“互联网+政务服务”政策的多源流分析

唐 宁

(湖北大学,湖北 武汉 430062)

0 引言

党的十九大报告提出,要转变政府职能,深化简政放权,建设人民满意的服务型政府。“互联网+政务服务”以信息化技术为支撑,对于简政放权、提升服务具有重要意义。自2015年《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出要充分发挥我国互联网的规模优势和应用优势,着力创新政府服务模式以来,国务院、各部委相继颁布60多部配套文件,初步形成全社会推行“互联网+政务服务”的氛围。目前,推行国家治理体系和治理能力现代化对政府服务提出新要求,如何实现“互联网+政务服务”政策的延续发展至关重要。

当前,学界对于“互联网+政务服务”政策的研究主要集中在3个层面:一是内涵的研究。“互联网+政务服务”是指通过互联网技术实现政府行政部门的管理和服务活动,并运用这些技术改造现有的电子政务系统[1]。它描绘了对传统政务服务模式改造的动态过程,其全新的政务服务模式打通了政府部门之间的信息孤岛[2]。二是关于其运作成效的研究。“互联网+政务服务”全面提升了政府治理能力和服务功能,对于重构传统政府管理机制、建构“整体政府”运作模式、增强人民群众获得感具有重要意义[3]。三是对问题及解决对策的研究。“互联网+政务服务”在一体化服务体系建设、信息共享和业务协同、政务服务水平和能力、发展环境等方面存在较大优化空间,需要以多元化渠道提高服务办理便捷性,提升政务服务供给能力[4]。综上所述,学者们为理解“互联网+政务服务”政策提供了多元角度,然而,“互联网+政务服务”的政策效果及相关研究深度仍待进一步挖掘。第一,如何从政策议程的角度出发剖析政策产生背后的机理。第二,立足推进国家治理体系和治理能力现代化的背景,“互联网+政务服务”该何去何从。

约翰·W.金登多源流分析框架为认识“互联网+政务服务”政策实践逻辑提供了新的分析视角,有利于为其政策的发展演进提供有效的理论支撑。本研究采用多源流理论分析框架全面分析“互联网+政府服务”政策的实践逻辑与发展趋势,阐释“问题-政治-政策”3种源流对其政策的制定和执行产生的深远影响,并在此基础上探索其发展路径。

1 多源流理论:“互联网+政务服务”政策实践逻辑的理论基础

“多源流理论”最早出现于美国著名政治学家约翰·W.金登的著作《议程、备选方案与公共政策》中。该理论是在科恩的“垃圾桶模型”、西蒙的有限理性理论等基础上提出的。金登指出,一个项目被提上议程是由于问题源流、政策源流和政治源流三者在某一时刻汇合的相互作用,并不是三者独立发展的结果。问题源流指一系列亟待政府解决的问题,这些问题在某一政策制定过程中能够被明显感知,同时备受政策制定者的关注;政策源流指各类政策建议、政策主张与政策方案,它们通常由政府官员、专家智库等提出且最终能够进入政策议程;政治源流包含国民情绪、政府领导团体及其执政理念的变更、利益集团实力对比、公众舆论等因素,这些因素反映了政治形势和政治背景方面的情况[5]。通常,3种源流独自发展,当遇到特定的时刻时,就会相互作用打开政策之窗。多源流理论的提出创新了公共政策的分析框架,对阐释政策分析、议事进程到机制创新具有指导作用,是研究政策变迁及议定事项变化程序的重要理论[6]。

在多源流理论的指导下,学术界对政府机构改革的政策议程、生态环境治理中的政策议程等相关政策进行了深入研究。由此可见,多源流理论也适用于“互联网+政务服务”政策的研究。立足于此,本文在研究我国“互联网+政务服务”政策的过程中引入多源流理论,试图在该理论指导下探讨“互联网+政务服务”该何去何从。

