的是深圳市［2］。梁正［7］认为，“赛马制”一方面能更加充分地促进良性竞争，针对同一目标采用不同技术路线，有可能产生颠覆性、创新性方案；另一方面能通过分散化、分阶段资助的方式，在前期对多个团队给予小额资助，根据研发进展及时予以调整，按照技术路线成熟度和完成情况，加大或缩减支持力度，甚至终止、合并项目，使研究力量和科研资源逐步集中在优势方向上，提高科研资源使用效率；陈劲［7］建议，今后应进一步强化以技术指标为特征的项目评审标准，多关注以既有成果为特征而不是选择项目负责人为主的“赛马制”探索，在更大范围发挥社会各领域的科研成果，积极鼓励跨领域、跨部门、跨学科的科研成果，最大程度降低创新风险与成本，提高科技投资效率。崔向群［7］认为，“赛马制”和“揭榜挂帅制”通过多方有序竞争激发创新激情与活力，真正让有优势的地方和单位承建，能形成协同创新、良性竞争的有利局面，全面支撑重大战略共性技术和产业发展。代小佩［7］认为，“赛马”式攻关，就是在科研项目立项时，选择多个优质主体并行攻关，在项目开展过程中采取阶段性考核、竞争性淘汰机制，让真正干得好的主体脱颖而出，选出“千里马”。贾宝余［8］等认为，“赛马”模式具有主体的多元性与竞争性、过程的阶段性、经费的渐进性这三个特点。陈海燕［2］认为，“赛马制”的核心是在立项时平行资助多个主体，分阶段考核淘汰，最终聚焦优势主体，实现科研攻关；其本质是竞争，通过良性的竞争激发人人争先的风气，促使有实力的主体脱颖而出。冯洁等［9］认为，应构建市场经济条件下新型举国体制，充分发挥中国特色社会主义能够集中力量办大事的体制优势，积极发挥有为政府、有效市场两方面作用，集中优势资源力量，完善加强投入多元化、资源集约化、力量规模化的“大兵团作战”模式，探索健全“揭榜挂帅”“赛马制”等攻关机制。“赛马制”项目着重解决紧急科研任务攻关、重大关键技术难题、突发性公共事件等“急难险重”科技难题，更加注重目标导向，尤其面向前瞻性、未知性等技术领域，为技术方向从不确定到确定提供了一种问题解决渠道，以“公平竞争、效率优先”为实施原则，在管理实施过程中，通过引入竞争机制，实现科研攻关由单一承担主体向多元化竞争主体转变，采用不同路径同步攻关、优胜劣汰，最大限度地发挥各个科研团队的潜能，最终决出“千里马”。这不仅能有效降低技术选择风险，而且可以提高项目成功率和经费利用率，进而达到既定的项目管理目标。其实质可认为是一种保障性机制，通过组织开展多种技术路径攻关，规避“鸡蛋放在一个篮子里”的实施风险［10］。

1.1 “赛马制”项目攻关形式

“赛马制”的项目攻关形式可大致分为以下三种（见图1）。

图1 “赛马制”项目攻关形式

第一种为多种路径自由公开赛。此类项目为了激发创新团队的“变量”，让有意愿的马跑得起来。与公开择优的一般项目不同，此类攻关形式主要部署在某个紧缺技术领域或新兴产业，注重培养创新团队的原始创新能力，通过营造科技创新的浓厚氛围，逐渐解决“从0 到1”的问题，重点强调技术路线的多样化，产生“百花齐放，百家争鸣”的集聚效应，支持多个项目立项实施，使科研团队能力得到普遍提升。

第二种为可行路径单项锦标赛。此类项目为了激励优质团队的“增量”，让跑起来的马跑得更快。此类攻关形式紧盯任务目标导向，解决紧迫的现实难题，不拘泥于研发路径的选择，不需要十八般武艺样样精通，重点强调技术路线的可行性，强化“以快取胜、一招制敌”的霹雳手段，努力使研发团队第一时间破题。

第三种为最优路径优势冠军赛。这类项目为了激活头部团队的“存量”，让跑得快的马跑得更远。此类攻关形式要求在项目实施中节约科研资源，做到科研成效最大，重点强调技术路线的最优化，突出“标新立异，独领风骚”的引领作用，有效整合和利用好有限的科研资源，最大程度发挥科研团队在科技创新中的领军优势，不断提升团队潜能，实现自我突破。

