从“控制”到“匹配”：城市规模治理的政策反思与施策向路

关 静，章 娟

引 言

作为城市治理的重要环节，城市规模治理以城市规模问题为治理核心。回顾近年来出台的以“控制规模”为目标的相关政策不难发现，“控制人口规模”和“控制用地规模”是城市规模治理的重要方向。目前来看政策成效并不显著，城市的人口规模和用地规模还在不同程度地增长和扩张。可见，仅依靠“控制”政策难以实现城市规模治理的目标。究其原因，一是政策对象单一，单纯地针对人口规模或城市用地的治理无法统筹城市全局；二是政策目标存有偏颇，仅以“控制”为目标反而无法实现对规模的控制。城市规模治理与城市本身具有相似的属性，即系统性、动态性以及由此形成的复杂性。城市规模治理的复杂性体现在城市要素间纵横交错的关联性，对任何城市要素的治理都可能引起其他要素随之发生不同效果的改变。这就意味着城市规模治理不能是单一对象的治理，需要综合考虑相关城市要素。城市规模治理的复杂性还体现在城市难以预测的发展变化带来的复杂性。当前的治理不仅要解决当下的问题，还应该对未来可能出现的问题做出恰当的预判，制定动态化的治理政策。

城市规模治理的对象是什么？治理的目标又是什么？事实上，经典聚集经济理论早已揭示了城市规模及适度规模的本质，适度规模是城市规模的最优状态，也标志着城市整体的健康状态。那么在实践中，城市适度规模就是城市规模治理最终要实现的目标。笔者在深刻反思现有“控制”政策的前提下，在重新认识城市规模和适度规模的基础上，厘清规模治理的对象和政策目标，进而探讨规模治理的施策向路。研究路线如图1所示：

图1 研究路线图

一、对“控制”的思考：城市规模治理的政策反思

城市规模治理以城市规模为政策对象，然而什么是城市规模并没有十分明确而统一的界定。从现有规模治理政策来看，人口规模是划定城市规模的重要标准，很多情况下甚至是唯一标准。因此，对城市规模的治理更多集中于人口规模问题。此外，城市用地规模也在一定程度上受到关注，治理的政策重心在于控制城市用地规模（同时也是为了保护耕地）。综合两种情况，“控制”似乎成为规模治理要实现的目标。

（一）以往城市规模治理相关政策

一方面，对人口规模的控制政策由来已久。早在1980年国务院批转的《全国城市规划工作会议纪要》中就已经强调：“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。”《中华人共和国城市规划法》第一章第四条规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局。”这里的规模指的就是人口规模，而且大中小城市的划分也是依据人口规模的数量标准。①1990年施行的《城市规划法》中规定，人口规模在50万以上的城市为大城市，20万－50万之间的城市为中等城市，小于20万的城市为小城市。2014年7月，国务院发布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确指出：“严格控制特大城市人口规模，改进城区人口500万以上的城市现行落户政策，建立完善积分落户制度。”在于2014年10月出台的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》中，关于城市规模的统计口径由“户籍人口”变为“城区常住人口”②该《通知》中明确规定常住人口包括：居住在本乡镇街道，且户口在本乡镇街道或户口待定的人；居住在本乡镇街道，且离开户口登记地所在的乡镇街道半年以上的人；户口在本乡镇街道，且外出不满半年或在境外工作学习的人。，城市规模类型由四类变为五类③城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。，增设了超大城市。可以说，在以往很长的一段时期内，人口规模作为测量和评判城市规模的核心标准，也是城市规模治理的政策目标，而控制人口规模尤其是对人口较多的大城市的控制，又是规模治理一直坚持的政策方向。

另一方面，对城市用地规模的控制政策屡见不鲜。2006年原建设部颁布的《城市规划编制办法》首次提出“研究中心城区空间增长边界”。2008年国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要》也要求“实施城乡建设用地扩展边界控制”。［1］2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》（2008）第三十条第二款规定，在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区；第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。从事实上通过城市总体规划设置了城市开发的边界（规划建设用地之外是不能进行任何城市建设的）。城市总体规划确定的规划用地范围边界可以起到“城市开发边界”期望达到的作用，因为这在政策层面上已经被赋予了相当高的法律地位。［2］2011年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二五年规划纲要》提出：“合理确定城市发展边界。”［3］《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》要求：“严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率。”［4］

