社区社会组织参与社区治理：实践困境与优化路径

白志华

（中共河南省委党校/河南行政学院 公共管理教研部，河南 郑州 451000）

党中央、国务院一直高度重视社区社会组织在基层治理中的积极作用。社区社会组织因其内源性特征和本土化实践取向更契合社区自治的组织化诉求，被赋予了较多社区治理结构转型后主体补缺的期待[1]。近年来，得益于国家的政策支持，各类社会组织发展迅猛。然而，现实情况不容乐观，尽管总体数量庞大，但有相当规模的社区社会组织在社区中面临“悬浮”处境。“悬浮”的社会组织虽参与社区治理，却与社区的关联、融合程度较低，并没有增强社区内在的关系网络、信任和自组织能力[2]。社区社会组织是创新社会治理的重要载体，破解当前困境，更好推进社区社会组织参与社区治理，是加强基层社区治理体系建设，构建基层社会治理新格局进程中的一项重要工作。

一、社区社会组织参与社区治理的角色功用

长久以来，我国基层公共服务一直面临供给的不平衡不充分问题。社区社会组织扎根社区，可以全方位感知居民需求，捕捉和汇集关系居民生活的“急难愁盼”问题，并提供力所能及的服务，这在一定程度上弥补了基层公共服务的短板，提升了公共服务的可及性。与此同时，社区社会组织在激发基层活力、化解基层矛盾、推进社区治理共同体建设方面发挥着不可忽视的作用。

（一）催化剂：激发基层活力，促进居民参与社区事务

社区社会组织在增强居民政治意识，促进居民参与社区治理方面发挥重要功能。首先，就组织本身而言，社区社会组织可以形成各类强制、模仿和诱导的制度化压力，通过组织内部的人际网络进行传递和扩散，动员成员参与各类政治议程。因此，与非组织成员相比，社区社会组织成员具有更为强烈的政治意识，更加关注社区公共事务。这意味着，作为一支自治力量，由社区精英发起成立的各类社区社会组织可以通过吸纳社区居民加入而主动提升其公共事务参与度；其次，服务生产和各种兴趣类活动，增加了社区内部信任、互惠、责任及网络等社会资本存量，推进了社区居民邻里交往和互动，提升了社区居民的“公共意识”“公民精神”和“政治效能感”，进而促进了社区居民对社区事务的参与；再次，社区社会组织可以通过设置议题，搭建平台，引导社区居民就社区事务表达观点、参与讨论，逐渐培养参事议事的意识和热情。基层的活力在于社区居民对社区事务的广泛参与，社会组织通过“成员吸纳”“项目植入”“兴趣培养”等方式增加交流互动，培育社区社会资本，进而培养社区居民主动参与社区事务的“行动自觉”。

（二）润滑剂：促进矛盾化解，推动和谐社区建设

社区社会组织在社区矛盾化解中可以发挥“感应器”“减压阀”“调解员”等作用，弥补基层政府“看不到”“抓不住”“管不好”等问题。首先，社区社会组织长期扎根社区，对社区人员结构较为了解，熟悉潜在的冲突矛盾点，能及时预测、预警、预防的风险苗头，充当社区稳定的信息“收集员”角色。同时，社区社会组织成员本身就是社区居民，对邻里关系、家庭内部关系、利益纠纷等情况更为了解，可以在矛盾形成初期及时介入，避免矛盾激化。其次，社区社会组织作为平台，可以为社区居民提供诉求、情绪表达的空间，缓解社会结构张力。通过发挥协商功能，可以为矛盾双方搭建桥梁“敞开门”充分表达利益诉求和观点，利于双方开诚布公地沟通交流，减缓双方直接对抗，为进一步化解纠纷奠定基础。再次，在各类社区矛盾纠纷中，社区社会组织作为调解员可以实现就地化解的效果。当前，活跃在社区内的各类“调解队”“服务队”“工作室”等民间协调队伍，在基层矛盾化解、促进邻里和睦、维护社会稳定方面作用显著，有效推动了新时代和谐社区建设。

