中国生育政策的文本量化分析——基于政策工具、政策包容性、政策力度的三维分析框架

杨嘉乐 王睿娟 陈虹宇 梁晓晖

1.武汉大学公共卫生学院 湖北武汉 430072 2.武汉大学全球健康研究中心 湖北武汉 430072

据国家统计局公布的数据显示,我国出生人口由2016年的1 883万人下降至2020年的1 200万人,2020年总和生育率下降至1.3,迈入超低生育率水平行列,学者普遍认为我国的生育意愿将进一步下降,生育率将保持低水平。[1]生育率持续下降会导致年龄结构失衡,人口老龄化问题不断凸显,更多家庭遭遇失独风险和养老风险,从长期来说导致社会活力不足、社会保障负担严重。[2]

2013—2021年,生育政策经历了从“单独二孩”[3]到“全面二孩”,再到“全面放开三孩政策”的转变。虽然仍然是限制性生育政策,但其限制性已经极小,但开放三胎带来的生育率提升空间十分有限。2010年起,我国已由政策限制性低生育率转变为内因性低生育率[4],群众生育观念已总体转向少生优育,经济负担、子女照料时间、女性对职业发展的担忧等成为制约生育意愿和生育行为的主要因素。为遏制生育率进一步下跌,释放生育潜能,还需要从生育意愿和生育行为着手,缓解生育意愿低的问题,突破因生育成本高、收入水平低等外在条件带来的生育行为背离生育意愿的问题,努力攻克生育主体因疾病等无法生育的问题。为此,2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出,提高“生育政策包容性”,进一步降低生育养育成本,注重“优生优育”,为生育意愿的实现落实配套支持措施,创造良好环境。

创造生育友好的社会环境离不开宏观政策的落实与推进,国家层面的政策文本体现生育政策的顶层设计,也是地方政策落实执行的导向。因此本研究对国家层面的生育政策进行文本量化分析,多维度探讨政策内容合理性,为进一步完善我国的生育政策提供参考。

1 资料与方法

1.1 数据来源

本研究选取2016年“全面两孩”政策实施以来国家层面的生育政策文本,以生育、怀孕、孕产等为关键词,检索截止时间为2023年2月27日,在“北大法律信息网”进行政策检索,补充检索中国政府网网站政策文本,以免遗漏。政策文本纳入排除标准如下:

(1)纳入标准:一是纳入国家层面的生育政策,即发文单位为全国人大、国务院及各部委颁布的相关政策;二是主要选取法律法规、部门规章、通知、意见、决定等文件。

(2)排除标准:一是排除新闻通讯类文本;二是排除技术规范、药品目录、答复意见等过于单一或时效性较短的政策文本。

根据纳入排除标准,在排除了重复文本和不相关文件后,最终收集到45份政策文本,部分政策文本如表1所示。借助NVivo12软件进行文本量化分析。将政策文本按照“政策编号—章号—节号—条目号”的形式,以条目为单位进行编码,生育政策文本编码示例如表2所示。

表1 2016年以来国家/中央层面的部分生育政策文本

表2 生育政策文本编码情况举例

1.2 研究方法

近年来,以政策工具为核心的政策文本分析在医疗健康领域得到了广泛运用[5-6],政策工具的使用在推动政策客体发展中发挥了导向作用。政策力度与政策工具协同配合,有利于政策效能的发挥。因此选取政策工具、政策力度作为两个分析维度。基于生育政策从严控、宽松到包容的巨大转变,本研究尝试引入政策包容性作为新的分析维度,将政策工具作为X维度,政策包容性作为Y维度,政策力度作为Z维度,构建我国生育政策的三维分析框架。

1.2.1 X维度——政策工具

整体来讲,生育政策蕴含着“限制性”与“激励性”的平衡,在政策工具的选择与运用上应充分考虑现实需求、注重政策主体的协同合作,政策手段的强弱配合。因此,本研究主要参考McDonell和Elmore分类,主要分析命令及规制性(mandate)、激励性(inducement)、能力建设性(capacity building)、信息及劝诫性(suasion)4种子工具,更全面的展现生育政策工具的使用情况。

根据文献与政策文本梳理,命令及规制性工具包含:制度建设、禁止与违法违规处理、监督监管、考核与评价、信息发布与公开、分工与协作、风险管理;激励性工具包含:财政激励、奖励与表彰、赋权;能力建设性工具包含:战略支撑、体系建设、信息平台建设、技术能力建设、人员培养与合作交流;信息及劝诫性工具包含:鼓励与号召、试点、宣传引导。

