三孩政策下未来中长期我国托幼服务供需关系分析

沙莉　陈卫　席颖超　杨津津

摘 要：基于“七普”数据，运用经典队列要素法，对我国学龄前人口规模作出预测，在此基础上结合入园（托）率和师幼比指标，从学位和师资两方面对我国托幼服务需求规模与供需关系的中长期变化趋势作出预测性分析。中等水平预测结果显示：2022—2050年我国幼儿园学位及师资长期处于供过于求的状态。2024—2050年期间各年份幼儿园学位富余量均在千万以上，其中3/5年份的学位富余量超过1500万个。2023—2050年期间各年份幼儿园教职工富余人数、2025—2037年期间各年份专任教师富余人数均在百万以上。2022—2050年我国托育机构托位及保育人员则持续供不应求，3/5以上年份的托位缺口在500万个以上。托育机构保育人员缺口由2022年的10万人逐年递增至2045—2046年期间的峰值145万人。建议科学统筹规划托幼服务资源，利用幼儿园富余学位提供面向3岁以下特别是2岁幼儿的托育服务，提高托幼资源配置效率；审慎拟定幼儿园师资培养计划，合理扩充托育机构师资规模。

关键词：托幼服务供需关系；中长期人口预测；三孩政策；第七次全国人口普查

中图分类号：C92-05 文献标识码：A 文章编号：1000-4149（2023）06-0019-19

DOI：10.3969/j.issn.1000-4149.2023.00.057

一、问题的提出

新中国成立以来，我国生育政策经历了从20世纪70年代末80年代初独生子女政策到90年代“一孩半”政策，再到2013年单独二孩政策和2015年全面二孩政策的调整。2021年3月11日，十三届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要的决议》，决议中首次提出“增强生育政策包容性”［1］。 2021 年 5 月 31 日，中共中央政治局会议决定进一步优化生育政策，“实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施”［2］。我国生育政策逐步由“限制性”、“紧缩性”向“宽松性”、“包容性”转变［3］。人口变动对一个国家或地区的教育发展有着最为直接的基础性影响。在各阶段教育中，学前教育又是最先反映生育政策调整与出生人口变动影响的学段。一方面，有学者基于二孩政策运用第六次全国人口普查（以下简称“六普”）数据的预测分析显示，中国学前适龄人口规模增长拐点已出现［4-5］。近日更是有关于幼儿园面临关停、教师出现富余的报道见诸官媒［6-7］；另一方面，我国对3岁以下婴幼儿公共托育服务的需求显著增长，而当前托育公共服务资源严重短缺，特别是合格的托育机构师资不足。那么，三孩政策是否会在一定程度上刺激生育进而提振学前教育需求？未来中国幼儿园教师与托育机构工作人员的需求规模将分别呈现怎样的变化趋势？与现有师资存量相对照，又会呈现怎样的供需关系？由此构成了一系列亟待深入研究和探讨的重要问题。

本研究基于第七次全国人口普查（以下简称“七普”）数据，运用经典队列要素预测法对2022—2050年我国学龄前人口规模作出预测，并结合入园（托）率和师幼比指标，对未来中长期我国托幼服务需求规模与供需关系变化趋势作出预测性分析，主要围绕以下问题展开：第一，未来中长期我国幼儿园学位、托育机构托位的需求规模分别呈现怎样的变动趋势？第二，未来中长期我國幼儿园师资、托育机构师资的需求规模分别呈现怎样的变动趋势？第三，以当前托幼服务供给规模为参照，未来中长期我国幼儿园资源、托育机构资源的供需关系分别呈现怎样的变动趋势？是否有可能、有必要统筹幼儿园保教资源来提供托育服务？

二、已有研究基础与述评

1. 托幼资源供需分析的相关研究

首先，已有文献中对我国幼儿园保教资源需求规模的分析研究一般基于“六普”数据，以单独二孩或全面二孩为政策背景，有少量对全国及分城乡地区幼儿园资源需求的预测分析［8-9］，也有一部分对我国北京、上海等某一地区的幼儿园学位、师资经费、园舍需求等展开宏观预测［10-13］。其次，关于幼儿园保教资源供给的研究主要涉及幼儿园资源供给模式的宏观分析、普惠性学前公共服务的供给侧改革［14］以及主要发达国家学前保教公共服务供给模式的国际比较研究等［15］。再次，对我国托育资源供需的研究中，多数文献聚焦我国托育需求，大部分采取微观视角对我国城乡或不同地区的家庭托育需求与女性群体对子女的托育偏好等展开调研［16-21］，有个别文献重在着眼于更为宏观的政策制定或托幼服务体系建构，例如对我国0—3岁托育服务需求与政策体系建构的研究［22］、基于“六普”数据对我国托育需求规模的预测分析［23］、对我国多个城市的托育服务体系建设情况的调研［24］或从政策视角对婴幼儿托育服务需求影响因素的探讨等［25］。

