整体性治理：黄河流域山东段生态治理的新路径

段宝相 黄丽娟

摘   要：黄河安澜是中华儿女的千年期盼，而作为黄河流域的重要组成部分，其山东段的生态治理水平受到广泛关注。为了探索黄河流域山东段生态治理新模式，需要对整体性治理进行回顾并对其理论框架予以总结。在归纳前人研究的基础上，构建黄河流域山东段生态的整体性治理新模式。基于整体性治理视角可以发现，当前黄河流域山东段生态治理在组织架构、治理网络以及治理工具三个方面还有很大的改善空间。因此，需要推动府际整合、实现多元共治和完善信息平台，进而促进黄河流域山东段生态治理良善发展。只有通过整体性治理新模式才能将多方利益进行整合，更好地推进生态文明建设。

关键词：黄河流域山东段；整体性治理；生态治理

中图分类号：X52        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2023）19-0044-05

一、研究背景

2021年10月20日至22日，习近平总书记到山东考察，强调要科学分析好当前黄河流域生态保护形势，进一步实现新时期黄河流域生态保护良好发展，让黄河成为造福人民的幸福河。2021年12月31日，习近平总书记在新年贺词中再一次强调黄河安澜的重要性，并且指出“人不负青山，青山定不负人”，黄河流域生态治理是利在千秋的大计。为了响应中央的号召，2022年2月，山东省正式出台了《山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划》，其中指出要实施环境污染系统治理。对于黄河流域山东段的生态环境，如何统筹多方治理，加强联防联控，实现污染治理一体化就成为一个值得探究的课题。

丘水林和靳乐山认为，流域整体性治理已经成为新时代流域生态治理体制改革的新潮趋势[1]。丰云认为，整体性治理是应对流域整体性与行政属地管理矛盾的有效方法[2]。黄滔认为，通过将淮河流域环境与发展治理功能、发展治理层级以及发展公私部门三方面进行整合进而实现整体性治理是改善传统流域治理模式的转型途径[3]。赵星则是对太湖流域生态治理中存在的理念、主体以及政策的碎片化现状加以分析，并认为整体性治理是解决跨界水生态问题的有效路径[4]。在当前学术界，将整体性治理应用到流域治理中来是一个热门话题，但是鲜有学者将整体性治理应用到黄河流域山东段生态治理过程中来。那么对整体性治理理论进行一个梳理，并将其与黄河流域山东段生态治理相结合形成新的治理方式将是本文探究的课题。

二、整体性治理的逻辑

（一）理论框架

为了应对传统官僚体制的僵化产生的低效率，以及机构臃肿带来的财政危机，20世纪80年代，新公共管理运动盛极一时。但是随着改革的进行，主张竞争和分权的新公共管理模式所带来的则是政府治理的碎片化，行政改革再度面临困境。而随着盛极一时的新公共管理运动的式微以及第四次科技革命所带来的全球信息技术的发展，从20世纪末开始，整体性治理理论作为一种全新的治理理论被西方政府逐渐尝试并且推广到多种领域治理中来[5]。

整体性治理理论的具体阐述最早可以追溯到佩里·希克斯的《迈向整体性治理：新的改革议程》。希克斯将整体性治理作为碎片化治理的对立面，他认为碎片化治理的主要问题体现在：第一，无序博弈，治理机构通过转嫁危机的方式将责任推给其他部门。第二，交叉管理，治理机构在面对某一问题时会出现多重治理、政出多门的现象。第三，目标冲突，一些公共服务的提供与目标之间具有冲突，造成不必要的低效率。第四，缺乏沟通，由于治理机构属地保护的需要而分散为政，最后又由于各部门自身力量的不足而导致最终难以满足真正的需求。第五，信息不畅，由于公众无法获取与治理机构及其服务相关的充足信息，而导致服务提供的结果与目标有所差距[6]。为了解决这些问题，整体性治理认为需要通过实现纵向、横向协调的行动和目的来构建整体性政府，而希克斯本人也认为解决这些问题的关键在于政府机构和部门的整体性运作。当然，整体性治理同样强调多元主体的作用，面对碎片化治理的问题，单打独斗难以做到独善其身，只有多元主体的整合和协调才能实现[7]。在此基础之上，整体性治理强调用信息技术作为治理工具和手段，并且通过大数据所支撑的信息平台跨越府际间以及非政府成员之间的鸿沟，做到信息共享、数据开放，进而实现协同[8]。

