高效实施政府部门财政支出“三全”绩效管理探索——以四川省农业农村厅为例

●余秋实

一、四川省农业农村厅“三全”绩效管理实施情况

深入推进全面实施预算绩效管理，是贯彻落实习近平总书记“积极的财政政策要更加积极有为”重要指示精神的有力举措，也是抓好财政资金项目“最后一公里”监管的重要手段。 近年来，四川省农业农村厅全面贯彻落实党中央、 国务院和省委、省政府全面实施预算绩效管理的决策部署， 围绕打造新时代更高水平的“天府粮仓”建设，统筹考虑、全盘谋划，落实专人专班，由点到面全面铺开预算绩效管理工作，预算绩效管理工作连续5 年被农业农村部评为优秀。 现以四川省农业农村厅为例，探索政府部门如何高效实施财政支出“三全”绩效评价。

（一）科学开展部门预算编制工作

印发《四川省农业农村厅农业重点项目竞争立项管理办法》《四川省农业农村厅财政性资金管理决策程序规定》《四川省农业农村厅预算调剂办法实施细则》《四川省农业农村厅部门预算项目管理暂行办法》等预算管理工作制度，进一步加强人员培训，积极推广应用信息化技术，进一步提高预算编制规范化、 合理化、科学化水平。

1.将“保重点”贯穿到预算编制全过程。坚决贯彻“以政领财、以财辅政”理念，按照“先谋事、后谋钱，钱随事走”的原则，围绕党中央和省委、省政府关于“三农”工作重大安排部署，立足自身职能职责，认真梳理工作重点， 在合理保障正常运转的基础上，积极推进综合执法能力提升、“一网通办”政务服务能力提升等重点项目建成落地，尽可能把宝贵的财政资金用在刀刃上，按照轻重缓急安排预算资金。

2.将“过紧日子”贯彻到预算编制全过程。 坚决落实“过紧日子”要求， 本着勤俭办一切事业的原则，最大限度降低日常开支，进一步压减非刚性、非重点的一般性支出，降低会议费、差旅费、培训费预算编制额度。严格控制“三公”经费在运行经费预算总额中的规模和比例，确保“三公”经费预算不超去年。

3.将“预算项目化”贯穿到预算编制全过程。 坚持“先有项目再安排预算”的原则，将项目作为预算管理的基本单元和前提条件贯穿到预算编制全过程。预算支出均项目化进入项目库，未进入项目库的一律不安排预算。优化项目排序，区分轻重缓急，做好项目排序，对省委、省政府和国家部门确定的重点工作优先保障。

（二）健全预算绩效管理体系

将“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念融入预算编制、执行、监督全过程。

1.强化预算项目事前评估管理。 委托第三方对新增30 万元以上的，延续项目增长20%，金额增加20 万元以上的项目，对其经济性、效率性和效益性进行客观公正的评价， 并把结果充分应用在预控数安排上。 2022 年将19 个项目纳入事前评估范围，涉及金额3200 多万元，审减金额达351 万元。同时，结合省委、 省政府重大决策部署和年度项目预算实施情况，对2022 年中央、省级财政转移支付的29 类留省项目开展事前评估， 涉及财政资金1.21 亿元、调减资金819.61 万元， 对2023 年省级专项转移支付预算进行事前绩效评估，涉及资金55.49 亿元。

2.强化事前绩效目标管理。 部门预算项目在年度预算编制时均合理设置5 个及以上绩效目标，按照尽量设置数量绩效目标便于考核的原则， 科学细化反映相应预算资金的预期产出、 效益和成本控制情况。

3.强化事中绩效监控管理。 重点关注下属预算单位是否存在应调未调资金或大量资金闲置“趴窝”等问题， 并将其作为预算绩效监控结果应用的重要依据。结合预算调剂、三项清理等政策有效防止资金沉淀闲置；同时，认真落实农业农村部、财政厅对专项项目资金绩效监控的要求，高质量完成2022 年中央、省级转移支付资金绩效运行监控工作。