（三）黏合剂：培育社区文化，推进社区治理共同体建设

社区治理共同体是一个包容性极强的社会联结有机体，也是联结居民与居民、居民与社区、居民与社会的重要纽带。当前，社区治理共同体建设主要面临两大挑战，一方面，陌生人社区割裂了社区居民的情感纽带，邻里关系弱化，感情淡漠，居民对社区的认同感和归属感不足，社区缺乏凝聚力。另一方面，社区文化普遍缺乏公共精神，个人主义较为盛行，行动上对社区公共事务态度冷漠，心态上强调“权利”大于“义务”，阻碍社区文化公共性培育。社区社会组织可通过开展各种活动，为社区居民交流互动创造机会，丰富社区网络，增进社区居民间的相互信任，强化邻里关系，重塑社区情感有机体，增强居民彼此间的“同感”与“共情”。同时，社区社会组织可依托公共文化活动，挖掘居民集体记忆、过往仪式、共同情感符号，提升个体的角色认同、群体认同与价值认同。

二、社区社会组织参与社区治理的内在理路

参与社区治理，社区社会组织可以发挥本土优势，扮演好桥梁角色，将国家和居民连接起来，推动国家治理和居民自治的融合统一和上下贯通，增进国家政权和居民的双向互动和政治沟通[3]。在实现上述目标过程中，社区需求导向、专业服务能力、促进情感认同等要素共同呈现出了社区社会组织参与社区治理的内在理路。

（一）社区需求导向是社区社会组织孕育生长的价值基础

满足社区居民需求是社会组织存在的基本价值体现，社区社会组织也不例外。社区社会组织是由社区居民发起成立，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会组织。社区社会组织一般为“内部孕育”，由社区内活跃分子、社区精英，出于公共精神或兴趣爱好，通过个人影响力，自发联结社区居民，成立兴趣类、娱乐类、服务类等社会组织。当然，也存在“外部植入”情况，这种组织由基层政府依托购买服务项目，引入专业孵化组织，借助专业力量培育而生。事实上，尽管触发模式不同，但社区社会组织满足社区居民需要的价值取向不能改变。如前所述，无论是养老、育幼等居民需求程度高的社区服务供给，还是促进和谐社区建设的社区居民间矛盾化解，再或完善社区公共文化服务体系的文娱活动开展，不断回应社区居民需要，始终是社区社会组织所应秉持的价值遵循，也是获得外部认同的基础。社区社会组织属于资源依赖型组织，发展所需大部分资源需要外界支持，而其回应社区需求的功能，恰是政府购买服务项目、公益创投、补贴奖励、活动场地、费用减免等多元化资源保障供给的直接因由。

（二）专业服务能力是社区社会组织功能发挥的基本支撑

社区社会组织在社区公共服务供给中扮演服务项目承接者、需求信息盲点感知者、社区服务生产供给者等角色，独特作用有目共睹。具体来看，一方面，要根据社区公共服务需要，在购买服务项目的支持下，按照约定开展必要的服务供给；另一方面，也要回应特殊居民诉求，通过掌握、汇总没有被购买服务覆盖到的需求，及时开展必要的介入和帮扶。近年来，国家大力引导、扶持社区社会组织参与社区治理，鼓励其在多元共治中“充分发挥社区社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的积极作用”。但也应注意到，不断提升专业本领，更好树立项目意识，提升需求发现、项目设计、项目运作水平，推进服务品牌打造，更好满足居民需求是未来社区社会组织应该努力提升的方向。2020年，民政部印发的《培育发展社区社会组织专项行动方案（2021-2023 年）》（民办发〔2020〕36 号）提出，要“推动社会组织发展从注重数量增长、规模扩张向能力提升、作用发挥转型”。社区社会组织通过贴合需求的服务供给弥合基层公共服务短板是其参与基层治理的主要途径。然而，暂不说社区矫正、社区防灾减灾、精神慰藉等专业服务，即便是涉及健康、养老、保健等社区便民利民服务，如不具备一定专业素养，也未必能够做好。进言之，无论基于现实还是立足长远，社区社会组织参与社区治理一定需要过硬的专业服务能力作为支撑。