1.2.2 Y维度——政策包容性

包容性生育政策蕴含着尊重生育理念与行为的多样性,为生育行为提供支持[7],尤其是为欠发达地区、弱势群体提供支持,实现生育保障服务均等化的内涵。

2020年11月发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》提出“增强生育政策包容性”“降低生育、养育、教育成本”。我国的生育政策逐渐向包容性生育政策转变,本着以人为本理念、尊重主体生育观念、支持生育行为,努力激发生育潜能,降低生育成本[8],消解“不想生”“不敢生”“不能生”的壁垒,促进人口均衡发展、增进家庭福祉,建设生育友好型社会。根据文献梳理,本研究将从尊重生育理念、促进生育公平、提升社会福祉三个方面研究生育政策的包容性(表3)。

表3 政策包容性的子类型及其内涵

1.2.3 Z维度——政策力度

政策力度描述了政策的法律效力和影响力,通常通过对发文部门、政策类型的梳理分类,设定政策力度值。根据彭纪生[9]等人的研究,本文将生育政策的政策力度由高到低分为5个层级:全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律;国务院颁布的决定、条例、意见、纲要;国务院颁布的通知;2个及以上部委的联合发文;单个部委发布的意见、办法、通知、公告。力度值依次为5～1分。

2 基于三维框架的政策分析

2.1 单维度分析

本研究在政策工具维度共形成332条编码,以命令及规制性(50.90%)和能力建设性工具(39.16%)为主,这与我国疫苗管理政策工具分析结果一致。[10]在命令及规制性工具中,分工与协作和制度建设类工具使用占比位居前列,分别占12.05%和8.73%,信息发布与公开类工具使用次数最少,占0.9%。在能力建设性工具使用中,体系建设类工具占比最大(21.39%),信息平台建设类工具位居第二,占6.63%,其他工具的使用相对均衡,保持在2%～6%之间(表4)。

表4 政策工具维度文本频数分布情况

政策包容性方面以提高社会福祉类型为主,占67.48%,其中提供生殖健康教育与服务、促进社会支持频数最高,均占17.48%;促进生育公平其次,占20.39%,使用最少的政策为尊重生育理念层面,占12.14%(表5)。

表5 生育政策包容性不同落点频数分布情况

在政策力度层面,不同级别的单位颁布的不同类型政策体现了政府对政策重视程度的差异。在纳入研究的政策文本中,我国生育政策的效力平均力度值为2.67,并且得分为1分、2分、5分的政策数量最多(表6)。

表6 政策力度与政策环节频数分布情况

2.2 多维度交叉分析

从政策工具、政策力度、政策包容性的三维分析来看,政策力度在政策工具的四个子类型上体现为激励性力度最高(3.07),能力建设性力度最低(2.48),四个子类型政策力度差距相对较小的特点;政策力度在政策包容性的三个层面上,在尊重生育理念层次的力度最高(3.89),在促进生育公平性层面的力度最小(2.63),在政策包容性上差距较大,说明更需要注重协调。

从政策工具和政策包容性的交叉上来看,社会福祉在政策工具四个子类型中均占比最高(均在60%以上),而尊重生育理念在四个类型中占比均较低(均在20%以下);命令及规制性与能力建设性在政策包容性三个层面均占比较大,而激励性和信息劝诫性占比较小。

图1 生育政策政策工具与政策包容性、政策力度的三维结构

图2 生育政策政策包容性与政策工具、政策力度的三维结构

3 讨论与建议

3.1 政策工具结构失衡,应加强信息及劝诫性工具引导

研究结果表明,我国生育政策更偏向于使用命令规制性与能力建设性工具,而激励性与信息及劝诫性工具使用不足。究其原因,生育政策仍在不断完善体系与制度建设,政策更多针对医疗机构和医疗服务从业者、托育机构等制定相关法律法规和管理规范,聚焦于体系的建设,搭建起基础的服务供给体系。在体系构建的基础上,应进一步降低政策限制性,支持各地针对生育主体施行有效的激励与引导措施,如生育津贴、更灵活的育儿假等。[11]

能力建设性工具内部结构需调整,从公共卫生的角度看,还需提高对“不能生”的群体的关注。受到受教育水平提升和晚婚晚育观念的影响,我国女性平均生育年龄不断推迟,根据《中国人口普查年鉴》,2020年我国女性平均初育年龄为28岁,初育年龄延后导致二、三胎生育潜能空间进一步减小,自然因素下女性不孕率会随着年龄增长而提高,并且伴随着食品安全、环境污染等问题,不孕率提升且男性精子质量下降。[12-13]在此背景下,生育力保存成为国际聚焦的课题[14-15],而我国目前的生殖健康服务更多为计划生育服务,如避孕、生殖健康教育等方面[16],而对想生却“不能生”的群体关注度不足,生育力保存、辅助生殖技术等满足新时期生育政策转型的技术仍需大力扶持,促进其发展;持续推进辅助生殖检查与治疗纳入医保范畴,目前北京、辽宁、浙江已经探索将辅助生殖相关项目纳入医保范畴。