2. 学龄人口与教育资源预测方法

人口预测是以人口现状为数据基础，对未来人口的发展趋势提出合理控制要求和参数条件，进而对未来人口数据提供预报的技术或方法［26］。人口预测方法可以分为场景预测和概率预测两大类。人口场景预测在中长期预测上更为准确，也是目前联合国最常使用的标准人口预测模型［27］，国内学者运用该方法主要进行人口总量预测［28］，队列要素法是最为经典的人口场景预测方法之一并被广泛使用［29］。目前我国学龄人口预测包括对学前教育、义务教育、高等教育及职业教育等适龄人口规模的预测，主要采用的模型与软件包括灰色GM（1，1）模型［12］、 PADIS-INT软件，以及中国社会科学院专门针对中国人口预测开发的CPPS软件等［30］。对相应教育资源需求规模的预测主要涉及学位、经费、师资、场地与设施设备等，主要参数涉及入园（托）率、师幼比、生均教育经费指数等［9-32］。

3. 已有文献述评

已有文献为本研究提供了重要基础和有益参考，但存在以下几方面不足：第一，已有关于托幼需求规模的宏观分析绝大多数聚焦幼儿园保教资源需求，关于托育需求的研究主要以家庭托育需求调研为主，基于人口预测的托育服务需求规模分析非常少［23］。第二，缺乏学前视野下的托幼资源供需分析，较少兼顾到幼儿园与托育机构两方面资源需求的预测性分析，也较少涉及将幼儿园与托育机构托幼资源进行合理统筹配置的探讨。第三，已有研究大多以需求分析为题，重点从需求角度对托幼资源进行测算，对供给情况以及供需矛盾的分析还不够具体和深入。第四，已有研究大多以二孩政策为背景，基于“六普”数据展开预测分析，尚未查阅到三孩政策背景下以“七普”数据为基础数据展开的托幼机构适龄人口预测及其托幼资源供需分析。

三、研究设计

1. 人口预测方法及相关参数设定

本研究使用2020年“七普”数据作为基础数据，采用队列要素法实施人口预测。预测的起始年为2020年，首先将2020年“七普”的分年龄、性别人口推算到年末，并使其与国家统计局公布的2020年末总人口一致，即141212万人。然后，根据国家统计局公布的2021年人口数据，模拟出2021年的分年龄、性别人口，得到2021年末总人口为141260万人，并以此为基础进行人口预测。

队列要素法中的“队列”体现在男女两性的各年龄组人口，“要素”即生育、死亡和迁移。其中迁移通过净迁移数量测量，中国的国际迁移为净迁出，且相对于总人口而言数量极少，本研究按照以往中国人口预测的惯例对国际迁移忽略不计。因此，对我国人口进行预测的关键即对预测期内生育和死亡参数进行估计和假设，即使用总和生育率来测量生育水平，使用平均预期寿命来测量死亡水平。本研究设计低、中、高三种生育水平方案，一种死亡水平方案，因而获得低、中、高三种方案的人口预测结果。

本研究使用的队列要素人口预测法的矩阵表达如下：

（1）生育参数设定。综合考虑中国社会经济发展和生育政策作用两方面的因素，并参考发达国家特别是同属中国文化圈的东亚国家和地区的经验，进行低、中、高三种生育率方案的设计。低方案假设在社会经济发展水平不断提高的背景下，生育率保持持续下降趋势；中、高方案均为三孩政策及其配套措施逐步完善并产生不同程度效应下的生育率变化趋势。

根据国家统计局发布的“七普”数据，中国2020年的总和生育率为1.3；根据国家统计局发布的2021年出生人口测算，中国2021年总和生育率为1.162。生育率不同方案的假设从2022年开始。从近年来的人口普查、人口抽样调查以及2017年生育状况调查数据来看，中国女性正在加速推迟初婚年龄，这导致一孩生育率发生大幅度下降。发达国家更早经历了这种转变，它们在战后经历“婴儿潮”后便进入生育率和一孩生育率的持续下降阶段。目前，世界一孩生育率最低的国家（地区）是东亚，韩国、新加坡和中国台湾地区的一孩生育率为0.5—0.6，欧洲国家的一孩生育率多数处于0.65—0.75之间，日本也在此范围内［33］。目前对于中国总和生育率水平虽然仍有争议，但人口学者基本认同中国总和生育率已经低于1.5，有些研究认为甚至处于极低水平（低于1.3），这一水平和东亚其他一些国家和地区的水平相近。因此，本研究的生育参数设定部分，假定低方案一孩生育率在0.55，取韩国、新加坡和中国台湾地区一孩生育率的中间值；中方案则参考欧洲国家和日本的一孩生育率，取多个国家分布的中间值0.70；高方案是较为乐观的生育假定，考虑到中国未来一段时期仍然是普婚普育社会，推延和补偿效应同时存在，假定未来鼓励生育等配套政策有较好效果，因此一孩生育率的设定比中方案略高，且保持中方案与高、低方案一孩生育率之间差距相同，故将高方案一孩生育率设定为0.85。