1.2 “赛马制”适用范围的分析

任何项目模式和管理机制都不可能成为“万能公式”，均有其自身的适应性。从适用范围来看，“赛马制”项目既要综合考虑技术攻关的必要性、紧迫性，又要兼顾考虑项目实施的风险、周期和资金投入，因此，对于实施周期比较长，资金投入比较高的项目不适宜采用“赛马制”。总体来看，“赛马制”没有特定的适用场景，往往可以结合一般项目、“揭榜挂帅”项目等组织管理模式，传导竞争压力、催生科研动力，激发创新活力，确保项目的顺利实施［11］。

从竞争强度来看，不同的攻关需求和任务目标所形成的竞争强度具有差异性。竞争强度高的项目，最多允许两家科研团队并行赛马，层层设卡闯关，在对抗中全程领跑，最终允许一个具有优势的项目“出线”；竞争强度低的项目，允许一批数量的科研团队同时立项支持，能跑多远是多远。

从经费资助来看，与一般项目或“揭榜挂帅”项目不同，“赛马制”由于至少要支持两个项目开展平行攻关，所需的科研经费额度更大。且为了充分发挥正向激励的作用，“赛马制”新项目大多为事前资助，并注重立项后、攻关过程中的考核评价，根据其结果进行分阶段竞争性资助。［12］

从赛马周期来看，根据赛马攻关形式和实际需要，整个赛马周期不宜过长，在项目全周期管理过程中要划分几个重要的里程碑节点，明确赛马周期并开展淘汰性考核。“赛马制”三种类型的攻关形式对比，见表1 所示。

表1 三类“赛马制”攻关形式对比

现阶段，优化整合后的国家重点研发计划，以“四个面向”为导向，以重点专项实施方案为依据，部署实施一大批科研项目，主要按照以下程序完成：项目指南征集→指南征求意见→发布正式指南→项目申报→项目遴选→项目立项→项目管理与实施→项目检查→项目综合绩效评价。

按照年度重点专项项目指南要求，当同一指南方向下，两个项目的评审结果相近，即投票结果相同，平均得分差别很小（2 分以内）时，对于技术路线明显不同的两个项目，可同时支持两项，并开展重要里程碑节点考核，这就是典型的“赛马制”中最优路径优势冠军赛的典型模式。因此，以此类型作为研究重点予以探讨。

2 “赛马制”项目实施案例介绍

研究以科技部高技术研究发展中心开展“赛马制”项目为案例，对其总体部署及实施情况进行分析，并总结得到相关主要经验及特色做法。科学技术部高技术研究发展中心（以下简称为“高技术中心”）是经中央机构编制委员会批准成立，科学技术部直属的公益一类事业单位，其主要职责有：受托承担中央财政科技计划（专项、基金等）中基础前沿和高技术相关领域项目管理工作，履行项目管理专业机构职责；制定项目管理工作方案，组织编制经费概算，参与编制项目指南，受理项目申请，组织项目评审、立项、过程管理及综合绩效评价等；组织开展项目管理、技术研发等相关研讨、培训、科普工作；开展项目后续管理服务工作，推进成果汇交，推动转移转化及与地方产学研合作等相关工作；开展项目的组织实施、经费使用、专家履职监督评估和科研诚信、科技伦理工作；受理或承办相关项目管理实施中的申诉、举报等，处理反馈并开展信用记录；研究相关领域及国家重点实验室的国内外科技现状和发展趋势，参与科技需求分析、技术预测和规划编制等工作，为科技部宏观决策提供建议和对策。

2.1 案例单位总体部署及实施情况分析

科学技术部高技术研究发展中心在“云计算和大数据”“地球观测与导航”“重点基础材料技术提升与产业化”等13 个重点专项及科技创新2030重大项目“新一代人工智能”中，共部署了46 组“赛马制”项目（每组2 个项目），涉及国拨经费26.07亿元。其中，高新领域部署17组，涉及国拨经费约9.66亿元，基础领域部署29 组，涉及国拨经费16.41 亿元。“十四五”初期，在“生物大分子与微生物组”“物态调控”两个专项，分别部署了2 个赛马项目，涉及国拨资金8162.6 万元。截至目前，高技术中心已对92 个项目开展了二次择优评估考核，89 个项目完成了中期检查，77 个项目完成了项目综合绩效评价。各重点专项分别按国拨经费、部署数量划分，具体情况见图2 和图3。