于是，我们可以对整体性治理的理论框架做一个概括（见图1）。首先，整体性治理面对的核心问题是碎片化，而碎片化则可以体现在两方面，一方面是内部的碎片化，即政府间协调的不足。而这种协调的不足，既体现在部门和区域的分割，也体现在人员与事务的分离。另一方面则为外部的碎片化，即多元主体间的割裂，又由于这种多元主体的割裂使得治理依赖于公共部门的单打独斗，如此既不能发挥效率，也不能体现公平。而为了应对这种碎片化，整体性治理给出了自己的答案。其次，面对内部碎片化，整体性治理给出的对策便是整合组织架构，既要协调部门和区域的利益，也要提高人员的能力和责任意识，即建设整体性政府，推动府际整合。再次，面对外部碎片化，整体性治理则是建议拓宽治理主体的范围，引入更多的治理主体，形成合作网络，即形成多元共治格局。最后，整体性治理强调顺应第四次科技革命，即信息革命带来的新趋势，通过互联网手段将缺少信息沟通和联系的碎片化治理局面扭转为多区域间以及多主体间倾力协作的合作治理局面。

图1  整体性治理理论框架

（二）整体性治理与黄河流域山东段生态治理的契合性

从公共部门内部来看，山东沿黄河共计九市，有着不同的经济发展水平以及不同的地理位置，是上下游城市关系。而九个不同的城市，如果没有完备的协调机制，易形成“九龙治水”，对此则需要将不同的城市生态治理职能整合起来，成为一个整体，形成“一龙控水”。而整体性治理所强调的正是将不同地区的政府治理功能加以整合，形成整体性政府。同时，不论是整体性治理還是以往的生态治理，均是以政府这样的公共部门及其工作人员所主导的。

从公共部门外部来看，生态是公共问题。生态问题关乎到公共组织、私营组织、第三部门以及公众多方的利益，同时关乎工作、生活等多个方面。而整体性治理则强调多元主体的治理参与，因此无论是整体性治理还是生态治理，两者均涉及多元主体。

从治理工具方面来看，生态治理问题是当代热门问题，理应借助当代科技革命的成果，即信息平台。生态治理与信息平台是相辅相成的关系，信息平台为生态治理提供工具，而生态治理也为信息平台的发展提供良好的生态环境。而整体性治理则是顺应信息平台发展的产物，因此整体性治理和生态治理在治理工具方面也有着共同之处。

综上，生态治理的过程无论是从公共部门内部、公共部门外部，或是治理工具方面，均与整体性治理所强调的内涵有高度重合之处，将整体性治理运用到生态治理过程中来也符合生态治理的需要。因此，将整体性治理运用到生态治理过程中来也就有了可行性，二者具有较高的契合性。

三、黄河流域山东段生态治理概况

（一）黄河流域山东段概况

黄河入山东后经由西南至东北方向流行，共经菏泽、济宁、泰安、聊城、济南、德州、滨州、淄博、东营九市。黄河山东段全长为628公里，而流域面积更是达到了近两万平方公里。黄河流域山东段以平原地形为主。伴随着改革开放后山东省经济的腾飞，黄河流域山东段的生态环境也遭受了生态创伤。黄河流域山东段出现了黄河三角洲湿地生态破坏、湿地植被和景观破坏、生物多样性减少、土壤盐渍化、沿黄山体破损以及流域土地退化等许多生态问题。

（二）黄河流域山东段生态治理概况

经过多年的努力，黄河流域山东段建立了一系列的生态管理方式与制度。在机构方面，为了更好地进行黄河流域山东段的生态管理，正厅级的事业单位山东黄河河务局于2012年11月在济南成立。在制度方面，山东省先后通过了《山东省黄河河道管理条例》《山东省黄河工程管理办法》以及《山东黄河三角洲国家级自然保护区条例》等法规，建立了省、市、县的三级黄河管理体系。在工程方面，黄河流域山东段建立有众多防洪工程以及近百座引黄水闸，同时堤防绿化达千余公里，初步形成了绿色长廊。在信息方面，黄河流域山东段沿黄九市借助国家生态大数据，架构起了诸如“智慧生态黄河”的信息共享平臺[9]。