对中国未来二孩、三孩及以上生育率的设定，也基于发达国家（地区）的生育率差异而确定。瑞典、丹麦等北欧国家的二孩生育率最高，为0.65左右；多数欧美国家二孩生育率处于0.45—0.55之间，日本为0.5；韩国、新加坡和中国台湾地区仍然是最低的，为0.3—0.4。三孩及以上生育率最低的仍然是韩国、新加坡和中国台湾地区，为0.10—0.18；意大利、西班牙、葡萄牙、保加利亚等南欧、东欧国家的三孩生育率在0.15—0.20之间，日本为0.2；北欧、西欧国家的三孩生育率多处于0.3—0.4之间；美国最高，为0.5［33］。基于此，本研究将中国未来二孩生育率的低、中、高方案分别设定为0.35、0.50和0.65，三孩及以上生育率的低、中、高方案分别设定为0.15、0.25和0.35。

表1呈现了我国2035年分孩次生育率及总和生育率的假设。低、中、高方案的总和生育率分别为1.05、1.45和1.85。2035年之前的总和生育率由2021年的1.162逐步线性波动变化到2035年水平，2035年之后的总和生育率将保持随机波动而基本不变。

除生育水平外，生育参数还需要考虑生育模式，即生育的年龄分布和性别分布。本研究假设生育模式保持“七普”的模式不变，而出生性别比则依据第五次全国人口普查以来出生性别比的下降趋势，假设从“七普”时111.3的出生性别比，到2035年降至107的正常水平，之后保持不变。

（2）死亡参数设定。基于国家统计局公布的“七普”数据中男性平均预期寿命为75.37岁，女性平均预期寿命为80.88岁，未来各年的平均预期寿命按照联合国提供的高速增长模式进行估计。由此，2050年中国男性平均预期寿命将达到80.9岁，女性平均预期寿命将达到88.1岁。

对平均预期寿命的假设需要通过生命表将其转换为分年龄人口存活比。本研究的人口预测没有选择模型生命表，而是选择中国本土的人口死亡模式。本研究根据国家统计局公布的两性平均预期寿命编制了2020年中国男女两性的生命表，由此，根据预测期内各年份的平均預期寿命，通过布拉斯罗吉特转换（Brass logit transformation）［34］，生成各年份生命表。

2. 托幼机构学位需求预测方案及参数设定

依据《幼儿园工作规程》相关规定，我国幼儿园是对 3 周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构，幼儿园适龄幼儿一般为 3 周岁至 6 周岁。依据《托育机构质量评估标准》，我国托育机构指由单位机构（如事业单位、社会组织、企业等）或个人举办，由专业人员为3岁以下婴幼儿提供托育服务的机构。

如表2所示，本研究中入园率与入托率参数均采取三种设定方案，与适龄幼儿人口数的高、中、低三种方案交叉测算，进而获得全国幼儿园和托育机构学位需求规模的各九套预测方案。

（1）入园率参数设定。入园率参数设定采用静态方案、动态低方案和动态高方案三种方案。静态方案的入园率水平主要依据《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》与《“十四五”学前教育发展提升行动计划》中制定的2025年“全国学前三年毛入园率达到90%以上”的发展目标［35］，将静态入园率参数设定为90%。

动态方案的入园率水平则综合考量当前全国与地方入园率的实际水平和目标水平、近年来我国入园率增幅、政策环境及入园率的国际水平等多方面因素。具体而言，首先，我国中央与地方各级政府近年来陆续出台多项促进幼儿园特别是普惠性幼儿园发展的政策保障措施，全国入园率快速增长，由2016年的77.4%增至2021年的88.1%，年均增长2.1个百分点，且依据“十四五”规划等国家重要战略规划所释放的政策信号，当前及未来一段时期各级政府对学前教育事业的政策保障与促进发展力度仍将保持。其次，我国31个省（自治区、直辖市）入园率均已超过86%，其中2/3以上地区在90%以上，浙江、广东等少数地区已达100%（ 根据各省（自治区、直辖市）人民政府及相关部委官方网站公布的数据汇总整理得到。）。由此推测，2025年我国不仅可以实现90%以上入园率的目标，且后续仍有较大增长可能。再次，从国际水平来看，经济合作与发展组织（OECD）官网最新数据显示，2019年3—5岁幼儿入园率在90%以上的国家有22个，入园率在95%以上的国家有10个——法国、英国、爱尔兰、以色列、丹麦、比利时、冰岛、挪威、西班牙、意大利，其中法国、英国、爱尔兰的入园率达100%，上述十国平均入园率为98.1%，北欧五国平均入园率为94.2%。亚太方面，几个主要发达国家3—5岁幼儿入园率水平有所差异，日本为94%，韩国为93%，新西兰为90%，澳大利亚为83%［36］。一些发展中国家近年来也高度重视学前教育发展，3—5岁幼儿入园率有显著提升，例如吉尔吉斯斯坦、玻利维亚的入园率分别已由2000年的42%、62%提升至2017年的95%、92%［37］。

