澳大利亚联邦档案数据治理体系特色及启示

王宁 谭必勇

摘 要：澳大利亚联邦档案数据治理体系的核心特征包括：档案数据治理融入联邦政府整体数据治理，开展信息、数据与档案的融合性治理，建立治理主体及政策法规的协同关联，注重资产性风险管理理念。据此，文章提出对我国档案数据治理体系建设的启示：守正创新，提升档案部门数据治理能力；积极融入，主动参与国家数据治理体系；价值赋能，充分保障档案数据开发利用。

关键词：澳大利亚；联邦档案数据；治理体系；治理框架

分类号：G271

The characteristics and Enlightenment of the Federal Archival Data Governance System in Australia

Wang Ning， Tan Biyong

（ School of History and Culture， Shandong University， Jinan， Shandong 250100 ）

Abstract： Australia’s federal archives data governance system is built based on the national data governance system， and its core features include： archival data governance is integrated into the overall data governance in the federal government； integrated governance of information， data and archives is carried out； synergy between governance subjects and regulations； focus on the concept of asset risk management. It puts forward the enlightenment on strengthening our country’s archival data governance system： uphold fundamental principles and break new ground， improve the data governance capacities of related institutions； actively integrate and participate in the national data governance system； utilize value enabling， fully protect the development and utilization of archival data.

Keywords： Australia； Federal Archival Data； Governance System； Governance Framework

随着信息技术的快速迭代和深化应用，数据日益成为社会发展的战略资源和新生产要素。推进政府数据共享开放、提升社会数据资源价值和加强数据资源整合和安全保护等治理举措被写入我国中央文件。[1]2023年国家数据局正式组建，数据治理在国家治理体系和治理能力现代化的进程中凸显重要价值；我国《“十四五”全国档案事业发展规划》也明确提出“全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能”的发展目标，并将“建立档案数字治理新模式”“提升档案治理网络化、智能化、精细化水平”等列为关键要点。[2]近年来，档案学界针对档案数据治理问题展开了系列研究，包括对数据治理与档案管理关系的论证，对数据治理给档案管理带来的新视角新职能的分析，[3]对档案数据治理的内涵阐释与治理内容分析、治理能力体系的构建[4-5]，档案数据治理研究综述[6]，以及档案数据治理研究的理论坐标论证[7]等主题，为开展我国档案数据治理实践开辟了视野，提供了思路。在国家数据治理的驱动下，学界对“档案数据治理”的内涵指向“以档案部门为主导的档案数据利益相关者协作”“保障档案数据质量和实现档案数据价值”“利用信息技术实现档案数据善治”等过程[8]，并提出档案数据治理有“对档案数据开展治理”“依靠档案数据开展治理”和“围绕档案数据实施治理”等理解维度[9]，区分了档案数据治理和档案数据管理的概念。总的来看，在全球数据治理发展的形势下，当前对国外档案数据治理体系的实践研究仍然有限，国际视野有待拓展。本文主要从澳大利亚国家联邦层面的档案数据治理体系着手，重点阐释其治理体系架构的建构过程、治理体系特征，并提出对我国档案数据治理体系建设的相关启示。

1 澳大利亚联邦政府数据治理架构

关于档案数据治理的研究范畴包括将档案数据治理归为数据治理的构成部分和将档案数据治理作为档案治理的构成部分两种取向，由此档案数据治理的功能定位也存在面向总体数据治理和面向档案治理两种视角。[10]澳大利亚联邦层面的档案数据治理体系融合了两种取向和视角，在联邦政府数据治理框架下开展档案数据治理的职能。联邦政府数据治理框架是档案数据治理框架的顶层引导和支撑。