图2 各专项“赛马制”项目国拨经费分布

图3 各专项“赛马制”项目部署数量分布

从经费上看，“重点基础材料技术提升与产业化”“增材制造与激光制造”等14 组项目的国拨经费相同，其余项目国拨经费差距较大。如，“纳米科技”专项两个项目差6 205万元，“地球观测与导航”专项两个项目差2 380 万元。项目启动经费情况类似，除启动经费相同的项目外，其余项目启动经费差别约几万元至三百万元不等。从数量上看，“纳米科技”重点专项部署了11 组共计22 个项目，比重最大，占全部领域部署数量的25.6%，占基础领域部署数量的38%。其次是“量子调控与量子信息”“蛋白质机器与生命过程调控”“全球变化及应对”，分别为7 组（14 个项目）、6 组（12 个项目）、4 组（8个项目）。从阶段性考核结果上看，“战略性先进电子材料”“煤炭清洁高效利用和新型节能技术”分别有1 个项目在二次择优后终止，其余专项各项目均获继续支持，淘汰率约2%。在继续支持的项目中，绝大多数考核指标和研究内容达到了预期目标和水平，其中，76 个项目“完成”，11 个项目“超额完成”，2 个项目“基本完成”。

从项目综合绩效评价结果上看，所有项目结论为“通过”，按照平均得分，A 档（≥90 分）有51个，B 档（［80,90）分）有22 个，C 档（＜80 分）有4 个，其中，基础领域A 档有42 个，占全部项目的82.4%；按照绩效评价等级，有10 个项目绩效评价等级为“优秀”，其余为“合格”，资金结余1.46 亿元，占国拨资金总数的5.6%，其中应上交资金1911.5 万元。上述情况详见图4 所示。

图4 项目综合绩效评价情况

2.2 案例分析相关主要经验及特色做法

在规范同一指南方向下同时支持两个不同技术路线项目的评审立项及后续二次评估择优工作，完善内部相关工作程序和要求，中心研究制定了《科技部高技术研究发展中心同一指南方向同时立项支持两项项目管理工作细则（试行）》文件。“赛马制”科研项目整体实施进展顺利，不仅从制度上明确了立项程序，制定了考核方案，形成了特色做法，而且择优两个科研主体并行攻关，在项目管理过程中采取阶段性考核、竞争性淘汰机制，让真正干得好的科研团队发挥出了更大的作用，具体情况如下：

（1）项目评审时明确立项程序

对于年度指南中拟支持1-2个项目立项的情况，在答辩评审时，如果排在前两名的项目符合立项基本条件（票数超过三分之二，分数超过75 分），满足评审工作方案中规定的“评审结果相近”时（如，建议立项票数相同，综合得分在85 分及以上，且相差在2 分及以内），评审专家需对两个项目的技术路线做出判断，并进行补充投票，填写《同一指南方向下不同技术路线项目择优同时支持的专家补充意见表》，若三分之二及以上专家认为技术路线不一致、赞成立两项，两个项目执行一段时间后（立项后1 年或2 年）须进行二次评估择优。签署补充协议后，一般对于实施二次评估择优的项目启动经费（第一批拨付的国拨经费）不超过总额的20%（一年后考核）或30%（两年后考核）。

（2）二次择优前制定考核方案

在二次评估择优工作中，充分发挥专项总体专家组的咨询把关作用，事前听取两个项目牵头单位或项目负责人的意见，对评估方法、评估流程、评估指标、评估结果产生原则及评估专家组组成等征得双方认可后，制定专门的考核方案，开展二次择优。二次择优一般以会议形式进行，会议可邀请项目视频答辩评审的专家参加评估，如有需要可在会前开展现场考察、第三方评测等工作。

（3）二次择优中引入竞争性评测

在科技创新2030 重大项目“新一代人工智能”管理实施过程中，“拟人化人机交互服务关键技术与系统”等三个末级指南方向各同时立项支持两个项目，并于项目实施一年后开展二次评估择优工作。在二次择优过程中，对照项目任务书的指标内容，确定竞争性评测框架，将竞争性评测分为对照指南及任务书的基础项、强化项目目标的竞争项和鼓励独立路线的特色项，分别尝试特色考题竞争互测、行业专家出题测试和自研平台个性化测试三种方式，通过竞争性评测方式探索，更好地展现出项目成果的核心优势、技术特点和特定应用场景，更全面地反映了各项目的进展情况和成果水平。