（三）提升情感认同是社区社会组织参与治理的有力保障

互助感、归属感、亲密感是构建共同体意识的情感支撑，也是社区居民获得感、幸福感、安全感的重要情感来源。社区社会组织通过社区情感干预和再生产而重塑社区居民间的关系。一方面，服务的过程增强了社区居民彼此的信任和情感依赖。社区社会组织内生于社区，社区成员既是社区建设的受益者，也是社区建设的参与者，与其他居民具有地域上的情感基础。服务提供的过程本身也带有某种程度的关怀，增加了居民彼此间的互助体验和互惠关联。正向的情感体验，有助于居民间信任的加深和正面情感的传递。另一方面，文娱、兴趣类活动的组织增进了社区居民的亲密感。文娱活动为社区居民的深层交流提供了条件，增加了彼此互动的频率，这些互动拉近了关系，使“自己人”的感受更为持久和强烈。

社区社会组织通过激发情感共鸣助力共同体建设。社区社会组织以回应居民需求、搭建情感网络、增进社区信任等举措推进社区共同体建设。首先，为老助残、解贫助困等服务，回应了社区居民情感与物质需求，提升了居民的归属感和认同感，营造出“生活共同体”氛围。其次，各类文化娱乐类社区活动的开展，增进了情感交流，持续培育、塑造和输出正面情感，强化了社区居民间的参与意识和责任意识，营造出“互惠共同体”氛围。最后，社区社会组织作为本土力量，通过化解邻里纠纷、排解矛盾，提供了情感支持，维系了社区居民间的情谊，营造出“情感共同体”氛围。社区社会组织不断为社区注入“正能量”，以榜样的力量增加了互惠、规范、网络等社会资本存量。社会资本具有自我增强性与可累积性的特点，从而使社会资本发达的社区能够进入治理的良性循环。较高的社会资本水平提升了居民参与公共生活的积极性，唤醒了社区居民参与社区治理的意识，激发了社区居民情感共鸣，推进着社会治理共同体建设。

三、社区社会组织参与社区治理的实践困境

社区社会组织的优势在于根植于社区，融于社区关系网络，更了解居民需求，但其劣势在于专业性不足，功能发挥受阻，容易走向极端，或沦为结构松散、影响力不足的兴趣爱好类群体，或与普通居民割裂的精英们自娱自乐的小圈子，或退化为有名无实的僵尸组织。

（一）资源依赖与结构问题导致组织发展的内生动力不强

首先是资源依赖性高。社区社会组织内生于社区，资源汲取能力极为有限，资源汲取渠道较为单一。一方面，社区社会组织高度依赖体制内资源供给，这类资源与地方财政紧密相关，总量浮动不定，且“能否争取到”“争取到多少”的不确定性较高。另一方面，社区社会组织的资源来自社区本身已有的物质、人力等资源，这类资源虽在社区内部，但分布不均，较为分散，且稳定性不够，汲取难度高、持续性低。其次是组织结构精英化。社区社会组织成立之初，一般骨干分子多为社区精英，这些精英在社区内部一般具有多重身份，且有时一个精英会参与多个社区社会组织，造成了社区社会组织成员结构的精英化倾向，使社区社会组织演化为社区精英组织。再次是社区精英“悬浮化”。一方面，“阶层意识”的存在使社区内部不同人群存在情感割裂，经济条件、社会地位的差异一定程度上会阻碍不同群体的交流，削弱了相互影响的可能性。另一方面，社区社会组织的精英化趋势及组织活动对普通居民的排斥，客观上造成社区精英对普通社区居民的二次带动力不足[4]。社区精英的动员异化为只针对精英的动员，出现“精英替代”困境[5]。这些因素交织，导致社区精英无法“沉淀”于社区普通居民之中。值得注意的是，从人员结构上看，社区社会组织的结构问题是多层次的，除前面所述的精英化，在一些地方，还存在老龄化、兼职化、松散化等特点，这些都会对组织发展产生影响。