4.强化事后绩效结果应用。 委托第三方机构运用科学合理的评价方法、指标体系和评价标准，通过重大农业项目调度、第三方绩效评价、业务处室评分等情况，多维度、全方位对50 个厅直属预算单位进行整体支出评价和21 个市（州）、176 个涉农项目县重大项目开展绩效评价，按照《四川省农业农村厅预算绩效结果与预算安排挂钩实施细则》规定，测算来年预控数。 将各县、 市（州） 专项项目得分与次年20%的中央、省级资金分配挂钩，坚决动真格落实绩效评价结果约束机制，提升资金使用效益。

（三）强化专项资金监管

2022 年，积极争取中央、省级财政支持，会同财政厅下达中央、省级财政支农资金296.73 亿元（不含衔接资金），较上年增长6.55%。 总体呈现逐年稳中加固、稳中向好、稳中有升的良好态势，为全面开启四川农业农村现代化建设新征程， 推动农业大省向农业强省跨越提供坚强资金保障。

1.始终坚持项目跟着储备走。 抓好涉农项目储备，夯实项目前期工作，确保资金下达同时即可启动项目。推动省、市、县三级项目储备体系建立健全，严格把关建设主体、环评、用地等各相关要素。 依托专项资金数据管理平台，建立实施分批储备、动态管理的科学流程，明确项目从论证、成熟到入库的各项程序，对未纳入项目库的不予安排资金。 储备2022 年中央、省级各涉农项目1700 余个，涉及资金665 亿元。

2.始终坚持资金跟着进度走。 不断抓实对资金的穿透式监管， 督促各级各部门把支出责任落到实处。 建立农业农村厅促建设稳投资工作领导小组和重大项目投资专班13 个，各季度定期监测全省项目运行和资金执行情况。 联合财政厅等部门实施乡村振兴专项库款保障管理，动态监测各级资金归集、拨付以及结余等情况，确保专款专用。专属定制农业农村部转移支付管理平台省级平台“四川版”，实现对中央、省级项目资金的穿透式管理。结合实际建立全省涉农补贴“一卡通”审批系统，针对惠农惠民补贴资金做到全程“阳光审批”“阳光发放”。

3.始终坚持预算跟着绩效走。 不断抓实预算绩效结果与预算安排挂钩机制。 健全绩效评价结果约束机制，切实提升资金使用效益。按照农业农村部和财政厅相关要求，完成2021 年度中央、省级财政转移支付资金的绩效自评工作和2022 年度绩效运行监控工作，对市（州）、涉农项目县以及厅直属单位开展绩效评价，绩效评价结果与次年中央、省级资金分配的20%刚性挂钩，已将2022 年绩效评价结果应用至2023 年中央、省级提前批资金分配，倒逼各地提升主观能动性，实现“要我干得好”到“我要干得好”的观念转变，不断提升资金使用效益。

二、开展“三全”绩效管理的主要经验做法

近年来，中央、省级财政对乡村振兴的投入逐年提升， 但调研走访发现基层乡村振兴项目资金仍存在“重分配、轻绩效、弱管理”等问题。为此，四川省农业农村厅积极作为， 认真履行涉农项目资金监管主体责任，充分利用农业农村部转移支付管理平台，量身打造“四川版”省级平台，实现对项目资金的全方位、全过程、全覆盖的管理，确保项目资金发挥积极效益。

（一）全流程建立健全管理制度

围绕农业农村部转移支付管理平台省级平台，统筹健全全过程预算绩效监管制度。

1.量身定制平台功能。 充分结合四川省情实际，通过“四川版”管理平台分解下达省级财政转移支付资金预算及绩效目标，省、市、县三级部门可在管理平台中完成填报省级财政资金项目实施情况、 查询分析、调度汇总、绩效监控、绩效自评、实施方案备案、信息发布等7 项功能，实现对中央、省级财政转移支付资金项目执行、绩效完成等情况穿透式监管。

