集中管理体制的制度优势与风险防范

丁煌　李呈阳

摘要：我国比较典型的政府工程管理体制有分散管理体制、市场化代建体制及集中管理体制。近年来，集中管理体制在各地的广泛实践引起了学界较多讨论，但这些研究很少对集中管理体制的运作细节进行研究并考察其优势和风险。通过对集中管理体制运作实际的深入分析，指出：相较于分散管理体制和市场化代建体制，集中管理体制具有明显的效率优势、专业优势和规模优势，但也面临着廉政风险防控、建设与需求脱节、人员编制刚性和激励不足的风险。因此，需要在体制机制上不断进行改革创新，从而更好地发挥其制度优势，防范潜在的风险。

关键词：政府工程；集中管理体制；制度优势；风險防范

文章编号：2095-5960（2023）06-0044-07；中图分类号：F284；文献标识码：A

一、问题的提出

政府工程管理体制是指政府工程的投资、建设、管理、使用主体及其之间在职责权限、机构设置、运作机制等方面形成的一种相对稳定的制度性安排。当前，我国政府工程管理领域比较典型的管理体制主要有分散管理体制、市场化代建体制和集中管理体制。准确区分各种模式的优劣和适用范围，根据不同的项目类型选择与之相适应的模式，既是目前政府工程管理的关键，也是明确将来改革方向的前提。

分散管理体制的基本做法是由行业主管部门或是项目使用单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定建设内容和投资额度以及年度投资计划，由财政部门核拨建设资金，再由行业主管部门或是项目使用单位通过抽调或是临时招聘人员的方式组建临时性管理机构，全权负责项目从设计、招标、施工直至竣工验收全过程的项目建设管理模式。分散化管理体制具有灵活、迅速的优势，可以在短时间内通过项目审批，但这种管理体制在自行开展建设的过程中，可能会为了自身利益而扩大建设规模，浪费资金且难以保障工程质量，而每个部门均设有基建部，会导致社会资源重复配置。[1]在分散管理体制之下，由于建设单位大部分是非营利的社会公共管理部门或服务部门，管理经验缺乏、专业水平差、技术力量不足。[2]分散管理体制的运行模式，其实质是小生产方式应用于政府工程建设领域，不适合当前政府工程投资额巨大、专业性和综合性强的特点，也不利于工程建设目标的控制和提高投资效益，更不利于廉政建设。[3]随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，特别是建筑市场的蓬勃发展，该模式受到了市场化代建体制的严重冲击。

市场化代建体制是指政府或者政府授权单位通过招标等方式，选择社会化项目管理单位（代建单位），负责政府投资项目的建设实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。[4]市场化代建体制是新公共管理运动在政府工程建设管理领域的具体实践，该体制通过运用市场化力量大规模启动政府工程建设，较好地解决了传统分散管理体制下“建”“用”不分、专业性缺失、效率低下的问题。但是，该体制下代建企业收入来源于代建费及节余分成，因此代建企业希望建设规模越大、标准越高、投资越多越好，“为政府把关和节约投资的动力‘天然’不足，政府为此支付的经济和社会成本可能要高得多”[5]。从这个角度来看，市场化代建体制存在代建企业自身“逐利性”和政府工程“公共性”之间的天然对立。而且，代建企业作为政府工程建设主体，很难在政府工程投资控制、质量品质和工程腐败预防方面有出色的表现。

正是由于传统分散管理体制和市场化代建体制存在自身难以解决的逻辑悖论，近年来由政府设立专门机构，直接负责政府工程项目全过程管理的集中管理体制开始兴起。集中管理机构代表政府行使业主管理职责，对政府工程建设从报批报建、招投标、材料设备采购到项目现场管理、项目竣工验收、结决算等实行全流程监管和专业化管理。事实上，对政府工程进行集中管理是西方发达国家和地区政府工程管理的主流模式，美国、德国、新加坡等西方发达国家以及我国的香港地区，均设立了政府工程集中管理机构，政府工程实行集中统一管理。我国部分地区，如广东、江苏、贵州等地都在进行政府工程集中管理体制改革的尝试，其中以广东省深圳市的政府工程集中管理体制最具代表性。那么，政府工程集中管理体制背后的运行逻辑是什么？它是如何解决分散管理体制和市场化代建体制的逻辑悖论的？该体制是否也存在基于自身逻辑的潜在风险？如何防范这些风险？这是本研究的主要内容。