2 基于多源流理论的“互联网+政务服务”政策实践逻辑

2.1 “互联网+政务服务”政策的问题溪流

第一,政府服务领域存在严峻的问题。门难进、脸难看、话难听、事难办,是群众到政府部门办事遇到的问题的生动描述。到政府办一件事,常常面临着各类证明和烦琐的手续、一件事多头受理、办事流程烦琐等问题。其中最严重的体现在行政审批方面。中国青年报社会调查中心曾进行了一项调查,受访者共计6 756人。调查结果显示,83.2%的被调查者说目前行政审批手续太麻烦,重点体现在户籍、教育、住房和社保等方面。基层群众办证多、办事难,经常是来回跑、跑断腿。这些逐渐暴露出来的问题足以引发政策制定者对政务服务效率问题的重视。第二,一系列焦点事件促使我国政府关注政府服务存在的问题。焦点事件往往能够成为公共政策主体关注某一问题的推动力。证明“你妈是你妈”等事件的出现使得政府服务效率问题受到社会的广泛关注。

2.2 “互联网+政务服务”政策的政策溪流

首先,政府从顶层制度方面对“互联网+政务服务”政策进行了诸多设计。自2016年两会政府工作报告中提出要大力推行“互联网+政务服务”后,针对其发展的纲领性规划在国家顶层制度设计与专业领域制度安排层面均有明确体现。2016年至今,国务院及各部委为推进“互联网+政务服务”的有效落地,先后出台政策文本60多项(见表1),以辅助打通“互联网+政务服务”的堵点。

表1 国务院及各部委出台的有关“互联网+政务服务”的政策

其次,研究者从理论到实践对“互联网+政务服务”政策提出了诸多构想。构成“政策共同体”的重要力量包括高校、研究基地、科研院等智库及其研究人员。智库群体有着不同的学科背景,他们从不同的学科角度,以论文专著、研究报告、研讨会等多种形式发表了对“互联网+政务服务”的政策建议[7]。从理论层面看,研究成果包括“互联网+政务服务”的内涵与作用。实践层面则是围绕不同省市“互联网+政务服务”的实践探索进行研究,发现问题,并提出了对策建议。以“互联网+政务服务”为关键词在中国知网进行检索,结果显示2016年3月至2023年间共有高水平研究221篇,一定程度反映了研究成果的数量和质量。

2.3 “互联网+政务服务”政策的政治溪流

首先,公众情绪促使“互联网+政务服务”政策被提上议程。随着社会的飞速发展,政府面临着人少事多的困境,原有的政务服务模式难以应对新的社会发展需要,现有政务服务水平难以满足公众更高层次的追求;各类焦点事件的出现都映射出传统政务服务模式的困境。公众通过传统媒体、网络、移动终端等媒介将不良情绪表达出来,引发关注。公众情绪的酝酿及“互联网+”这个新议题的提出,使对政府政务服务的期待汇集成能够被政府识别的影响因素。其次,领导团体及其意识形态也要求重视“互联网+政府服务”政策。2016年政府工作报告中提出,要大力推行“互联网+政务服务”,让居民和群众少跑腿、好办事、不添堵。2018年,全国网络安全和信息化工作会议提出,要构建全流程一体化在线服务平台,更好解决企业和群众反映强烈的办事难、办事慢、办事繁的问题。2022年4月,中央全面深化改革委员会第二十五次会议再次强调,把数字技术广泛应用于政府管理服务,推动政府数字化、智能化运行,为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。在当前背景下,推进国家治理体系和治理能力现代化是助推“互联网+政务服务”政策持续发力的根本动力。