2013年12月，习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出：“要根据城市情况有区别地划定开发边界，特大城市、超大城市要划定永久性开发边界。”2014年2月，国土资源部下发的《关于强化管制落实最严格耕地保护制度的通知》重点提出了“严控建设占用耕地，划定城市开发边界，控制城市建设用地规模，逐步减少新增建设用地计划指标”的要求。同年7月，国土资源部和住房城乡建设部共同选择北京、上海、南京、深圳、沈阳、西安、杭州、苏州、成都、武汉、广州、厦门、郑州、贵阳14座城市，率先开展城市开发边界划定试点工作。截至2015年1月，14座大型、特大型城市的“城市开发边界”划定工作已经基本完成。2015年5月，国土资源部会同住房和城乡建设部最终确定向600座城市推广“划定城市开发边界”的做法。这一政策举措从试点到推广至今已有近9年的时间，城市开发边界划定后的效果如何还需要实践的检验。

从现有的政策来看，城市规模治理的政策主要集中于对人口规模和城市用地规模的控制，试图通过政策的限制和管控将人口规模和城市用地锁定在一定规模范围内，不再继续增长或扩张。然而，规模治理不等同于对规模的控制，单纯地控制也不一定是有效的治理。

（二）“控制”不是规模治理的秘钥

无论是控制人口规模还是控制城市用地，其目的都是为了对城市的规模扩张进行有效地控制。然而“控制”效果并不显著，一些城市依然存在不同程度上的规模增长和扩张。以北京、上海、广州和深圳为代表的超大城市已经开始实施较为严格的落户政策，因而户籍人口规模在一定程度上得到了控制，人口规模的变化更多地体现为流动人口和常住人口；［5］以武汉、西安、郑州、兰州为代表的中西部大城市已经开启“抢人大战”，通过较为宽松、快速的落户政策吸引高素质人才的加盟，这些城市的户籍人口规模便呈现一定的增长趋势。［6］从根源上看，人口的涌入是城市聚集效应的体现，是市场的供求关系驱动所致。因此，单纯的人口控制政策很难改变城市蕴含的市场需要，也很难改变外来人口对城市的需求。

同理，城市的用地规模取决于城市的发展对土地要素的需求量，试图通过政策人为划定开发界限，其合理性和有效性也只能交由市场去检验。如果将城市系统视为一个统一的市场环境，那么这个统一体还存在于更大的市场环境中，与城市外部环境也存在供需关系。从人口要素和土地要素自身特性来看，土地要素空间范围相对固定，供求关系集中体现在城市内部市场环境中，而人口要素流动性强，其供求关系受到城市内部市场和外部市场环境的双重影响。城市规模治理的政策选择应该与市场规律的作用发挥相适应。这可能是以“控制”为核心的规模治理政策效果并不显著的重要原因。

可见，对于城市规模有效治理不能单纯地通过控制人口或者控制用地来实现。一方面，因为以人口规模或用地规模作为政策对象过于单一；另一方面，仅以控制作为规模治理政策的目标过于简化。因此，城市的规模治理需要重新选择政策对象、梳理政策目标，进行规模治理政策的优化。

二、对适度规模的认识：城市规模治理的政策目标

按照现有政策的规定，通常情况下的城市规模是指城市的人口规模。根据不同需要会选择不同的人口规模定义，如城市户籍人口、城市常住人口或者包括流动人口在内的城市总人口等，不同定义下的人口规模反映了城市在人口数量上的不同特征。不仅如此，既然将人口规模作为城市规模的测定标准，那么对规模治理的政策目标也得聚焦于对人口规模的治理。从现实情况来看，仅用人口规模作为测定城市规模的标准，很难将城市整体、城市规模所蕴含的系统性、复杂性特征较为全面地呈现出来，需要一个更为恰当的标准来衡量和评价城市规模。同时，也需要重新认识和确定城市规模治理的政策目标。

（一）聚集经济理论对城市规模的认知

最早提出“聚集经济”概念的是德国经济学家、社会学家阿尔弗雷德·韦伯，其在《工业区位论》中系统阐述了聚集经济理论。他认为，聚集经济是“由于生产按某种规模聚集在同一地点进行，因而给生产或销售方面带来的利益或造成的节约”［7］。可见，聚集经济与一定范围内的聚集规模有着最直接的关系，无论是企业内部的聚集，还是企业之间、行业内部的聚集，或者是更大范围内的行业之间、城市内部的聚集，聚集规模是否合理可能产生截然不同的结果。城市发展所追求的“城市化经济”是由多个行业或产业向城市区域集中而形成的聚集经济。这是由于产业之间存在外部经济，一个产业的发展通过其在产业链条中向前和向后的联系，可能带来产业链条中多个产业的成本降低，然而聚集不一定带来“经济”的结果，“聚集不经济”也是常见的现象。