政府工程集中管理体制的兴起，也引起了理论界的广泛关注。一是集中管理体制优势的研究。有学者认为，政府工程向集中化管理转型有助于实现政府工程领域的国家治理体系和治理能力现代化，同时也符合政府简政放权的趋势，强化市场在资源配置中的决定性作用。[6]集中管理体制通过专业典型的管理机构对政府工程实行相对集中的管理，可以改变过去投资、建设、管理、使用不分的现状，提高管理效率[7]，工程管理的专业化水平得到提高，工程质量的终身责任制得到落实[8]，有限度地解决了传统管理模式的缺陷[9]。也有学者认为，集中管理体制缩短了政府工程的代理链条，降低道德风险发生率，同时便于委托人对代理人的监督，节约监督成本。[10]二是集中管理体制问题的研究。政府工程集中管理体制下，建设单位还不是完全意义上的项目法人，它只是各级政府的委托代理人，与现行的法律环境还存在一定矛盾。[11]这种制度安排对建设单位激励约束不足[12]，无法形成控制投资的硬性约束机制[13]，建设单位领导人往往出现短期行为[14]。还有学者认为，该模式仅仅是政府职能的内部转移，没有解决政府投资项目建设中所迫切需要解决的行政权力结构中最根本的分权与制衡问题，这种模式不能从根本上解决政府投资项目管理中权力寻租问题。[15]

既有研究从不同维度对集中管理体制进行了深入分析，为我们理解集中管理体制的制度优势和潜在风险提供了一定的基础。但是，很少有人深入到集中管理体制的运作细节来考察该体制的优势和风险。比如，集中管理机构在与政府审批监管部门、使用单位、参建单位的互动中，与分散管理体制和市场化代建体制有何不同？这种不同是如何转化为该体制制度优势的？集中管理机构的政府机构性质和行为逻辑对该体制的运作产生什么样的影响？这些问题未得到深入的考察。

二、政府工程集中管理体制的制度优势

不同管理体制的最大区别就在于政府工程项目的管理主体不同，不同管理主体的性质不同，其利益诉求、行为逻辑和行为结果也必然不同。相较于分散管理体制和市场化代建体制，集中管理体制具有明显的效率优势、专业优势和规模优势。

（一）效率优势：官僚体制的行为结果

首先，集中管理机构更契合政府工程的公共性。在集中管理体制之下，建设单位本质上属于政府机构序列的一部分，承担着为人民服务的使命，这种使命与政府工程的公共性本质上是高度一致的。而在分散管理体制之下，建设单位即使用单位，自然希望建设内容越多越好、建设标准越高越好、政府投入越多越好，“花政府的钱办自己的事”，它有突破建设规模、建设标准、建设内容的冲动，这也是分散管理体制下“三超”问题（超规模、超标准、超投资）始终难以解决的根本原因。在市场化代建体制之下，代建单位是追求自身利益最大化的企业，它的目标是通过代建行为来实现自身经济利润的最大化的，与政府工程的公共性存在根本性冲突。因此，三种不同体制不同的逻辑原点也必然造成其行为的巨大差异，这是集中管理体制制度优势的根源所在。

其次，集中管理体制有利于降低交易成本。集中管理体制将政府工程交由集中管理机构进行统一建设管理，实际上是官僚系统内部的行政授权。而在分散管理体制和市场化代建体制之下，投资主体还是政府，但是建设主体分别是使用单位和代建企业，投资主体和建设主体分离，两者之间实际上是委托-代理关系，即政府将工程项目委托给第三方进行建设管理。由于投资主体与建设主体之间的利益分歧，作为委托方的政府和作为代理方的建设主体从自身利益的角度出发不可避免地进行博弈，从而增加交易成本。因此，从交易成本的角度来看，集中管理体制将投资主体与建设主体这种外部关系转化为官僚系统内部的上下级关系，能够有效地节约交易成本、提高執行效率。