综上，本研究对入园率动态低方案作出如下设定：参照2021年88.1%的实际入园率水平和2025年90%的目标水平，假定2022—2025年期间我国入园率以每年0.5个百分点的增幅稳健提升，2025年达到近期发展目标90%，2035年达到95%，2041年则达到98%，即当前发达国家的平均水平，此后保持不变。之所以在动态低方案中将入园率上限设定为98%，主要是因为考虑到100%的入园率水平在国际上并非普遍现象，即使一国经济发展水平较高、对学前教育较为重视，但基于历史传统、福利制度、家庭观念、文化习俗等综合因素的影响，其入园率也只可能保持较高水平但并不能达到100%。

入园率动态高方案中，基于近年来我国入园率的显著快速提升、各地区普遍较高的入园率水平及当前大力促进学前教育发展的政策推进力度，假定入园率增速及其增长空间均比动态低方案表现出更加强劲的发展态势，同时考虑到我国与法国具有同样的中央集权教育行政管理体制，有着发展普惠性学前教育与快速提升入园率的制度优势与政策环境，且一些发展中国家已实现较高的入园率水平，因此，对未来我国入园率动态变化作出如下假定：2022年以后仍保持2016—2021年期间全国入园率的增速，以每年增长2.1个百分点的增幅持续增加，2025年超额完成政策目标，达到97%，2027年达到100%，且此后保持此水平不变。

（2）入托率参数设定。入托率参数设定也采用静态方案、动态低方案和动态高方案三种方案。静态方案的入托率水平主要依据国务院妇女儿童工作委员会发布的“3岁以下婴幼儿托育服务需求调查”结果，其显示有35.8%的3岁以下婴幼儿家长存在托育需求［38］，进而将静态方案的入托率设定为35.8%。

动态方案的入托率水平则综合考量当前我国入托率实际水平、近期目标水平及国际水平，对我国未来中长期入托率进行动态估算。具体而言，2019年全国人口与家庭动态监测数据显示，我国3岁以下婴幼儿实际入托率仅为4.3%［23］，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提出“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”由2020年的1.8个提升至2025年的4.5个”的目标［1］，同时参考OECD国家平均入托率及其近年增幅，以及世界主要国家2020年入托率水平及其增长趋势（2019年OECD国家0—2岁入托率平均水平为36.1%［36］；北欧五国2020年入托率在35%—58%之间，平均入托率为48.8%，且2017—2020年期间有1%—4%的不同增幅［32］；瑞典入托率由较低水平提升至近年接近50%的水平，经历了大约15年时间［39］，挪威1—2岁儿童入托率由20世纪80年代的10%以上增长至2018年的80%以上，历时30余年［40］；韩国2019年入托率已达65%［32］），考虑到当前我国大力发展普惠性托育服务的宏观战略与积极构建托育公共服务体系的政策环境，本研究中对我国3岁以下婴幼儿入托率的动态发展水平作出如下设定：依据每千人托位数从2020年的1.8个增加至2025年的4.5个的目标，可知2020—2025年我国入托率以每年1.3个百分点的速度提升，由此，基于2019年4.3%的实际入托率水平，测算得出我国2025年入托率达到12%。

在此基础上，动态低方案假定2026—2050年期間我国入托率仍保持每年1.3个百分点的提升幅度，2035年达到25.1%，2044年达到36.8%，略微超过OECD国家36.1%的当前平均水平，2050年达到44.6%。

动态高方案中，2022—2025年期间我国入托率增长速度与低方案相同。不同点在于，高方案中假设2035年我国有一半0—2岁婴幼儿入托，且达到当前发达国家上限水平后不再提高。由此设定2026—2039年期间入托率保持年均3.8个百分点的增幅，2032年超过OECD国家当前36.1%的平均入托率，2035年达到50%，超过北欧五国当前平均水平，2037年基本达到北欧五国中58%的上限水平，2039年达到当前发达国家中的上限水平65%，此后入托率保持在这一水平不变。

3. 托幼机构师资需求预测方案及参数设定

师幼比是衡量学前保教质量的重要结构性指标，也是本研究中借以预测和分析托幼机构师资需求规模的重要依据。如表3所示，本研究中对托幼机构师资需求规模的预测基于三种学位需求规模方案与两种师幼比方案，进而得出幼儿园与托育机构不同类型师资各六种不同水平的需求规模预测结果。

（1）幼儿园师幼比参数设定。幼儿园师资需求规模将在全体教职工、专任教师两类群体范围内进行预测分析，其师幼比参数均设定高、低两个方案。高方案主要依据《幼儿园教职工配备标准（暂行）》的相关规定：全日制幼儿园全园教职工与幼儿比为1∶5—1∶7，全园保教人员与幼儿比为1∶7—1∶9，每班以两教一保的比例来配备［41］。据此确定本研究中师幼比高方案的各项参数：教职工1∶6、专任教师1∶12。低方案则依据我国幼儿园实际情况：2020年我国在园幼儿数4516万人，幼儿园教职工520万人，其中专任教师291万人（不含园长）［42］。由此计算得出我国幼儿园教职工与专任教师的师幼比实际水平分别为1∶9、1∶16，并将其作为本研究中师幼比低方案的各项参数。