虽然只有当城市要素的集中达到一定规模时才会出现聚集经济，但聚集经济的效果好坏并非完全与聚集的数量成正比，一方面取决于聚集的数量，另一方面取决于聚集的质量，即要素之间的关联性或称为聚集的结构。阿尔弗雷德·韦伯认为：“只有把存在种种内外联系的工业按一定规模集中布局在特定地点，才能获得最大程度的成本节约，那种无任何联系的、过渡性的偶然性集结，只会给地区经济造成恶果。”［8］数量和结构之间的完美结合才能形成聚集经济所需要的整体性。显然，城市范围内聚集经济的实现需要合理的聚集数量和结构，这是城市规模的两个层面，也是城市规模治理应该追求和实现的目标。反观以往以“控制”为重心的相关政策，或许可以在一定程度上控制人口规模和城市用地规模，却忽略了人口、土地与其他城市要素的聚集结构。

（二）以人口密度作为城市规模的核心测定标准

根据聚集经济理论的经典论断，人口聚集的结果可能是经济，也可能是不经济。因此，不能宽泛地说人口规模大或小必然产生聚集经济（或不经济）的结果，那么也就无法判断城市规模应该收缩还是扩张。从规模治理实践来看，首先需要选择恰当的测定标准，尽可能更好地呈现城市规模特征。笔者选用人口规模与用地规模之间的比例关系即人口密度作为城市规模的核心测定标准，原因在于人口密度体现了流动的人口和有限的土地之间的关系，是一个相对数量、一种比例关系，也是一个均值。它不但可以反映人口在城市空间内的聚集程度，还能反映出“人”作为城市活动主体对土地要素的分配和拥有情况。此外，人口密度的时间变化能够反映人口的动态流动性，其空间变化又能反映以人口为中心的城市要素的分布状况和要素供求。

可以说，人口密度作为城市规模的核心测定标准，可以在很大程度上反映出城市规模的特点，但其仍无法呈现城市规模的全貌。由于城市的系统性和复杂性，城市活动的不同侧面、不同层面还存在其他多种形态的规模特征，需要通过不同的城市要素体现出来。一个完整的城市规模测定标准是以人口密度为核心，包含土地、产业、产出等城市要素在内的复杂体系，城市系统内各要素间存在不同程度的关联性。因此，如果要对城市规模进行综合评价，也不能只通过人口密度来下定论，要对各要素之间的关联性进行综合考量后才能确定。由于城市规模测定标准的改变，“合理的城市规模”的评价标准也会随之改变，为了形成“合理的城市规模”而进行的规模治理的政策目标也需要重新界定。

（三）以适度规模作为城市规模治理的政策目标

通常情况下，可以将合理的城市规模称为适度规模。如前文所述，人口密度可以作为城市规模的核心测定标准，但城市的适度规模并不等同于合理的人口密度。基于城市的系统性和动态性特征，笔者将适度规模界定为：在合理的人口密度的前提下，人口密度与城市要素在量与结构上的持续匹配。也就是说，城市适度规模是若干组变量关系构成的集合。如公式（1）所示：

每组变量关系均以人口密度作为自变量，其他城市要素为因变量，当n不同时自变量与因变量间关系不同。城市适度规模意味着人口密度与其他城市要素的量与结构存在某种持续合理的相关关系。这种持续合理的相关关系就是一种持续的匹配，实践中表现为合理的供求关系形成的健康发展状态。

⒈适度规模要求人口密度与城市要素“量”的匹配。人口密度与城市要素“量”的匹配是数量和质量的双重匹配。人口密度是城市人口和土地的数量化体现，更是以人为主体的城市活动对各种城市要素的需求量的体现。虽然从直观上看，人口越多需要的要素越多，但由于城市的空间性、动态性和系统性，必须以人口的空间分布特征为依据，深入考量各种城市要素的需求量。