3 “赛马制”项目实施的有关问题及建议

在“十三五”期间，通过“赛马制”管理模式的探索和实践，一定程度上激发了科研团队的积极性和竞争意识，增强了项目研究的创新性和任务布局的灵活性，有效提升了相关领域的技术创新能力。但是，在实际管理过程中也存在一些问题：

问题1：阶段性考核有待优化。“赛马制”项目立项后1 至2 年进行考核择优，择优后两者同时得到继续支持，或者一项结题、另一项继续支持，赛马项目缺乏后续的绩效考核机制，会逐渐演变为一般科研项目，容错纠错的能力变弱，攻关失败的风险得不到有效补偿。

问题2：科研项目经费配置有待统筹。在有限的专项科研经费下，同时支持多个攻关项目，一定程度上造成了科研经费分散。原则上，国拨经费及第一批拨付的立项启动经费数量应当相同，如果科研资助经费存在差别，对于站在同一起跑线的两个科研项目，在起步阶段容易造成赛道偏离。

问题3：淘汰扶优力度有待提高。“赛马制”项目在二次择优后，两个项目普遍得到继续支持，缺少了对标的竞争主体，无法形成鲶鱼效应，优胜劣汰的竞争作用无法得到充分发挥，科研攻关的积极性有所下降。同时，科研项目管理服务的对象增多，带来管理成本的相应增加。

问题4：公平公正的竞争环境较难得到绝对性保障。“赛马制”项目的技术路线差异较大，尤其是对于自由探索的基础研究项目，技术路线或实现方式尚不明确，关键节点科学选取和同步考核较为困难，在考核方案设计、评价程序与标准等方面，也难以营造绝对公平公正的竞争环境。

未来一个阶段，“赛马制”项目管理模式仍然需要开展大量的实践探索、梳理总结，进一步划定适用范围，完善相关管理机制，切实促进科研主体之间的有效、有序竞争，解决应急、应难的紧迫性重大科研任务。对此提出相应的优化建议如下：

建议1：鼓励互斥择优。成立相对固定的评估专家组，专家组成员纳入当年视频评审未通过的竞争对手及对方团队成员，从严进行全流程咨询把关。

建议2：坚持同赛道择优。在国拨资金总额、第一批启动资金拨付、赛马周期、现场考察、第三方评测等方面，划定统一的项目标准，保持同一个竞争赛道，公平开放地提供无差别无歧视的项目管理服务。

建议3：强化技术指标择优。评审立项时，以既有成果为前提，而不是选择项目负责人为主的“赛马”机制；任务书签订时，明确可量化、可考核的研究内容及竞争性指标；二次择优时，根据技术研发进展，开展双方相互质询的竞争性论证及多方面竞争性评测，做到成果上榜比、进度上榜赛。

建议4：引导正向激励择优。对于“赛马制”项目可弱化惩罚措施，主要以正向激励为主，科研成效较好的项目可在竞争后获得重点资助，资助经费在两个项目间相互调配或通过预留资金机动调拨。

建议5：开展重要里程碑多节点、多阶段择优。针对1年或2年后的单一阶段性考核，结合项目特点，适当增加考核节点，制定科学合理的考核方案，细化择优后项目管理规范与实施细则。另外，基础研究类建议不需设赛马制，因为其不容易量化及考核。

4 结论

多种路径自由公开赛、路径单项锦标赛、最优路径优势冠军赛3 种项目攻关形式各有特点，“赛马制”没有特定的适用场景，往往可以结合一般项目、“揭榜挂帅”项目等组织管理模式，传导竞争压力、催生科研动力，激发创新活力，确保项目的顺利实施。案例分析相关主要经验及特色做法有一定的借鉴意义和价值，阶段性考核有待优化、科研项目经费配置有待统筹、淘汰扶优力度有待提高、公平公正的竞争环境较难得到绝对性保障等问题需要更进一步地优化完善，鼓励互斥择优、坚持同赛道择优、强化技术指标择优、引导正向激励择优、开展重要里程碑多节点、多阶段择优等方法建议的提出也会不断促进实际管理过程的优化和完善。