1.1 国家数据治理法律法规

一系列信息相关立法为开展数据治理奠定了重要框架：《信息自由法》（Freedom of Information Act 1982）赋予每位公众查阅澳大利亚联邦政府部长、部门和大多数机构所持有的文件、数据的合法权利；《隐私法》（Privacy Act 1988）规定了在澳大利亚开展业务的组织对个人信息的收集、储存使用和披露，以及个人获取相关信息的权利[11]；在澳大利亚大数据环境下的数据使用和管理，还需要遵照《公共治理、绩效和问责法》（Public Governance， Performance and Accountability Act 2013）、《档案法》（Archives Act 1983）、《证据法》（Evidence Act 1995）、《电子交易法》（Electronic Transactions Act 1999）等一系列法律管制。为保障国家公共数据的合理管控、整合和共享服务，澳大利亚出台了《2022年数据可用性和透明度法案》（Data Availability and Transparency Act 2022），促进公众获取公共部门数据、增强公共部门在数据共享方面的诚信和透明度，建立国家公共部门数据共享的体制要求。该法案将国家档案馆（National Archives of Australia，NAA）等规定为数据管护者之一，具有履行数据保管、管理和治理，以及提供利用服务的相关法定职责；法案还明确了提前移交至国家档案馆的国家数据的开放获取规则以及数据管护主体和相关权限，协调了数據共享与《档案法》对开放性规定的交叉问题，为国家档案馆等数据管理机构提供了治理工作的总体导向。[12]

1.2 数据治理责任主体

从澳大利亚联邦层面来看，国家联邦数据的治理主体并非是集中式管控的责任体系，而是多组织机构交叉协同工作的网状架构。各机构的责任安排如表1所示。不同联邦机构在国家数据治理方面既有不同领域职能的分工，也存在一定的责任交叉甚至重合。如总理与内阁部、财政部和国家档案馆均在不同程度上参与国家数据战略和政策的制定，总理与内阁部、财政部和总检察长部则分别设立了数据或信息管理、治理的下属机构或协调组织，在职能上具有一定的交叉。

1.3 数据治理战略规划和政策体系

在国家层面，澳大利亚制定了指引开展数据治理的一系列战略规划和政策体系，既包括国家对数字化政府转型的战略规划，也包括专门的数据战略和政策。例如，2021年由数字化转型机构制定发布的《数字化政府战略》（Digital Government Strategy）明确了数据资产对国家的重要性，提出建立国家政府数据资产汇集行动；[13]财政部2021年发布《国家数据战略——澳大利亚政府数据的整体经济愿景》（Australian Data Strategy：The Australian Government’ s whole-ofeconomy vision for data，2021），设定了创建可访问、可靠的全国数据生态系统的目标，以及在2030年建成现代数据驱动的社会的愿景，旨在使数据价值最大化，保护数据并建立数据信任；[14]总理与内阁部2022年发布《国家数据安全行动计划》（National Data Security Action Plan），规定了保障国家数据安全的相关措施、保障全面数据安全的方法，以及制定数据安全发展路径的要求；[15]《国家数据专员办公室——四项基础原则》（Office of the National Data Commissioner （ONDC）-Foundational Four）规定了信息与数据治理的基本性原则包括领导（力）原则、战略原则、治理原则和资产发现原则。[16]

在澳大利亚联邦层面的数据和信息战略规划和政策中，多项内容涉及对文件、档案数据管理和治理的规定：（1）在《数字化政府战略》有关“保护数据以建立信任”的规划内容中，支持NAA引导机构对信息进行良好的管理，通过建立公众档案的信任规范服务社会。[17]（2）数字化转型机构制定的《数字文件转型计划》（Digital Records Transformation Initiative），提出政府承诺使用创新方法进行数字文件管理以实现公共部门现代化，促进政府间信息资产的再利用，强调对澳大利亚政府档案管理法规政策的遵守。[18]（3）NAA制定的信息和数据管理顶层政策《建立公共文件信任：为政府和社区管理信息和数据》（Building trust in the public record： managing information and data for government and community）为在国家层面保障公共信息和数据的可信任性、提升政府公信力建立了详细指引，是国家数据治理政策体系的重要构成部分。

2 澳大利亚联邦层面的档案数据治理体系

在澳大利亚联邦层面，主导档案数据治理的是NAA，且NAA的治理对象涵盖了records、information、data、archives等多类内容。在国家数据治理框架下，NAA制定了顶层的信息和数据管理指引政策，发布了信息与数据治理框架，多元主体协同共治，配合相关标准规范和工具方法开展数据治理活动，形成了联邦层面的档案数据治理体系。NAA所主导的档案数据治理是国家数据治理的构成部分，也是对文件、信息、数据、檔案等开展资产管理的重要手段。