一方面，从数量的匹配来看，“充足”是最基本的要求。各种城市要素不再是“稀缺”要素，能够充分满足城市活动的需求。而实践中，恰恰是因为数量不充足导致要素稀缺和机会稀缺，造成不同领域、不同程度的排他和竞争。值得注意的是，超越了“充足”的“过度”供给同样不能视为数量的匹配。而且“过度”供给的负面效应可能比“稀缺”更加显著。另一方面，从质量的匹配来看“优质低价”是最理想的期待。然而，总是以最低的代价换取最优质的产品和服务这种期待往往无法实现。对于要素供给方来说，成本门槛很难跨越，对于要素的需求方来说，购买能力的限制始终存在。可见，一味追求“最优质”未必产生最佳效果，按照需求差异进行分级、分类供给才是最佳方案。以北京市为例，根据居民不同的收入水平、需求差异，北京市政府规划和提供了多种政策性住房，以租赁的形式供给的廉租房和公租房、以买卖的形式供给的经济适用房和限价房等。这种住房的分类供给不仅满足了不同居民的居住需求，还有利于节约建设成本及合理规划使用土地。

⒉适度规模要求人口密度与城市要素的“结构”匹配。人口密度与城市要素的结构匹配是时间动态和空间分布的双重匹配。虽然人口密度作为城市规模的核心测定标准可以反映出城市规模的一般情况，但人口密度不是一个固定不变的数值。在同一个城市的不同时段、不同区块，人口密度都可能发生改变，而城市要素也应该满足其时间、空间变化的需求，这就是人口密度与城市要素的结构性匹配。

一方面，城市的人口密度在不同程度上表现出分时段的动态变化，尤其是人口最为集中的超大城市、特大城市。早晚上下班高峰是人口密度变化最大的时段，无论是路面交通还是轨道交通都呈现出极其明显的“人口迁移”，这时的人口密度发生显著的动态变化。这种变化需要相关的城市要素的匹配才能保证人口顺利、有序、高效地迁移。以北京市为例，早晚高峰拥堵路段较为相似，拥堵的原因一部分是由于人口流动在时间上的同步，另一部分是由于城市道路基础条件的影响，如道路宽度、信号灯间隔、交叉路口车辆汇入等。因此，为了缓解拥堵、为人口的集中动态变化提供相应的条件，最直接相关城市要素一是城市道路，二是公共交通。由于城市道路是空间范围相对固定的基础设施，其建设和改造都会受到约束和限制，不仅需要长远规划，更需要及时进行信息监测分析，才可能减少拥堵路段、缓解拥堵节点。相比之下，公共交通的供给更加灵活，通过合理地公共交通供给数量、多元化公共交通工具，实现与人口动态迁移的匹配。另一方面，城市的人口密度在不同程度上表现出空间上的区块分割。由于城市不同区块功能不同，生活区、生产区、商务区和在建区是人口聚集的重要区域，人口密度高于其他城市区域。这就要求各功能区块为聚集的人口提供与其活动需求相匹配的设施和服务。此外，由于城市内部发展的不均衡，城市不同区块之间存在人口密度差异和各种设施和服务的供给差异，从而引发城市内部集中与分散的失衡。对此，应该通过精准地战略规划和严格的建设审批，协调城市内部发展的均衡性。

三、对“匹配”的解读：基于适度规模的规模治理施策向路

城市规模治理的目标是使城市呈现出适度规模的健康状态。规模治理的政策目标既不是控制人口，也不是控制用地，而是在形成合理的人口密度前提下，其他城市要素的供给数量和结构与人口密度的需求相匹配。因此，促进实现城市合理的人口密度并使人口密度与城市要素间形成一系列的匹配关系，是规模治理最终的施策向路。

（一）通过疏散和吸纳政策实现合理的人口密度

促进形成合理的人口密度是规模治理要解决的首要问题。如前文所述，人口密度过大或过小都不利于聚集效应的发挥，无法实现聚集经济。实践中，流动人口较多的超大城市和特大城市普遍面临人口密度过大的难题，导致公共设施、公共服务供给不足。相反，人口较少的中、小城市不但常住人口少，流动人口也非常有限，原因在于其自身缺乏城市聚集力，很难吸引人才和劳动力进入城市，而夹在上述两种情况中间的部分大城市，如贵阳、郑州、沈阳等省会城市和大连、威海、绵阳等地级市，同样具备一定的聚集力和容纳空间，但在激烈的人才竞争中没有显著的优势，无法实现强有力的聚集。因此，形成了要么过度聚集、要么聚集乏力的两难境况。