再次，集中管理体制有效地降低了政府的监管成本。政府工程由财政投资兴建，有关政府机构对其进行监管是应有之义。在集中管理体制下，将所有的政府工程交给集中管理机构统一组织实施，也就是将传统分散管理体制和市场化代建体制下监管部门“一对多”的分散监管模式变为“一对一”的集中监管模式，变“分兵把守”为“集中监督”，有效地降低了监管成本，提高了监管效果。此外，政府工程在建设过程中必然会涉及建设单位与发改、财政、规划、住建、生态及辖区政府等多部门、多层级政府之间的协同配合。在集中管理体制下，建设单位与其他政府部门统属市政府领导，彼此之间的信任度更高，沟通协商渠道更顺畅，“有利于工程事务的各方面协调，降低了交易成本”[16]。相比之下，无论是分散管理体制还是市场化代建体制，建设单位与相关政府部门之间的信任度、沟通协调力度均无法与集中管理体制相提并论。

（二）专业优势：破解信息不对称的关键

首先，集中管理体制解决了分散管理体制下的专业困境。在分散管理体制之下，政府工程立项后，通常是成立基建办（处）或指挥部等临时机构负责项目建设管理，由于相关人员多是临时抽调，无论其专业知识还是工作经验，一般都很难具备对政府工程进行专业管理的能力。政府工程管理作为一个存在严重信息不对称的领域，非工程专业人员很难进行专业监督，也就很难发现并制约参建单位的机会主义行为，如在设计方案的把控、材料设备的选用、工程变更的审核等方面往往会力不从心。而集中管理体制下，集中管理机构在长期的政府工程建设管理实践中，培养了一批专业人才队伍，能够比较全面、系统、持续地总结和积累政府工程建设管理经验，形成标准化、专业化、制度化的管理制度和流程规范，打破了分散管理体制下“只有一次教训、没有二次经验”的弊端。

其次，集中管理体制弥补了代建企业专业力量不足的问题。相比于分散管理体制，市场化代建企业由于本身就是社会上从事工程项目管理的专业公司，一定程度上解决了政府工程管理的专业化问题。但是，目前国内建筑市场领域内的代建企业，如万科、华润、中海、华侨城等代建单位，均为大型房地产企业，他们擅长的往往是房建类工程，缺乏诸如医院、学校、博物馆、美术馆、口岸等大型政府工程项目的建设管理经验，因此代建企业是否具备对这类项目进行建设管理的能力还值得怀疑。而政府工程集中管理机构在专业人才及项目管理经验上的优势，都为政府工程高质量推进提供了坚实的技术保障，这是一般代建企业很难具备的优势。

（三）规模优势：形成对参建单位的长效制约

首先，集中管理体制更容易形成以建设单位为中心的合作网络。集中管理体制把所有政府项目都交给集中管理机构建设管理，实际上是将传统分散管理体制和市场化代建体制下的“一次性业主”转变为“长期业主”，集中管理机构与建筑市场上优秀的设计单位、施工单位、监理单位、全过程工程咨询单位、材料设备供应商等建立了良好的合作关系，这就使得其有能力在短时间内调集大量的资源投入到项目建设中来，这在应急类项目建设中体现得更为明显。例如，在深圳市第三人民医院应急院区（深圳版“雷神山医院”）建设中，深圳市建筑工务署在短时间内调集了来自全国18个省、自治区、直辖市的92家参建单位、350多家材料供应商参与建设，并克服了春节和疫情防控期间人员不足、各类材料库存及产能欠缺的限制，有效整合了各方资源，为项目的顺利推进提供了保障。同时，工务署与各参建单位在长期合作中形成了相对熟悉的工作关系，彼此之间的协同配合更加顺畅，降低了项目推进过程中的协调成本，这也是该项目顺利推进的重要保障。

其次，集中管理机构的规模优势提高了对参建单位的博弈优势。集中管理体制将分散管理体制和市场化代建体制之下的“分散作业”转变为“集团作业”，对政府工程项目进行集中管理，能够充分发挥“规模经济”的优势，从而降低成本。例如在材料设备采购中，集中管理机构的使用量和需求量远非分散管理体制或市场化代建体制下某一个项目的采购量可比，这样，集中管理机构就可以充分利用其规模优势，与材料设备商进行竞价谈判或是开展战略合作，通过采购量而获得博弈优势，从而实现材料设备的优质优价。再如，很多规模较小的政府工程项目，由于规模有限、利润较低，不一定能够招到优质的参建单位，但是集中管理机构可以利用其规模优势，将大项目和小项目捆绑招标，确保小项目也能招到优秀的参建单位。