2.1 顶层政策指引

2021年，NAA发布了其最新的信息管理顶层政策《建立公共文件信任：为政府和社区管理信息和数据》，替代2015年发布的《数字连续性2020》政策。[19]该政策在NAA既有的“信息管理”目标基础上进一步突出“数据管理”的重要性，强调数据管理是文件和档案管理的重要补充领域。NAA具有与其他联邦政府机构协作制定公共数据政策的责任，以最大限度地共享和发布数据，建立公众对政府数据的信任。该政策为NAA开展档案数据治理提供了战略性管理信息和数据资产、保障信息管理效率、降低信息管理风险、实施合理的信息管理流程的政策背书和方向指引。

该政策与NAA的系列信息管理政策共同构成澳大利亚联邦开展档案数据治理的政策保障。以此为基础，NAA发布《数据和数字化战略方向2022—2025》（Data and Digital Strategic Direction 2022—2025）[20]和《2030战略——转型和可信的国家档案馆》（Strategy 2030- a transformed and trusted National Archives）[21]等阶段性战略规划，均强调引领NAA的信息和数据管理工作向数字化和数据化方向迈进。而《2023—2025年数据战略》（National Archives’ Data strategy 2023—2025）着重强调了数据价值最大化、数据可信和受保护、保障数据利用和构建数据治理能力等四大目标。[22]

2.2 信息与数据治理框架

在信息和数据治理的目标下，NAA重视对信息治理框架的制定和对机构信息治理框架设计的指导。2016年，NAA就发布了《信息治理框架》，明确了信息治理框架应包含的内容组件；2019年12月，发布《信息和数据治理框架》，明确了信息治理的政策体系。[23]2021年底，NAA在与其他联邦机构的协同修订下，再次发布更新版的《信息与数据治理框架》（Information and data governance framework），涵盖澳大利亚国家档案馆信息与数据治理的目标、范围、原则、背景、治理要求、角色与责任等多项要素，是澳大利亚国家档案馆信息与数据治理的基本参考性框架。[24]

NAA还为其他联邦政府机构建立机构内部的信息与数据治理框架提供指南，包括提供信息治理框架模板，以及提出机构信息治理框架应至少包含概览、目标、范围、对象、原则、组织计划、角色和责任、风险评估和安全管理等核心内容。[25]

2.3 多主体协同治理机制

NAA对信息和数据的治理主体机制是内外衔接的多元协同责任机制。在内部，NAA明确了从信息与数据治理委员会到所有工作职员的责任要求：信息与数据治理委员会（Information and Data Governance Committee，IDGC）是管理所有国家档案馆信息和数据资产的责任主体，负责统筹协调NAA和其他联邦机构的信息和数据管理框架、战略、政策和标准；首席信息官对国家档案馆的所有信息数据资产负责，负责按照档案主管部门的规定批准和处置国家档案馆的信息和数据资产，并为工作人员提供信息和数据治理方面的咨询、指导和培训，是最高“技术总监”，其除了监督NAA的信息和数据管理职能之外，还负责在NAA技术和软件采购过程中将信息和数据管理功能视为关键因素进行决策；NAA的所有工作职员都有了解数据和信息治理要求并基于自身角色开展相关活动的责任，需要按照正规的程序开展信息和数据创建、处理和管理工作，为良好的信息和数据管理实践树立榜样；负责国家档案馆藏管理的工作职员，还需要考虑信息和数据管理的需求和风险，并在进行馆藏管理活动和做出相关决策时维护馆藏的长期完整性。

在外部，NAA与多个联邦机构实现在信息和数据治理方面的协同，通过协商制定政策、协调工作规划等推进治理工作。相关机构包括澳大利亚司法部，澳大利亚统计局，公务员事务委员会，澳大利亚信号局，财政部，基礎设施、交通、区域发展、通讯和艺术部，数字化转型机构（财务部）和国家信息专员办公室等，这也体现了NAA在联邦数据治理的整体框架下落实档案主管部门的信息和数据治理职能。

2.4 档案数据治理标准与工具

NAA的一系列标准规范和工具方法为政府机构间的数据互操作能力建设提供了支持保障。相关信息管理标准[26]包括：面向联邦政府的信息管理标准、元数据标准、国际文件管理标准等业务性和技术性规范指南；协助机构制定政策和计划的模板框架包括信息治理框架模板（information governance framework template）和数据管理计划模板（Data management plan template）；提供业务能力建设和评估的工具、模型包括信息管理和数据能力体系（Information management and data capabilities） 、数据互操作成熟度模型（Data Interoperability Maturity Model，DIMM）、数据互操作开发阶段（Interoperability development phases）最小元数据集和业务系统评估框架（Business System Assessment Framework ，BSAF） 等。此外，NAA通过《建立互操作性》（Building Interoperability）、《互操作性开发阶段资源》（Interoperability Development Phases Resource）等文件明确了机构间数据互操作能力建构的意义和方法，支持信息资产共享和共同抵御风险，确保数据价值实现。[27]