近年来，由于政府治污力度的加大以及对流域环境综合治理的重视度提高，黄河流域山东段生态质量明显改善。截至2021年，在水质量方面，黄河流域山东段沿黄九市内的国控断面中，达到或好于III类水体的比例为64.4%；在空气质量方面，沿黄九市空气质量继续好转，PM2.5、PM10、SO2浓度分别为40μg/m3、73μg/m3、12μg/m3。黄河流域山东段的生态质量虽然有明显改善，但是仍有较大的改善空间。虽然黄河流域山东段目前已有诸多的管理方法，但是黄河流域山东段沿黄九市由于经济发展水平、城市文化以及管理标准都各有差异，其生态治理在组织架构、治理网络以及治理工具上还有所欠缺。因此，如何推动黄河流域山东段生态治理协调发展，从而实现生态善治仍是一个需要继续探讨的课题。

四、推进黄河流域山东段生态整体性治理的新路径

（一）推动府际整合

1.发挥济南市的“领头羊”示范作用。黄河流域山东段的生态环境涉及济南、菏泽、东营等多个城市区域，而就目前情况来看，山东省内的不同城市无论是经济水平还是生态治理水平都参差不齐，各自为政，使得现存的黄河流域生态治理被割裂开来。因此，需要一个综合能力和水平较强的城市作为黄河流域山东段生态治理的核心城市来承担起协调统一的示范作用。而身为山东省省会城市的济南市作为黄河流域山东段的核心城市，不仅在其行政区域内有着行政方面的领导地位，而且在流域区域内也处在了中心地理位置。不论是经济上、行政上还是地理位置上，济南市都具备着发挥核心作用的条件。因而，在黄河流域山东段生态治理过程中，应当发挥济南市的“领头羊”示范作用。首先，济南市可以优化产业结构，发展绿色生态产业，在发展无污染的生态服务业的同时促进农业和工业生态化。其次，要增加济南市的开放程度，强化济南市与周边城市的协调联动，实现生态环保政策、生态资源、生态产业、生态公共服务、人才、交通等要素的一体化对接。最后，可以以济南市为中心构建起区域水生态网络，通过一体化的互联网信息平台，将黄河流域各水系的周边城市都联动起来。总之，需要发挥出济南市作为黄河流域山东段核心城市“领头羊”示范作用，为山东省其余各城市树立一个可供学习和模仿的榜样，增强其在黄河流域山东段生态治理中的影响力和引导力，从而带动整个黄河流域生态治理的发展。

2.强化山东黄河河务局的职能。流域协调组织可以对接流域内地方政府，协调流域管理对象之间的利益。在《中华人民共和国水法》（2016年7月修订）中也明确规定了在对水资源进行管理时，要将流域管理与区域管理结合起来，但是，在以往黄河流域山东段治理实践中，主要参与对象基本集中在水利厅、生态环境厅以及各地市政府等少数部门当中，作为山东省黄河流域管理机构的山东黄河河务局鲜有合作参与，尤其是黄河流域山东段水管理涉及行政区划问题时，作为流域管理机构的山东黄河河务局常常难以发挥其应有的功能。而这往往是因为其作为事业单位缺少必要的行政执法权和惩处权，因而需要赋予山东黄河河务局更大的权力，进一步明确山东黄河河务局与地方政府的关系，加强其与沿黄九市生态治理的职能配合，使其不受地方政府的干涉，以便更好地统筹协调全局。进而促进多部门之间形成联动，构建政府各部门间的合作网络，进行优势互补，共同促进水环境质量改善。

3.提升政府工作人员的能力素养。根据布坎南的公共选择理论，由具有经济人性质的公务人员所组成的城市政府难免具有自利性。政府组织及政府内部工作人员之间关系就如同系统和子系统一样，是一种整体与部分的关系，政府工作人员构成政府。作为黄河流域山东段生态治理中的主要参与者和主导者，政府工作人员的素质与能力直接关系到流域生态治理的效果。流域生态治理是一个极为专业的工作，因而对政府工作人员素质与能力的提升显得尤为重要。首先，需要进行业务培训，统筹安排年度治水部门培训计划，以本地培训为主，依法依规开展各级河流生态治理特别是基层部门的生态治理培训工作，通过扎实开展培训，提高工作人员履职水平。其次，进行意识教育，帮助行政人员树立整体性治理的意识，破除信息交流的障碍。再次，对于各区域政府涉水部门建设专业的智库，为黄河流域生态治理建言献策。最后，从群众中来到群众中去，通过与群众的密切沟通和交流，根据群众的诉求针对性对黄河流域生态进行治理。总之，通过治水人员素质的提高进一步提升黄河流域生态治理的效果。