对于过度聚集的超大城市和特大城市而言，需要有效地政策措施有序疏散过度聚集的流动人口。疏散政策都具有一定程度的限制性，其中户籍政策、购房和租房政策、义务教育政策最为常用。北京市是控制流动人口的先行者，其控制措施主要有“以业控人”①“以业控人”指对小百货、小食杂店等17类提升审批准入，以此控制涉及到的商户和经营者。“以房管人”②“以房管人”指对群租房、地下室等流动人口较多的出租房进行集中治理。和“以证控人”③“以证管人”指非京籍务工人员子女在京就读义务教育，必须提供在京暂住证、在京实际住所居住证明、在京务工就业证明、户口所在地乡镇政府出具的在当地没监护条件的证明、全家户口簿在内的五种证明文件，并通过审查才能获得入学资格。。上海控制流动人口的办法也是类似的“三把斧”：拆除违建、整治群租和提高农民工子女入学门槛。其中，“以证控人”来提高义务教育门槛对流动人口影响最大。［9］虽然较为严苛的限制在一定程度上“赶走”了部分流动人口，但仍有大量新的流动人口不断涌入，还有很大一部分的流动人口宁愿选择让子女留守也不愿意放弃在大城市赚钱的机会。对于人口过度聚集的城市而言，需要更加强有力的政策联动才可能疏散密集的人口。从市场供求的视角来看，流动人口之所以涌入大城市是因为大城市有更多的就业机会。因为被需要，才会提供有吸引力的劳动报酬。因此，可以尝试从根源上减少流动人口的市场需求，减少流动人口密集就业的行业和产业布局。

对于聚集乏力的城市而言，需要更具吸引力的政策来吸纳城市所需人才和劳动力。较好的就业机会、可观的劳动收入和宜居的生活无疑是城市吸引力最好的体现。其中，更多、更好的就业机会既是收入来源，也是生活的基础，更是流动人口向城市聚集的最大动力所在。因此，寻求适合的产业、形成产业优势同样是中小城市吸纳人才和劳动力的动力来源。

（二）通过供给和分配政策实现“量”的匹配

在合理的人口密度条件下，其他城市要素的供给与人口密度反映出的需求达成数量和质量的匹配，即满足不同程度的人口聚集产生的对各种要素的需求。

首先，需要合理的供给政策实现各种公共产品和服务的充足供给。充分供给是对数量的基本要求，让有需求的居民都可以享受到供给。其中涉及两个至关重要的问题：一是对“居民”的界定。因为城市中的居民有多种情况，有最为稳定的户籍居民，也有已经在该城市工作生活多年、有固定居所的非户籍居民，还有流动性较大的外来人口。从实际情况来看，流动人口变化的可能性很大，很难较为准确地确定流动人口的数量、构成和具体的情况，也就很难针对流动人口的需求准确地提供公共产品和服务。二是对“充分”的认识。因为公共产品和服务种类繁多、特点各异，不仅有如同城市道路、公共交通和住房等每个人每天都可能产生需求的公共设施和公共产品，还有医疗、教育、就业等一部分人或一定时期产生需求的公共服务，不同情况的“充分”很难准确判断。因此，通过合理的供给政策实现各种公共产品和服务的充足供给，不但要合理界定“居民”，还要分析不同公共产品和服务的需求特点，进而科学判断对各种公共产品和服务的客观需求量。

其次，需要对各种公共产品和服务根据实际需求差异进行分级和分类供给。虽然“优质低价”是最理想的期待，但现实中很难实现，而盲目追求“最优质”也不符合效率和效益的要求，只有分级、分类供给才是最佳方案。城市饮用水和天然气阶梯定价，虽然并没有限制用量，但收费标准的阶梯设计起到了分级供给的实际效果。而城市公共交通工具和政策性住房的多样化是分类供给的典型。分级、分类供给的关键在于建立在客观、科学的需求分析基础上的级别和种类的划分。

再次，需要合理的分配政策将各种要素在不同区域按需分配，既没有过度供给，也没有供给不足。由于城市内部各区块发展不均衡，区块功能不尽相同，所产生的需求也会存在差异。城市生活区、生产聚集区和商业聚集区需要不同的公共设施、公共产品和服务。生活区对教育、医疗、文化休闲等需求量更大，生产聚集区和商业聚集区需要更多地满足其经济体发展的公共设施和公共产品，而不同的功能区之间还需要畅通的道路设施和公共交通供给。此外，类似于城市住房这种需求量较大的刚需要素，不同的人口密度和人口结构所产生的需求量、住房性质存在明显差异。必须按照不同区块对住房需求的差异，提供多样化的住房产品。总之，应综合考量区块发展现状、功能定位、人口密度和人口结构等因素，将所需要素的种类、数量和质量进行分析，进而进行要素的分配。