（2）托育机构师幼比参数设定。依据国家卫生健康委员会2019年发布的《托育机构设置标准（试行）》规定，保育人员“主要负责婴幼儿日常生活照料，安排游戏活动，促进婴幼儿身心健康，养成良好行为习惯”等［43］，是事关托育机构照护质量的关键，因此本研究主要聚焦托育机构中保育人员的需求规模。《托育机构设置标准（试行）》第二十条规定：保育人员与婴幼儿比例不低于“乳儿班（6—12个月）1∶3，托小班（12—24个月）1∶5，托大班（24—36个月）1∶7”。另据OECD官网数据显示，3岁以下托育机构师幼比平均水平较高的国家有新西兰、瑞典、德国、韩国等，其保育人员与婴幼儿的比例在1∶4至1∶5之间［36］。由此，本研究中将保育人员师幼比的高方案设置为1∶5，低方案则设置为1∶7。

四、未来中长期我国学龄前人口规模变动趋势分析

学龄前人口数是托幼机构学位与师资规模预测的基础，基于低、中、高三种生育水平方案，得到未来30年我国学龄前人口规模低、中、高三种方案的预测结果。如表4所示，未来30年我国学龄前人口规模变化呈现先减后增再减的整体变动趋势。低、中、高三种预测结果的变化趋势不尽相同，高、中方案的变化趋势更为接近。

3—5岁幼儿园适龄人口规模预测结果显示：高、中、低方案中幼儿园适龄儿童数分别从2022年的4600万人以上的初始规模持续减少至2026年的3169万人、2031年的2890万人和2036年的2378万人，而后又持续增长，2043—2044年达到后半程峰值后再次减少。3岁以下托育机构适龄人口规模预测结果也呈现先减后增再减的整体趋势，但由于三种方案中对生育政策刺激效应的估测水平不同，进而呈现出不同的具体特点。其中，高方案对三孩政策的生育刺激效果作出了较高水平的假设，因而依据高方案预测结果，2024年我国3岁以下婴幼儿规模持续增加，直至2040年达到峰值（4350万人），此后持续下降至2050年的3453万人；低方案中对生育参数的设定则较为保守，因而在低方案中，未来十余年我国3岁以下婴幼儿人口总量持续减少至2033年的2384万人，此后缓慢增加，2041年回升至2029年的大致水平后再次下降，2050年仅为1850万人；中方案在后半程的峰值年份与高方案相同，在前半程的谷底年份则介于高方案与低方案之间，出现在2028年，该年份3岁以下婴幼儿人口总量为2898万人（见图1）。

五、未来中长期我国托幼机构学位需求规模的变动趋势分析

1. 幼儿园学位需求规模变动趋势

如图2所示，基于适龄幼儿高方案的预测结果显示，2022—2026年期间幼儿园学位需求规模显著下降，根据入园率的三种不同参数设定，静态方案、动态低方案、动态高方案的幼儿园学位需求分别从2022年的4000万个以上下降至2026年的2852万个、2871万个和3124万个。此后十余年间，幼儿园学位需求规模持续增加，直至2043年达到峰值（静态入园率方案3907万个、动态低入园率方案4259万个、动态高入园率方案4341万个），2044年开始再次下降，静态入园率方案、动态低入园率方案、动态高入园率方案分别减少至2050年的3423万个、3731万个和3803万个，大致相当于2036年的水平。

基于适龄幼儿中方案的预测结果显示，2022—2031年幼儿园学位需求持续下降，该阶段以2025年为界，此前快速下降，此后下降速度減缓。静态方案、动态低方案和动态高方案这三种入园率假定下的学位需求规模，2031年分别下降至2601万个、2690万个和2890万个。2032年开始回升，静态入园率、动态低入园率和动态高入园率方案测算得出的学位需求规模分别平稳增加至2043年的3063万个、3339万个和3403万个。2044年则开始再次缩减，分别降至2050年的2681万个、2922万个和2979万个。

基于适龄幼儿低方案的预测结果显示，首先经历一段较长时期的学位需求规模减少，静态入园率、动态低入园率和动态高入园率方案下的学位需求分别从2022年的4000万个以上持续减少至2036年的2140万个、2035年的2268万个和2036年的2378万个，此后学位需求缓慢增加至2044年的2212万个、2411万个和2457万个，而后再次下降，2050年分别降至1916万个、2088万个和2129万个。