（二）实现多元共治

1.发展生态产品供给的公私合营模式。公私合营模式就是政府与企业以合同形式达成一种合作伙伴关系，而随着中国特色社会主义市场经济发展的需要，公私合营模式越来越广泛地被应用到治理实践当中来。从目前黄河流域山东段生态治理的现状来看，政府在提供生态公共物品的过程中具有自身的天然垄断性，这也就造成了生产的低效率，在生态产品供给方面有很大改善空间。因此，需要积极引入生态产品供给的公私合营模式。首先，政府要放松规制，除了必要时的监管工作以及为提供生态产品的企业行为提供适当的服务和条件，对于与山东省内各政府合作的提供生态产品的企业的生产、销售等具体市场行为不过多干预。其次，政府可以为生态产品供给公私合营模式提供稳定的制度保障，一方面通过制度来规范企业公私合营模式提供生态产品的行为路径，另一方面，也可以增加企业生产生态产品的合法性。再次，可以通过互联网技术为生产生态产品的企业提供适当的相关市场信息，将政府优势与市场的灵活性相结合。最后，可以进行政策性补贴，对于生态产品的提供进行最低价格方面的控制，并进行税收方面的适当減免。通过发展生态产品供给的公私合营模式，最终使得生态产品的提供实现收益大于成本，即提供生态产品可以获得合适的利润，从而调动企业提供生态产品的积极性，进而推动市场更好地在黄河流域生态治理过程中提供生态产品。

2.促进环保社会组织实质性参与。环保社会组织在黄河流域山东段生态治理中也发挥着不可忽视的作用，但经检索政府文件及政府新闻发现，黄河流域山东段生态治理中的环保社会组织参与程度并不高，因此应当增进环保社会组织与政府、公众间的互动联系，并且促进环保社会组织自身的完善与发展，确保此类社会组织能够实质且有效地参与到黄河流域生态治理中来。一方面，应加强环保社会组织与政府的联系。建议强化有关于涉及黄河流域山东段生态治理的环保社会组织相关利益的政策议程与政策制定，保障环保社会组织能够真切地、强有力地针对黄河流域山东段生态治理行使其建议权。另一方面，应当培育环保社会组织长效发展。第一，建议为环保社会组织减免税收并进行财政补贴作为活动基础；第二，建议政府帮助环保社会组织吸纳专业人才以及先进技术；第三，建议强化环保社会组织的自身建设，通过加强对成员的培训和意识形态教育，提高他们的专业技能、服务能力和思想道德，从而实现环保社会组织的自我成长以及自我组织能力的提高，进而更有效地参与到生态治理过程中来。

3.拓宽公众参与治理的渠道。公众作为最广泛的生态利益相关者，其参与对于黄河流域山东段生态治理有着极为重要的影响。但就走访情况来看，目前公众并未实现生态治理的广泛参与。对此，首先，建议政府制定合理的政策，通过政策来规范公众参与程序。其次，建议政府建构生态评价方案，使得公众可以真实而有效地参与到黄河流域山东段的生态监控当中来。最后，建议政府公开电子政务并建立线上政府，既要保障公众对于黄河流域山东段生态治理的现状与进展知情权，又要通过互联网等先进信息技术手段广泛征求公众的意愿，体现人民主权理念。只有公众有权了解公共事务的处理情况，公众才可真切发挥黄河流域山东段生态治理的监督权利。

（三）完善信息平台

1.合理运用技术。信息技术的应用是时代的潮流，也是整体性治理所强调的重要内容，是当代公共生态治理效率提高的有效方式。但就目前来看，黄河流域山东段各政府及其工作人员往往以线下会议、面谈或是公告等传统方式来进行交流和治理，最后由人工来进行汇总，如此一来便极大影响了行政效率和生态治理效率，埋下了因为缓慢的信息传递而延误生态治理最佳时机的隐患。因此应当将线上治理与线下治理结合起来，合理运用“互联网+”方式进行线上生态治理，通过数字化信息技术将不同部门间的治理业务联通起来，形成完整的信息网络，成为信息绿色通道，有效打破传统公文信息高消耗的桎梏。