（三）通过审批和规划政策实现“结构”匹配

在合理的人口密度条件下，其他城市要素的供给与人口密度反映出的需求达成结构的匹配，一是要素的区块分布与实际需求的匹配，二是通过城市要素的分配调整不平衡的人口聚集，实现各个区块内的协调发展和不同区块间的均衡发展。而城市活动依托于有限的土地空间，所有公共设施和产品的分布、产业的布局和要素分配，都离不开对土地开发的审批和规划。

首先，需要通过强制管制和产权交易等硬性审批，决定土地要素的用途和使用规则。实现城市区块的功能定位需要土地审批来把关。土地审批应该是严格并统筹全局的，严格按照整体规划决定土地用途、开发强度和使用细则，统筹城市整体和区块内的功能区划分。经济收益不是衡量土地开发收益的最高标准或唯一标准，通过“卖地”获取财政收入的想法和做法应该及时纠正。

其次，需要通过发放补贴和税费调整等柔性规划，引导土地开发实现所需求和期待的产业或项目布局。城市内部不同区块间的发展不均衡需要通过土地规划来调整。人口和产业聚集已经达到饱和的区块需要缓解聚集压力，而相对聚集较弱的区域则需要吸纳人口和产业的汇入。给予适当的财政补贴或税费优惠政策，有助于吸引产业进驻。以北京市为例，2015年4月，《京津冀协同发展规划纲要》将通州区定位为北京市行政副中心，随后，又陆续出台了一系列通州区发展规划和不同领域的特色发展政策，通过硬性规划明确了通州区在北京市行政区域内的功能定位并以此为指导，明确规划了通州区行政区域内的土地用途和功能区块，进一步通过一系列人才吸纳政策、住房政策等柔性“优惠”政策，为通州区聚集人才及其所需的各种资源。

结 语

通过对以往“控制”政策的反思、对城市规模测定标准和城市适度规模的重新界定以及对规模治理政策目标的解读，城市规模治理的施策向路也逐渐清晰。即需要合理的产业政策、客观科学的需求分析以及高效的审批与规划政策，在形成合理人口密度基础上，促进其他城市要素与人口密度的数量和机构形成持续合理的匹配关系，使城市呈现出适度规模的健康发展状态。

首先，产业布局和产业特色的建立，是形成合理的人口密度的关键。城市的产业布局和特色是产生市场需求的原动力，直接决定了对人口需求的数量和质量。而产业的布局和产业特色的形成又具有一定的主观性，城市政府可以在很大程度上引导其内部产业类型的选择、区块的分布和产业规模。这就需要通过城市规模治理提供所需的产业政策，促进合理的人口密度的形成。因此，需要产业政策与城市整体定位、规划保持统一的目标和方向，通过产业引入和布局相关政策形成产业特色。

其次，在合理人口密度的条件下，实现城市要素供给与人口密度的量的匹配，关键在于客观、科学的需求分析基础上的公共设施、产品和服务的供给和分配。客观、科学的需求分析要明确所需的数量、种类和需求的差异分布，据此将各种公共设施、产品和服务按照合理的数量、适当的种类，并按照不同需求分布进行供给和分配。这就意味着城市规模治理中各种“规模”的确定，不仅需要明确数量，还需要明确种类和更加细致的差异化需求。规模治理中的治理政策不是单纯地对某种城市要素数量或空间范围进行控制，任何城市要素的数量的增加或减少、范围的扩大或缩小、不同种类的分配和供给，都应该建立在城市实际需求基础之上。客观、科学的需求分析应该成为城市政府进行规模治理要解决的关键问题。

再次，在合理人口密度的条件下，实现城市要素供给与人口密度的结构匹配，关键在于决定城市空间范围和空间分布的土地要素的审批和规划。一方面，需要通过强制管制和产权交易等硬性审批，决定土地要素的用途和使用规则；另一方面，需要通过发放补贴和税费调整等柔性规划，引导土地开发实现所需的产业或项目布局。而城市政府对审批和规划政策的制定和实施起到决定性作用。因而，合理高效的审批和规划政策是城市规模治理最为迫切的施策向路。