（二）专业性不足与不当干预造成服务供给的回应性不够

首先是活动内容娱乐化。虽然政府支持社区社会组织承接社区公共服务项目，以期提升养老、育幼、助残等服务供给规模和质量，但这些项目对专业性要求较高，且不说社区居民自身素养难以匹配服务供给要求，即便具有这种能力，愿意投入精力和时间进行志愿服务的社区居民也不多。当前，社区“互助文化”尚不足以支撑社区居民投身该类服务，社区社会组织的主要功能仍以技术门槛较低的兴趣类、娱乐类为主。其次是项目服务行政化。行政事务域与社区自主域对应的特点说明自上而下的传统方法在面对多样化的社会需求时不可能有效率，因为行政事务域自身不可能产生需求信号，这一问题将导致资源配置与实际需求的不对称[6]。政府购买服务项目是社区社会组织的重要资源。一些地方不做调研，不了解社区居民需求，购买的项目缺乏针对性，既造成资源浪费，无助于社区社会组织培育，也不能有效提升社区服务的回应性，群众满意度不高。再次是支持发展盲目化。《民政部关于大力培育发展社区社会组织的意见》（民发〔2017〕191 号）提出，要通过购买服务、委托项目等方式支持社区社会组织发展，同时要科学制定社区社会组织发展规划、扶持措施。然而，在支持社区社会组织发展方面，一些地方在认识上仍存在一些偏差，主观认为有居委会、物业就可以，没必要发展社区社会组织。另外，一些地方对辖区社区社会组织发展状况掌握不全面，没有制定切实可行、因地制宜的培育方案。有的地方，因缺乏长远规划，导致政策扶持不持续、不系统，造成辖区内社区社会组织的培育和发展出现杂乱无序问题。

（三）身份认同困境与关系构建困难致使社区情感动员力不足

首先是信任关系构建困难。社区社会组织一般与社区居委会保持一定联系，但有时要协助居委会开展工作，结果使其本身应开展的活动与社区事务混杂在一起。在一些居民看来，社区社会组织并不“纯粹”，带有某些“官方”属性，这在一定程度上弱化了“自己人”的身份认同。其次是社区内部认同度低。尽管政府投入资金支持社区社会组织参与社区服务供给，但因社区社会组织专业程度有限，致使扶老、育幼、助残等服务实际效果并不理想。社区社会组织的专业服务能力并不能得到社区居民的认可。再次是情感号召力低，动员能力不足。一方面，社区资源多被社区精英掌握，又转化为组织内部资源，将普通民众排斥在外。另一方面，社区民意的表达渠道被社区精英垄断，普通居民的诉求难以充分表达。社区精英与社区居民在资源配置中出现了矛盾，这种矛盾又转化传递演化为组织本身与居民之间的矛盾，导致前者难以实施有效的情感动员，社区动员陷入“内卷化”[7]困境。

四、社区社会组织参与社区治理的优化路径

社区社会组织是实现社区建设中政府由“划桨者”向“掌舵者”转变，培育社区自身力量的重要依托[8]。推进社区社会组织参与社区治理，既需要政府的合理引导和资源支持，也需要社会组织不断提升本领，更好介入社区公共生活，更为充分地实现公共性生产。

（一）加大资源支持和引导力度

首先是加强社会组织党建工作。要按照《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》的要求，推进社会组织党的组织和党的工作有效覆盖，推动社区社会组织党建工作扎实开展，发挥好社会组织党组织的政治核心作用。具体实践中，实现党的领导与社会组织依法自治相统一，既要依靠外部规则与资源的改善，同时也需要有效激发党组织与党员的能动性[9]。其次是分层培育、分类管理、阶段推进。政府应逐渐增加购买服务的领域和数量，形成社区社会组织提供服务经费定期增长机制，用政府的公共财力确保社会组织提供社区服务的基本运转[10]。同时，应减少“行政化”对社区社会组织“公共性”的侵蚀和替代。在此基础上，应避免资源分配“一刀切”，要根据社区实际，了解居民需求，精准匹配，既要考虑解决社区居民当前“急难愁盼”问题，也要统筹考虑社区长远发展，合理扶持社区社会组织发展。要注重分类管理。坚持重点支持和一般支持相结合，在不违反法律法规的前提下，灵活资金支持方式，通过项目支持力量孱弱型社区社会组织发展，避免出现“马太效应”[11]。再次是加强社区建设。社区社会资本有助于居民参与和社区自组织能力提升，可通过培育社区社会资本促进社会组织融入社区治理[12]。此外，要通过社区建设，促进社区各类资源的存量增加和结构优化，促进社区公共精神培育，使社区资源能够更好地整合，有效地凝结于社区社会组织，进而为提升社区社会组织的专业性提供支撑[13]。