3 澳大利亚档案数据治理体系的特色

3.1 融入：档案数据治理融入联邦政府整体数据治理

NAA是澳大利亚联邦政府数据治理的主导主体之一，在整体政府改革尤其是数据等信息资源管理战略制定中发挥着关键作用。因此，NAA的档案数据治理体系也是融入联邦政府数据治理体系的重要组成部分，档案数据治理措施和联邦数据治理举措具备高度的一致性和衔接性。其中体现了双向融入的特征：一方面，在澳大利亚的相关联邦数据治理的政策、战略和规划中，包含了对文件/档案数据治理和管理的要求，档案数据被视为国家数据资产对象之一，强调档案数据与其他类型公共数据的整合与提供利用；另一方面，NAA的信息和数据的管理和治理政策、框架、工具等，也是站在联邦层面而进行专业性建设。NAA基于自己的职责，一是建立可信数据管控制度体系并提供服务，二是对澳大利亚政府前端各机构数据的控制、管理、监督和维护，确定了数据治理与管理的关键活动。[28]这也体现了档案主管部门在联邦数据治理体系中的主动参与和职能贡献。

3.2 融合：信息、数据与档案的融合性治理

作为联邦政府信息和数据治理的核心角色之一，NAA强势发挥专业职能，对文件、信息、数据等对象开展统筹治理。在NAA及其他联邦政府机构所制定的信息与数据治理政策中，虽然概念之间边界模糊，常将“信息”“数据”与“文件”并行或交叉使用；但从治理对象的视角来理解，实则是体现了信息、数据与档案融合治理的特征。从NAA的信息与数据治理政策的宏观策略来看，并没有对“数据治理”或“档案数据治理”作明确界定，其治理对象既包括联邦政府机构生成的信息/数据，也包括NAA馆藏的文件/档案，还包括NAA在行政管理活动中形成的数据/信息，治理范围广泛，体现了融合性治理理念。此外，从治理手段来看，NAA做到了依托档案职能在国家数据治理中贡献专业能力，无论是2015年发布的《数字连续性2020》政策还是之后发布的新政策，都强调对政府数据治理的规范性内容，如提出构建基于数字连续性目标下的互操作能力，要求政府机构确保数据的真实性、完整性、准确性和可用性，明确信息和数据的保管期限及处置要求，按规定向NAA移交。NAA提供的互操作成熟度模型、Check-up Plus年度报告机制等也被用于评估联邦政府数据治理的效果。

3.3 协同：治理主体及政策法规的协同关联

澳大利亚在数据的治理机构和政策法规层面体现了较强的协同性和关联性，机构与机构之间并非分别独立执行治理活动，机构内部及跨机构间的政策也具有一定的协调性，为联邦层面协同开展政府数据治理提供了支撑性架构；同时也存在机构之间职责重合交叉、治理边界模糊等弊端。另外，NAA的信息与数据治理体系是一系列信息管理政策、战略规划和标准规范的有机组合，成为支撑NAA数据治理活动开展的关键框架，呈现出从顶层到中层再到底层的嵌套式和关联性特征。这也说明了NAA的档案数据治理政策规范具有充分的协调性和融通性，有助于在NAA的整体信息管理框架下开展治理活动，实现工作目标。

3.4 风控：资产性风险管理理念

澳大利亚的档案数据治理体系，强调将档案数据视为重要的国家资产进行治理和管理，如2021年发布的《建立公共文件信任：为政府和社区管理信息和数据》明确提出数据的信息资产地位，将数据、文件和信息统称为“信息资产”。在资产管理的理念下，信息和数据的安全防护和风险控制被视为NAA的重要任务，隐私风险也受到高度重視。NAA还确定了一系列风险管理措施，包括通过信息风险评估、登记措施等识别风险，采取一定的业务手段和工具手段减少和降低风险，以帮助提升信息和数据管理效率，促进数据价值的有效实现。