2.科学建立管理制度。 印发《四川省农业农村厅农业重点项目竞争立项管理办法》《农业农村厅财政性资金管理决策程序规定》《农业农村厅预算调剂办法实施细则》《农业农村厅部门预算项目管理暂行办法》等预算绩效管理工作制度，健全省、市、县三级绩效评价体系，强化奖惩抓落实，将资金安排与绩效评价结果挂钩。 同时，结合《农业农村厅农业项目储备管理办法》《关于管好用好财政农业转移支付资金的通知》等制度，确保农业农村项目资金从项目谋划到绩效挂钩的各项工作有规可循、有章可依。

3.用活绩效管理专班。 围绕厅主要领导任组长的专项绩效管理工作领导小组， 科学构建 “1+20+49”管理制度及模式，由农业农村厅计划投资财务处负责牵头统筹协调，厅内20 个相关业务处室负责转移支付专项绩效管理，49 家厅属预算单位负责部门预算绩效管理，以“四川版”管理平台为纽带，实时动态实施预算绩效监管。

（二）全覆盖执行项目资金监管

充分利用信息技术手段，全覆盖实现对省、市、县三级项目实施、资金兑付等情况进行一体化、实时动态管理。

1.做实项目前期工作。 紧紧围绕项目“可实施”这个关键点，依托“四川版”管理平台，抓实中央、省级项目储备工作。建立农业农村项目评审专家库，不断提升项目评审的科学性， 夯实项目前期工作，以“论证一批、成熟一批、入库一批”为目标，实行分批储备、动态管理，未入库的竞争性项目一律不予安排资金，切实保障项目落地落实。 目前已储备中央、省级各类涉农项目34 类1800 余个， 总投资达665 亿元，安排项目460 余个、涉及资金23 亿余元。

2.紧盯留省资金做好事前评估。 针对留省项目资金管理制度不健全、有空白等问题，牵头组织各相关业务处室结合工作实际， 选出农业重大技术协同推广等29 类留省项目，通过组织专家评审或召开会议集中评审等方式开展事前绩效评估， 进一步统筹中央、省级专项与部门预算两个资金盘子，确定必要的留省项目与资金额度。评估涉及中央、省级财政资金1.21 亿元，调减资金819.61 万元。

3.狠抓项目资金动态监管。 依托重大农业项目投资管理专班，严格贯彻落实“三个一”工作机制（重大项目成立一个专班、明确一位领导、制定一套工作方案）和“三项制度”（每季度对重大项目报告、调度、通报），通过“四川版”管理平台定期取数，对重大农业项目执行情况进行调度、报告、通报。目前，已进行重大项目通报调度3 期， 累计推动项目加快实施150 余个次，涉及资金235.47 亿元。结合四川省农业农村厅专项管理数据平台、 四川省预算绩效管理信息系统、全省涉农补贴“一卡通”审批系统等数字化平台系统，督促省、市、县三级农业农村部门逐级落实支出责任， 积极推动78.85 亿元耕地地力保护补贴、 农机购置补贴、 草畜平衡奖补等惠农补贴资金“阳光审批”“阳光发放”。

（三）全过程实现预算绩效管理

坚持“花钱必问效、无效必问责”，以“预算跟着绩效走” 为抓手， 切实解决资金使用效益不高的问题。

1.推动全过程预算绩效管理。 加强事前评估，结合四川省委省政府重大决策部署和年度项目预算实施情况，对2022 年中央、省级财政转移支付的29 类留省项目开展事前评估，涉及财政资金1.21 亿元、调减资金819.61 万元，对2023 年省级专项转移支付预算进行事前绩效评估，涉及资金55.49 亿元；做好事中监控， 按照农业农村部和财政厅相关要求， 完成2021 年度中央、 省级财政转移支付资金的绩效自评和2022 年中央、 省级转移支付资金绩效监控工作，对预算绩效目标实施情况和预算执行进度实施动态跟踪问效，并及时纠偏；抓好事后评价，通过重大农业项目调度、第三方绩效评价、业务处室评价等情况，多维度、全方位给各市县项目资金执行情况勾画“立体像”，形成分县、分市（州）的综合绩效评价得分。