（二）提升社会组织社区服务能力

社会组织应注重“内源型”发展，通过不断提升专业技术能力，规避项目运作的“内卷化”或“景观化”问题，通过高质量服务供给，满足社区居民需要[14]。首先是关注特殊群体需求，增加社区“温度”。要不断提升社区社会组织的公共性和在社区中的嵌入性，提供公共服务、表达公共利益和传递公共精神[15]。社区社会组织扎根社区，要传播“正能量”，为居民“送温暖”，让社区“有温度”。要特别注重关爱社区弱势群体、特殊人群。重点可开展“邻里守望”类志愿服务活动，引导社区居民参与重点人群、困难群众帮扶行动，在亲情陪伴、心理疏导、法律援助等方面发挥作用。其次是注重居民日常需求，不断提升回应能力。一方面，完善工作协调机制，在弥合物业、居委会工作缝隙方面，社区社会组织可发挥纽带、桥梁作用，避免社区居民遇到问题出现“不知道找谁”的困境。另一方面，发挥“救火员”作用，充分调动组织资源，在社区居民需要帮助时，及时给予力所能及的物质或情感支持。再次是注重矛盾化解，增加信任。要注重发挥组织在社区矛盾冲突中的“减压阀”“润滑剂”作用，提升对社区矛盾的感知、感应和反应能力，及时介入，妥善调解，力争将矛盾化解在社区内部。

（三）强化社区情感认同培育

共同情感是社区秩序的建构性力量，要不断培育社区正向情感，挖掘、运用社区内生组织的情感资源[16]。首先要避免组织精英化。一方面，要充分发挥精英的作用，链接社会、社区资源，动员社区居民交流互动，构建社区内部互助互惠网络。另一方面，要吸纳普通社区民众融入组织，增强情感联结，避免社区社会组织在情感上成为社区的“悬浮组织”。其次是吸纳社区积极分子，发挥其作用。社区积极分子，可能不属于“精英”，但在社区具有一定号召力，拥有较强的公共意识、志愿精神和奉献精神，是社区人际网络中的重要节点。一方面，要发挥积极分子信息传播桥梁纽带作用，广泛收集居民需求，及时与居委会、社区社会组织、物业及其他组织对接，解决居民生活困难。另一方面，要发挥社区积极分子在社区公共事务参与中的二次动员作用，广泛联络社区居民，动员社区居民参与社区事务。此外，要通过社区积极分子搭建社区熟人网络，推动社区由陌生人社会向熟人社会转变，增加社区社会资本存量。再次是培育社区情感共同体。作为内生组织，社区社会组织的优势在于拥有根植于社区居民间的“人情”“面子”等情感要素，有利于推动社区“情感共同体”的建设。社区社会组织要用好情感力量，发掘情感的感召力，开展“情感再生产”，与居民建立情感联系，促进社区正向情感网络发展。社区治理和协同既需要刚性的制度约束，也需要柔性的情感投入、情感传递和情感支持，增强情感认同，构建情感网络和情感治理共同体，有助于提升社区治理的有效性[17]。建立情感联系是社区社会组织参与社区治理的关键，强化社区内部互动，培育互惠、规范、网络等社会资本是提高居民参与社区公共事务，构建社区治理共同体的有效途径。对社区社会组织来说，依托熟人网络构建内部认同，通过化解矛盾纠纷、弘扬公共精神、开展文娱活动等形式唤醒社区居民公共意识是提升参与治理效能的关键。