2. 托育机构托位需求规模变动趋势

如图3所示，依据静态入托率得出的预测结果显示，托位需求规模呈现先减后增再减的整体趋势，但基于不同适龄人口规模方案，2022年开始的托位需求缩减持续时长不同，因而谷底年份出现的早晚也有显著区别。高幼儿数方案下的托位需求只出现了非常短暂的缩减，2024年即开始持续增加，2040年达到1557万个，相比2022的期初水平增加了386万个，而后平缓下降至2050年的1236万个；中幼儿数方案下的托位需求则在2022—2028年之间持续缩减，2028年降至1037万个，2029年开始回升，2040年达到峰值1221万个，略微超出2022年的期初水平，而后再次下降，2050年降至939万个；低幼儿数方案下的托位需求首先经历十余年的持续缩减，2033年降至最低需求853万个，而后缓慢回升至2041年的882万个，大致相当于2029年的水平，2042年开始再次下降，2050年降至662万个。

依据动态低入托率得出的预测结果显示，托位需求规模呈现先增后减的整体趋势，且基于不同适龄人口规模方案的预测结果的变化趋势大体相同。2022年以后，托位需求规模持续较长一段时期的增长，其增长幅度介于静态入托率和动态高入托率两套方案的预测结果之间。基于不同适龄人口方案的托位需求规模在2046—2047年期间达到峰值，高、中、低三种适龄人口方案下的托位需求分別达到1553万个、1214万个和870万个，此后分别缓慢下降至2050年的1540万个、1170万个和825万个。

依据动态高入托率得出的预测结果显示，托位需求规模的整体变动趋势与动态低入园率方案相似，但其托位需求增速更快，峰值出现年份更早，基于不同适龄人口方案的托位需求规模在2040—2041年期间即达到峰值，高、中、低三种适龄人口方案下的托位需求量分别为2841万个、2227万个和1608万个，此后平稳下降，2050年分别降至2255万个、1713万个和1208万个。

六、未来中长期我国托幼机构师资需求规模的变动趋势分析

1. 幼儿园师资需求规模变动趋势

（1）幼儿园教职工需求规模变动趋势。高学位方案下，依据高师幼比与低师幼比参数测算获得的幼儿园教职工需求规模在2026年分别降至谷底水平，为478万人和319万人，而后持续增长至2043年的峰值710万人和473万人，超过2022年的期初水平，此后再次下降至2050年的622万人和415万人。中学位方案下，高师幼比与低师幼比两种水平的教职工需求规模从2022年持续缩减至2031年的448万人和299万人，中段年份需求回升，2043年达到峰值556万人和371万人，大致回到比2024年稍高的水平上，此后再次缩减。低学位方案下，教职工需求规模从2022年持续减少至2035年的378万人和252万人，此后九年间，教职工需求规模缓慢回升，两种师幼比水平下的需求量在2044年分别达到402万人和268万人，大致回到2030年的水平，2045年则开始再次减少（见图4）。

（2）幼儿园专任教师需求规模变动趋势。高学位方案下，依据高师幼比与低师幼比参数测算获得的幼儿园专任教师需求规模在2026年降至最低，分别为239万人和179万人，而后持续增长至2043年的峰值355万人和266万人，超过2022年的期初水平，而后再次下降至2050年的311万人和233万人。中学位方案下，高师幼比与低师幼比两种水平的幼儿园专任教师需求分别减少至2031年的224万人和168万人，中段年份需求回升，2043年达到峰值278万人和209万人，此后则再次缩减。低学位方案下，幼儿园专任教师需求则首先经历较长一段时期的缩减，高师幼比和低师幼比参数下的需求规模从2022年持续减少至2035年的189万人和142万人，此后八年间，低学位方案下的幼儿园专任教师需求规模缓慢回升，两种师幼比水平下的需求量在2044年分别达到201万人和151万人，大致恢复到2030年的水平，2045年则开始再次减少（见图5）。

2. 托育机构保育人员需求规模变动趋势

高、低托位方案下，我国托育机构保育人员需求规模将持续增长，在2046年达到峰值，2047年开始缓慢下降。其中，高托位方案下，高师幼比与低师幼比两种参数水平下，保育人员需求规模分别由2022年的54万人和38万人增至2046年的311万人和222万人，增加近5倍。2047年开始缓慢下降，高师幼比与低师幼比参数下，分别降至2050年的308万人和220万人，基本回落到2045年的水平。低托位方案下，高师幼比与低师幼比两种参数水平下，保育人员需求规模分别由2022年的53万人和38万人增至2046的174万人和124万人，增加约2倍。2047年开始缓慢下降，高师幼比与低师幼比参数下，分别降至2050年的165万人和118万人，大致相当于2042年的需求水平。中托位方案下的保育人员需求规模变动趋势与高、低托位方案大体相同，但峰值年份略有延后，出现在2047年，当年高、低两种师幼比水平下的保育人员需求规模分别达到243万人和173万人，此后缓慢下降至2050年的234万人和167万人（见图6）。