此外,信息及劝诫类工具使用不足。有学者认为,除了政策聚焦的养育成本因素,文化因素也是导致生育率较低的重要因素。计划生育宣传晚婚晚育形成了政策惯性,叠加个人独立、自由等的文化影响下,传统生育观念和家庭文化受到解构与重塑。[17]针对这些问题,需要加强社会文化层面的宣传引导,在尊重个体生育意愿的基础上,引导家庭文化、亲子文化的回归,同时要注重宣传方式与方法,避免过于功利化的“劝生”宣传引起群体负面情绪。

3.2 政策包容性有待加强,重视生育主体多元化需求

生育带来的时间成本、经济成本、女性职业发展成本是实现生育意愿的主要掣肘,因此需要诸多配套政策节约生育主体的时间成本和经济成本,从需求侧提振生育意愿,减少生育行为实现的阻碍。

促进女性权益保护。性别歧视,尤其是对怀孕和生育女性的歧视,严重影响了女性职业发展,也成为生育政策转型的阻力点。众多研究认为生育行为会对妇女就业产生负向关系。[18]在当前社会形态和监管不足的情况下,既不能充分实现女性的生育意愿,也不能充分发挥女性的社会价值。近年来,我国部分地区禁止将限制生育作为女性职工的录用条件,对促进职场性别平等起到了一定的作用。但从长期来看,更要注意避免政策带来的间接的不平等,如不招收育龄期未育女性而招收同等条件的男性。增强对女性职业平等的保护,弥补女性因生育带来的职业发展成本;另一面来说增强了对生育主体的家庭经济保护,减少生育主体出于经济成本的生育意愿下降。

加大家庭支持力度,满足生育家庭的多元化需求。在生育政策由限制性走向包容性的背景下,对家庭的支持具体表现为两种趋势:一种为通过生育津贴和生育假期提升家庭照护功能的“家庭主义”政策;一种为通过社会化主体承接育儿功能来减轻家庭照护负担的“去家庭化”政策。两种政策趋势同步发展,在“家庭主义”政策上,国家规定“98天产假+生育奖励假”,部分省份延长产假规定,陕西省、安徽省采用灵活哺乳假与配偶陪产假,山东省、江苏省尝试夫妻共同育儿假。此类举措促进了对生育的时间支持,但仅有个别省份探索夫妻共同育儿假期,对父亲假的忽视可能导致女性就业与家庭责任矛盾加深[19],因此仍需探索父母共同育儿假的实施落地。在“去家庭化”政策上,《“十四五”规划纲要》提出发展普惠托育体系,多地也已出台促进婴幼儿照护服务发展的政策,但实际进入各类托育机构的婴幼儿比例仅有4.1%[20],婴幼儿照护服务仍处于起步阶段[21],仍需进一步政策及配套措施落地,如设立专项资金、使用税收优惠刺激社会化力量参与婴幼儿照护。增强对家庭的支持,节约家庭在育儿上的时间成本和直接经济成本,以拉动生育需求。

建设生育友好型社会。随着我国低生育率由政策限制性转向内生性,我国当前面临的生育问题无法仅仅通过指令性的政策解决,生育问题不再是单纯的工具性问题。目前生育政策中相关财政、教育等方面配套设施落实,为生育友好型社会打下一定制度基础和物质基础,而对社会力量、社会支持、社会观念、社会环境的塑造关注度不足,还需要进一步从社会层面提高对生育行为的包容度。在政府这一主体之外,尚且需要企业和社会文化层面的转变,如亲子产业的发展,通过亲子旅游、亲子餐厅等打造更良好的文化氛围,创建生育友好型社会。

3.3 政策力度协调性不足,应更加重视生育公平

政策力度在促进生育公平类型上表现最弱,即对困难家庭和欠发达地区生育政策倾斜的重视程度较弱。我国生育政策和生育服务在城乡间呈现较大异质性,如婴幼儿照护市场中西部与东部相比明显发展不足,但从实际上来说,城乡均有较大生育服务需求,因此需要增强生育政策包容性,强调“公共服务均等化”。对于欠发达地区以及特殊家庭、流动人口等,更需要提高包含普惠托育、生殖健康教育、优生优育等相关配套服务水平。[22]同时,困难家庭扶助需要适度,避免过度的财政投入带来不合理的财政负担。

此外,政策力度在政策工具的不同维度、政策包容性的三个层面并不均衡,政策主要集中在各部委的意见、通知、公告,而国务院的意见公告较少,且多部门联动不足。促进人口均衡发展是一项系统工程,涉及教育、医疗、住房、户籍管理、扶贫救助等方方面面,需要国家层面到各部委、各省市的协同配合,因此更需要加强顶层设计,协同各部门、各省市相互做好衔接配合,落实好生育配套措施,为生育主体生育意愿的实现提供更有力的政策支持和社会基础。

作者声明本文无实际或潜在的利益冲突。