4 对我国档案数据治理体系建设的启示

当前我国正处于数字社会发展的快速转型期，数据要素显示出前所未有的重要性，加强数据善治、推动创新化发展是国家治理体系现代化的重要内容。澳大利亚的联邦档案数据治理体系对我国档案数据治理实践具有一定的启示。

4.1 守正创新，提升档案部门数据治理能力

在数据时代，捍卫档案资源的证据保障、凭证保护和记忆留存价值仍是档案部门的根本职能所在，也是其核心优势。一方面，应提升对档案数据进行质量管理和风险管理的能力。档案数据相对于其他类型数据而言，对信息质量和信息安全的要求更为严格，其中的保密性数据和个人信息数据还具有较强敏感性。NAA在档案数据的可信保障和风险管理层面开展了系列探索和制度建设，形成了可贵经验。我国档案部门也需要在档案数据治理框架下推进相应的保障性技术、标准、方法和工具建设，建立对档案数据进行质量管理和风险管理的多方保障。另一方面，应明确档案数据治理的框架。开展档案数据治理需要有明确的目标、责任主体和制度体系，要确定治理活动的关键工作内容，明晰相应的政策法规背景和要求。可以借鉴NAA制定信息和数据治理框架的思路，由国家档案主管部门主导，在与相关主管机构协商的基础上，制定我国的档案数据治理框架，明确档案数据治理的对象、目标、范围，以及不同责任主体的角色和需要开展的工作内容，为我国各级各类档案部门的档案数据治理提供制度规范。

4.2 积极融入，主动参与国家数据治理体系

档案数据是国家数据战略资源的重要组成部分，档案职能部门理应参与到国家数据治理的整体架构中，充分贡献专业职能。一方面，档案主管部门应主动布局，融入国家数据治理体系。NAA不仅参与到联邦政府数据治理政策、战略的协商和制定中，并且将档案数据作为一种国家信息资产开展管理，在促进公共文件和公共数据信任方面发挥了关键作用。2015年，我国发布了《促进大数据发展行动纲要》，提出推进政府治理大数据工程，并建立促进大数据发展部际联席会议。在43个联合单位中，国家档案局尚未列入其中，在某种程度上体现了档案主管部门在国家数据治理架构中的缺席。对此，我国档案部门需要积极出击，明确档案管理活动与数据管理活动的契合点[29]，加强与国家大数据局等数据职能部门的职能联动，自上向下制定协调性的档案数据治理政策规划，更加主动地参与到国家数据治理机制中。另一方面，建立多元主体的协同共治机制，高效发挥档案数据治理职能。治理活动的开展，需要协调多方力量、促进共同目标的实现。在大数据时代，档案数据资源来源广泛，业务需求多元，技术赋能需要多方保障，档案部门更需要加强与政府机构、企事业单位、第三方服务机构和社会公众的协调互动和配合，积极贡献在档案可信保障和长期保存方面的核心能力，提升数据档案化管理能力，在档案数据收集、管理、利用、增值和服务等多个业务环节发挥协同作用，促进善治目标的实现。

4.3 价值赋能，充分保障档案数据开发利用

NAA强调数据、文件、信息和档案的资产价值，在其阶段性数据战略中将数据价值最大化和保障数据利用列为核心目标，体现了对数据价值实现的高度重视。我国《“十四五”全国档案事业发展规划》将“主动融入数字经济、数字社会、数字政府建设，推动档案全面纳入国家大数据战略”列为重要任务之一，同样体现了充分发挥档案和档案工作价值，推动国家数字转型的发展理念。当前档案事业在地方规划中的公共文化服务、社会治理、数字政府等多领域呈现出多维融入的趋势，档案资源价值的多面性正在实践中广泛展开。[30]但档案资源在数字赋能方面仍普遍存在多源异构档案整合不足、档案数据化水平低、开放利用有限等现实问题，在保障数据利用和共享服务方面存在较大的提升空间。对此，应进一步梳理明确档案数据在国家各项事业中的资源赋能空间，加强对多源异构数字档案的集中管理和长期保存能力，进而通过提升档案数据互操作能力、数据化和智能化水平等，促进与相关数据资源的整合共享，保障档案数据的充分开发利用，全面构建档案数据价值赋能的空间格局。

*本文系国家社科基金一般项目“国家大数据战略背景下档案数据治理体系构建研究”（项目编号：19BTQ097）阶段性研究成果。

注释与参考文献

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