2.加快信息整合。信息的整合与共享可以有效地提高治理效率，从而节约治理成本。但就目前来看，由于受到传统属地生态治理的影响，出于地方惯性及自利行为，流域内各市及各部门往往不愿意共享已有信息和治理情况。再者，各部门之间不仅信息收集时的方式不同，而且信息汇总时的标准也不相同，这就导致了信息的相互孤立，形成信息碎片化，会极大降低生态治理效率。因此需要充分利用济南市建设的“智慧生态黄河”平台，既要普及该平台的应用，又要统一信息的标准；不仅要对水利、土壤、林业、空气等生态信息进行共享，还要对信息、技术以及人员进行整合，将不同的信息和资源汇总到“智慧生态黄河”平台当中，进而破除政府间的保护壁垒，实现信息网络共享，避免“信息孤岛”效应，为黄河流域山东段生态治理提供良好的信息基础。

3.推动信息公开。信息的公开可以促进社会成员更积极地发挥监督作用，如果黄河流域山东段生态治理是一个黑箱，那么企业、社会组织和公众将无法获取治理状况，也就无法真正实现生态治理。就目前来看，黄河流域山东段沿黄政府所公开的信息多集中于治理成效以及对生态环境的概括，而对于治理过程中存在的问题以及生态环境的破坏程度等负面信息则鲜有涉及，那么公众也就很难系统地、全面地了解黄河流域生态现状以及治理过程的有效信息，从而难以实现生态治理效益最大化。因此，需要利用先进的网络化、信息化、数字化以及大数据超算云等技术和手段，构建一个全面覆盖的山东省黄河流域信息一体化共享平台，完善“智慧生态黄河”建设，将黄河流域山东段内各地的黄河管理组织的河湖生态环境数据、地理数据信息、水资源和水环境现状数据、工作动态和新闻宣传信息等进行整合，并且共享于社会。对于黄河流域生态治理公开的相关信息不应仅仅停留在工作绩效和治理成果方面，也应在不涉及秘密的前提下公开内部处罚、部门治理示范、河流污染区域等信息，从而提高黄河流域山东段相关政府的行政效率和公信力，实现生态治理能力的提升。

五、结束语

黄河流域山东段生态治理是一个系统性的工程。伴随着经济的发展与生态环境的变化，传统的层级治理体系已经难以维系生态环境的良善循环发展。只有通过整体性治理新模式才能将多方利益进行整合，更好地推进生态文明建设。本研究在归纳前人研究的基础上，构建了黄河流域山东段生态治理的整体性治理新模式，旨在通过路径探索为黄河流域山东段生态治理提供经验借鉴。

参考文献：

[1]   丘水林，靳乐山.整体性治理：流域生态环境善治的新旨向：以河长制改革为视角[J].经济体制改革，2020（3）：18-23.

[2]   丰云.基于整体性治理的湘江流域统一管理体制创新设计[J].四川行政学院学报，2018（2）：78-83.

[3]   黄滔.淮河流域环境与发展问题整体性治理研究[J].理论月刊，2013（12）：169-171.

[4]   赵星.整体性治理：破解跨界水污染治理碎片化的有效路径：以太湖流域为例[J].江西农业学报，2017，29（8）：119-123，128.

[5]   竺乾威.从新公共管理到整体性治理[J].中國行政管理，2008（10）：52-58.

[6]   胡象明，唐波勇.整体性治理：公共管理的新范式[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2010，49（1）：11-15.

[7]   韩兆柱，杨洋.整体性治理理论研究及应用[J].教学与研究，2013（6）：80-86.

[8]   韩兆柱，翟文康.大数据时代背景下整体性治理理论应用研究[J].行政论坛，2015，22（6）：24-29.

[9]   邵彦敏，赵业程，战戈.黄河流域山东段高质量发展：生态保护、经济增长与人民共享[J].中共济南市委党校学报，2021（4）：76-81.

Holistic Governance： a New Path of Ecological Governance in the Shandong Section of the Yellow River Basin

Duan Baoxiang， Huang Lijuan

（School of economics and management， Nantong University， Nantong 226019， China）

Abstract： Making the Yellow River beautiful is the millennium expectation of the Chinese people. As an important part of the Yellow River Basin， the ecological management level of the Shandong section of the Yellow River Basin has been widely valued. In order to explore the new model of ecological governance in the Shandong section of the Yellow River Basin， it is necessary to review the overall governance and summarize its theoretical framework. From the perspective of holistic governance， it can be found that there is still much room for improvement in the organizational structure， governance network and governance tools of the current ecological governance in the Shandong section of the Yellow River Basin. Therefore， it is necessary to promote intergovernmental integration， realize multi governance and improve the information platform， so as to promote the good development of ecological governance in the Shandong section of the Yellow River Basin.

Key words： Shandong section of the Yellow River Basin; holistic governance; ecological governance

[责任编辑   白   雪]