七、未来我国托幼服务供需关系分析及相关建议

1. 我国托幼服务供需关系分析

（1）幼儿园学位供大于求、师资富余。幼儿园学位方面，本研究中处于中间水平的中幼儿数—动态低入园率方案的学位预测结果显示，2022—2031年期间，我国3—5岁适龄幼儿学位需求规模持续下降，由2022年的4125万个减少至2031年的2690万个。以2025年为界，此前快速下降，此后降速减缓。2032年学位需求开始回升，平稳增加至2043年的3339万个，此后再次缩减，2050年减少至2922万个。考虑到教育部官方发布的在园人数中同时包含2岁及以下、3—5岁、6岁及以上在园幼儿数，由此参照3—5岁幼儿占在园总人数94%的比例，对学位预测结果加以调整，以此得到与实际学位供给规模口径一致的需求规模。依据2020年全国教育统计数据中的在园人数4818万人，并假定未来我国幼儿园学位供给能力仍保持这一水平，与本研究对学位需求规模的预测结果相比较可以发现，2022—2050年期间幼儿园学位始终处于供大于求的状态。2024—2050年期间的学位富余量均在千万以上，其中3/5年份的学位富余量超过1500万个。从变化趋势来看，学位富余数量从2022年到2050年也将经历一个先增后减再增的过程。

幼儿园师资方面，如表5所示，以2020年我国幼儿园实际拥有教职工520万人为参照，根据学位与不同水平师幼比测算得出的幼儿园师资需求规模的六种水平预测结果显示，教职工的四种水平和专任教师的五种水平均出现长期（持续时间在23—29年之间不等）师资富余现象；基于高水平师幼比参数设定的几种预测结果（教职工的高学位—高师幼比、中学位—高师幼比方案和专任教师的高学位—高师幼比方案）则出现较长时期的供不应求情况。以两类师资预测结果中处于中等水平的中学位—低师幼比方案的预测结果为例，幼儿园教职工2022年供需差为62万人，此后富余量逐年增加，2031年达到221万人，而后富余量有所减少，2044年降至149万人，此后富余量再次增加，2050年达到195万人；专任教师供需差从2022年的33万人开始持续扩大，2031年富余人数达到123万，此后降至2044年的82万人，而后富余量再次增加，2050年为108万人。

（2）托育机构托位供不应求，保育人员短缺。托育机构托位方面，本研究中处于中间水平的中幼儿数—动态低入园率方案的托位预测结果显示，2022—2047年期间，我国面向3岁以下婴幼儿的托育机构托位需求规模从期初的265万个左右持续增长至2047年的峰值（1214万个），此后几年略有下降，2050年的托位需求规模为1170萬个。目前我国托育机构实际收托婴幼儿数并无权威而准确的数据来源，但通过将一些学者的调研结果与人口统计的基础数据相结合，可大致推算目前托育机构实际提供的托位数。具体而言，2020年3岁以下人口为4063万人，如果以2019年全国人口与家庭动态监测调查得到的4.3%的实际入托率［22］来计算，则目前我国托育机构实际托位供给量约为175万个；如果以洪秀敏团队对全国十三个城市托育服务体系进行调研所显示的5.5%的入托率来计算［24］，则当前我国实际托位供给量约为223万个，二者均值为199万个。以此为参照，与本研究中对托位需求规模的预测结果相比较可以发现，2022—2050年期间我国托育机构托位持续“供不应求”，3/5以上年份（2033—2050年）的托位缺口均在500万个以上，峰值年份（2047年）的托位缺口达到1015万个。

托育机构师资方面，目前我国托育机构中保育人员总体规模尚无确切统计数据，洪秀敏团队2020年的调研结果显示，依据《托育机构设置标准（试行）》中规定的师幼比配备标准，乳儿班、托小班和托大班保育人员和婴幼儿的比例应分别不低于1∶3、1∶5和1∶7，而所调查的十三个城市中托育机构乳儿班、托小班、托大班师幼比未达标比例分别为77.8%、35.4%和37.5%［24］。由此，以前面估测的2020年199万个实际托位规模为基准，以1∶7作为保育人员实际师幼比水平，可得出2020年托育机构保育人员供给规模为28万人，此推算结果偏向乐观，即目前我国实际拥有的保育人员数量只会比28万人更少。以此作为供给现状水平，与本研究中的预测值相比较可见，对保育人员需求规模的六种预测结果均呈现供不应求的现象，除低托位—低师幼比方案外，依据其他五种方案的预测结果，2036年前后，我国保育人员缺口均在100万—200万人左右，高托位—高师幼比、中托位—高师幼比两种方案下，保育人员缺口在2041年则达到200万—250万人左右的规模。如按照处于中等水平的中托位—低师幼比方案来看，我国托育机构保育人员由2022年10万人的缺口逐年递增至2046—2047年期间145万人的缺口量，此后几年稍有缓解，2050年缺口减至139万人（见表6）。