2.4 政策之窗的开启与多源流耦合

多源流理论认为,政策之窗的打开是问题提上议程或政策变迁演进的机会。它不仅有利于政策建议的倡导者提出其最得意的解决办法,也有利于他们促使其特殊问题受到关注。受问题源流、政策源流和政治源流交互作用的影响,3个源流在特定时刻汇合,“政策之窗”开启,“互联网+政务服务”这一议题才能顺利进入政策制定程序。由此来看,“互联网+政务服务”政策的发展演进离不开3个源流的融会贯通。如何改善和提升政府服务效率是一个备受关注的话题,面对其未被解决且不断出现的新问题,党和国家持续推进“放管服”改革,相继出台相关法律法规,这都有利于三大源流的耦合。当前,新一轮科技革命和产业变革的大潮席卷全球,互联网的发展对各国政治、经济和社会发展都有着重要影响。我国以此为契机创新政府服务模式,提升政府公共服务水平。至此,“政策之窗”被开启:2016年,《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》颁布,标志着“互联网+政务服务”正式成为国家战略层面的议题,最终实现了问题流、政策流、政治流三者的耦合。

3 多源流视野下“互联网+政务服务”的推进路径

3.1 加快政务平台建设

政府部门必须建立起完善的服务流程,不断更新技术适应发展需要,实现互联网与政务服务的有效衔接。一是,要规范线上政务服务标准。“无规矩不成方圆”,线上政务服务需要制定完善的服务标准。同时,要保证服务标准的统一,切忌“因级制宜”“因地制宜”。各级政府部门的线上政务服务要设置统一的标准,实现群众按顺序依次申请办理服务;政府部门在编写政务服务事项内容目录时,应确保同类政务服务的要素统一,避免同类服务之间出现歧义;同一层级同一事项在不同地区进行办理时,也要有一个统一的标准。二是,要创新线上政务服务技术。一方面,政府部门要充分调研,听取群众需求,适应移动网络及物联网的发展,改进政务服务,切实解决人民群众对政务服务问题的关切。另一方面,利用信息技术的发展实现政务服务的智慧化、智能化,通过线上平台和线下服务网点为老年人开展一对一“无障碍”服务,进行政务服务适老化改造,提高老年人使用“互联网+政务服务”的效率。

3.2 加强基础设施建设

政府部门要为“互联网+政务服务”投入充足的人财物,不断加强其基础设施建设。在人力方面:一方面,积极培养和引进互联网应用型人才。人力资源的质量对于发展有着愈来愈重要的作用,而互联网应用型人才在推进“互联网+政务服务”过程中必不可少,政府要引入专业人才用于政务服务平台的开发建设,为政务服务的线上开展打造优质平台。同时,在进行政府工作人员招聘时,可以将是否掌握互联网技术考虑在内。另一方面,加强对现有工作人员互联网技术的培训,通过课程学习、讲座等方式培育其互联网服务思维,提升相关工作技能。财力方面要加大技术资金投入。一方面,积极改善基层政府的政务服务建设,为各部门开展线上政务服务提供高质量的网络设备,保证其工作能够高效率完成;另一方面,完善政府服务线上平台的运营,及时解决存在的技术问题,为群众提供高质量的服务。

3.3 健全法规支撑体系

行政部门为简化办事流程、提高办事效率,将服务转到线上,实现信息共享、服务开放。但互联网的不稳定性可能会导致信息泄露、机密被盗取等问题,严重威胁电子政务服务的安全。目前,在“互联网+政务服务”领域,我国虽然已出台多部规范性文件,勾勒出“互联网+政务服务”的行动前景,但仍需构建专门的法律法规保证线上政务服务的安全运行。一方面,要健全“互联网+政务服务”立法保障制度。坚持问题导向,协调好网络安全、权利保障与互联网发展之间的关系,从基本原则、线上服务事项、服务程序、信息共享机制、制度规范、信息安全保护等方面进行制度设计,注意处理与已有法律规范的衔接问题。另一方面,打造“互联网+政务服务”的监督体系。对线上政务服务进行监督与制约,保证政务服务的质量和品质。政府可以实行以行政机关内部自治、政务服务纠错问责机制为主的内部监督和专家评议、第三方评估、媒体监督及群众举报的外部监督有效联动。除此之外,政府要在确保网络安全的前提下,充分保障个人信息安全,为群众信息安全保驾护航。