2.强化绩效评价结果运用。 针对各地重资金争取、轻项目管理的问题，严格执行《四川省农业农村厅预算绩效结果与预算安排挂钩实施细则》， 将各县、市（州）得分与次年20%的中央、省级资金分配挂钩，结合上年度资金执行率，调减各地2022 年现代种业园区、成渝现代高效特色农业带合作示范园区等连续安排的项目资金7928 万元，将2022 年绩效评价结果应用到2023 年中央、 省级提前一批资金分配，涉及资金29 亿余元。

三、绩效管理中存在的困难和问题

（一）工作力量仍显薄弱

主要体现在预算绩效管理专业性要求较强，与部分工作人员业务素质不高的矛盾比较突出。 如，有的地方实现预算绩效管理专人专岗还存在差距，存在兼职、流动性大、无固定人员的现象，导致绩效管理部分工作前后接续不到位， 工作效果打折扣；又如， 岗位工作人员对预算绩效管理认识还不到位，缺乏预算绩效管理的专业化学习，对绩效指标体系没有宏观的掌握和了解，对如何统筹考虑绩效分配、如何设置绩效指标、如何推进绩效工作存在“见子打子”的情况，存在“重分配、轻绩效”的思想，导致工作质量欠佳。

（二）基层项目落地有难度

调研发现，部分项目实施过程中存在要素保障不够全面等问题，导致项目落地存在一定困难。 有的农业项目未按进度支付资金，而是等待项目验收审计后才向财政申请拨付资金，导致部分项目资金停留在账上。 有的地方财政资金困难，导致部分农业项目完成后，难以及时拨付资金。 有的涉农项目受设施农业用地、用电等因素影响，如建设农产品仓储、烘干、冷链物流设施设备存在用地困难，地方仅靠农业农村部门很难帮助农业实施主体协调落实土地； 又如提灌站建设本应按照动力电标准收费，但部分地方却用工业用电标准，导致成本过高。

四、加强“三全”绩效管理工作的建议

（一）进一步压紧压实绩效管理责任

坚持“谁提分配建议、谁负绩效责任”的原则，压紧压实资金使用绩效管理责任。 加强项目前期规划论证评估，细化量化项目绩效目标，科学制定绩效指标，加快推动预算执行进度，加快实现项目既定绩效目标， 防止预算资金在使用终端闲置沉淀。同时，加强具体经办业务人员专业素质培训，确保全面统筹资金、合理分配资金、科学制定绩效目标、用好用活资金，确保绩效管理工作更好地服务助推地方农业产业发展。

（二）用好全过程预算绩效管理制度

聚焦事前评估， 进一步完善项目事前评估机制，精准测算项目资金需求，科学设置绩效目标，加强绩效源头管控。 聚焦事中绩效监控，依托农业农村部转移支付管理平台省级平台，加强中央、省级资金穿透式管理、动态监控。 继续用好调度、报告、通报“三项制度”，及时纠偏纠错，防止资金低效无效问题。 聚焦事后评价，根据行业特色，健全完善科学性、系统性、可操作性的绩效考核指标体系。 统筹整合综合运用第三方评价、处室评价、重大项目通报等情况，形成多维度、多层次的绩效评价结果，客观反映项目资金执行情况。

（三）持续强化绩效结果运用

牢固树立“花钱必问效、无效必问责”的理念。深化落实绩效结果运用挂钩机制，推动绩效奖惩规范化，将各地项目资金绩效评价结果与下一年的中央、省级资金分配挂钩；对资金执行率低、绩效目标完成差的项目资金予以调减或取消， 对实施效果好、资金执行率高的项目加大资金支持力度。 将绩效结果作为改进预算管理、完善支出政策、优化支出结构的重要抓手，充分激发各级农业农村部门的主动性、积极性，切实提升资金使用效益。