2. 对策与建议

（1）根据人口与托幼需求预测结果，科学制定托幼资源配置政策。中国人口发展正经历着重大的历史性转向［44］，人口发展的转向也深刻影响着我国托幼事业的未来前景。托幼保教资源配置既涉及托幼资源在整个公共服务资源中所占比重，也涉及保教资源如何在学前阶段内部进行合理配置的问题。因此，科学制定托幼公共服务政策应注重两方面：一是基于人口预测对学龄前人口从整体规模上加以科学测算，进而对6岁以下托幼机构保教资源的需求变动趋势作出预测分析，从而明确在国家各级各类教育事业发展中托幼公共服务资源需求的总体规模与所占比重；二是将学龄前人口的托幼公共服务作为一个整体来统筹考虑和规划，科学测算其内部不同年龄段的保教需求，为实现保教资源在托幼公共服务体系内部的统筹规划与高效配置提供科学依据。

（2）统筹规划托幼机构学/托位，提高资源配置效率。依据本研究结果，未来我国幼儿园学位与托育机构托位的供需关系特点恰恰相反：幼儿园学位长期供过于求，托育机构托位则供不应求。未来30年间我国幼儿园富余学位数量完全可以覆盖甚至远远超过托育机构的托位缺口。因此，可以考虑幼儿园保教资源向下延伸，利用幼儿园富余学位面向3岁以下婴幼儿提供托育服务。考虑到婴幼儿身心发展的年龄特征及家庭对2岁子女的托育需求最为强烈［24］，可重点推行幼儿园开设面向2岁幼儿的托班。此举既能充分合理利用幼儿园富余资源，又是满足当前迫切托育需求的最为便捷高效的措施。同时，就未来幼儿园学位需求持续下降的趋势来看，新建、改扩建幼儿园的必要性与合理性已从原来的供给规模问题转变为当前的保教资源空间布局问题，即学位短缺主要不是由于总体供给规模小，而更大程度上表现为一定区域内幼儿园空间布局不合理所带来的学位分布失衡问题，因而还需进一步对幼儿园空间布局的合理性进行研判并加以优化。

（3）审慎拟定幼儿园师资培养计划，合理扩充托育机构师资规模。各套预测方案中的多数结果显示，未来我国幼儿园教师将长期处于供大于求的状态，托育机构保育人员则将长期处于短缺状态。基于此，提出以下两点建议：一方面，各地方应根据本地区实际情况科学测算托幼机构各类师资需求规模，据此制定相关师资培养计划。考虑到本专科师范生2—4年的培养周期，一些地方从当前开始就需要及时停止学前师范生的扩招计划，甚至适当缩减招生规模，否则很快将出现学前专业毕业生就业困难的突出问题；另一方面，应重视托育机构保育人员的培养与培训，规范托育机构保育人员资质条件，依据未来保育人员需求规模与供需缺口，在保证师资基本质量的前提下扩大托育机构保育人员规模，以应对未来较长时期内托育机构的师资短缺问题。

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The Supply and Demand of Early Childhood Education and Care  Public Service in

the Medium and Long Term under the Three-child Policy

SHA Li CHEN Wei2，  XI  Yingchao1，  YANG  Jinjin1

Abstract： Based on the Seventh National Population Census data， the scale of preschool population is predicted by using Cohort Component Method （CCM）. Combined with the different levels of enrollment rate and teacher-child ratio， supply and demand of enrollment and teacher scales of early childhood education and care （ECEC） public service are estimated for the period 2022-2050 under the three-child policy. The middle-level prediction results show that： 1） Enrollment and teacher scales of kindergarten will be in a state of “oversupply” for a long time in the period 2022-2050. The surplus of kindergarten enrollment scale will be more than 10 million from 2024 to 2050， of which the surplus will exceed 15 million in 3/5 of these years. The surplus of staffs during 2023-2050 and professional teachers during 2025-2037 of kindergarten will be over one million. 2） Enrollment and caregivers scales of nursery institution will continue to be in a state of shortage in the period 2022-2050. The gap between supply and demand of enrollment scale of nursery institution will be over 5 million during 2033-2050， and the shortage of caregivers in nursery institutions will increase year by year from 0.1 million in 2022 to a peak of 1.45 million during 2045-2046. It is recommended to make a scientific overall planning of ECEC public service， and use the surplus resources in kindergartens to provide childcare services for children under the age of 3， especially 2-year-old， so as to improve the efficiency of the allocation of ECEC resources. Kindergarten teachers’ training plans should be drawn up carefully， and the number of caregivers in nursery institutions should be reasonably increased.

Keywords：supply and demand of early childhood education and care  public service；medium- and long-term population prediction；three-child policy；the Seventh National Population Census

收稿日期：2023-03-11；修订日期：2023-09-13

基金项目：国家社会科学基金重点项目“新时代中国人口发展战略研究”（22AZD083）；国家社会科学基金教育学一般项目“‘全面三孩’政策下基于人口预测的超大城市普惠性托幼资源供需及统筹配置研究”（BHA220132）。

作者简介：沙莉，教育学博士，首都师范大学学前教育学院副教授；陈卫（通讯作者），中国人民大学人口与发展研究中心教授，博士生导师；席颖超，首都师范大学学前教育学院硕士研究生；杨津津，首都师范大学学前教育学院硕士研究生。