再次，集中管理机构更容易制约参建单位的机会主义行为。由于所有政府工程都交由集中管理机构建设，这样，建设单位每年都有很多项目进行发包，这就将分散管理体制和市场化代建体制之下的“一次招标”变为“重复招标”，建设单位与参建单位从“一次性博弈”变为“重复博弈”。重复博弈相对于一次性博弈，是更能够使参与者建立一种密集的互动关系并促使博弈策略更加趋于合作而不是对抗，从而推动博弈双方逐渐建立机制化、制度化、模式化的合作关系。[17]换句话说，集中管理体制能够使参建单位摆脱短期的利益算计从而寻求与建设单位的长期合作，参建单位想要获得后续更多的项目，就必须将现有的项目做好，因为建设单位能够将参建单位的履约评价结果纳入后续项目的招标评价之中，从而有效地抑制承包商的机会主义行为。

三、政府工程集中管理体制存在的可能风险

虽然相较于分散管理体制和市场化代建体制，政府工程集中管理体制在组织效率、专业性和规模优势等方面展现了一定的优势，但是集中管理体制也存在基于自身行为逻辑的风险，概括起来有以下几个方面：

（一）集中管理体制存在集中腐败的风险

工程建设领域历来是腐败的高发区域，而政府工程作为一项特殊的建筑工程形态，其本身对廉洁提出了更高的要求。这是因为政府工程的投资主体是政府，其资金来源于公共财政，廉洁是政府工程的当然价值之一。例如，深圳市建筑工务署作为一家对政府工程进行集中管理的机构，就是在市纪检监察部门的推动下成立的，其初衷就是要解决分散管理体制下的腐败顽疾，因此其在建署之初就提出了“廉洁、高效、专业、精品”的价值理念，“廉洁”被放在首要位置。在集中管理体制之下，集中管理机构掌握了项目发包的权力、材料设备选用的权力、项目现场管理的权力等等，每一个行为的背后都牵涉着巨大的利益。因此，如果在廉政防控方面没有一套完整的制度规范和监督体系，就很容易使“集中管理”演变为“集中腐败”，这是集中管理体制必须要重点防范的风险。

（二）集中管理体制存在建设与需求脱节的风险

分散管理虽然有种种弊端，但是建设项目能够最大限度地满足使用单位的需要，这是其优点。[18]集中管理体制通过成立由政府直接管理的建设管理单位对政府工程进行集中统一管理，将项目建设管理权和使用权进行分离，从而破解分散管理体制下因权力过于集中而产生的“三超一拖”（超规模、超标准、超投资、拖工期）问题。但是，也正是因为建设管理权与使用权的相互分离，两者之间必然产生沟通协调问题。如果建设单位和使用单位之间缺乏畅通的沟通协调机制，特别是在项目可研、概算、方案设计等前期阶段，如果双方沟通不充分，使用单位的需求没有充分地表达和释放，很容易导致建成后的工程项目不能完全满足使用单位的需求或是建设过程中产生大量的工程变更，不仅造成资源浪费和工期延误，还很容易产生廉政风险。

（三）集中管理体制存在人员编制刚性的问题

集中管理机构作为政府内设单位，在提高政府工程组织效率和降低交易成本方面有天然的优势，但是恰恰是这种“体制内身份”带来了一些弊端，特别是人员编制的刚性问题十分突出。以深圳市建筑工务署为例，作为市政府直属事业单位，其人员编制由市编办核定，除涉及职能调整外一般情况下很难进行调整，但是其所承担的建设任务却随着深圳市基础设施投入的急剧增长而增长，人员编制与其所承担的建设任务量并没有实现同步增长。2004年深圳市建筑工务署成立之初，核定编制为300人，完成投资24亿元，而2022年深圳市建筑工务署核定编制为420人，完成投资为323亿元，投资额增长了13.5倍，而人员编制数量仅仅增长了1.4倍，相当于每个人完成的任务量增长了9.6倍，有限的人员编制配置难以满足日益增长的政府工程建设数量以及对政府工程高质量发展的要求。

（四）集中管理体制存在激励不足的风险

作为政府工程建设管理单位，集中管理机构工作人员承担着工程质量、安全、投资、进度以及廉政等多重责任，承受着来自政府内部、社会公众和舆论媒体的全方位监督，特别是在很多突发情况下，还承担了抢险救灾工程建设的任务，工作量及工作压力巨大。作为体制内单位，集中管理机构所需经费由市财政全额拨付，人员工资标准按照公务员和事业单位的相关标准确定，其项目负责人与房地产公司项目经理的工作性质、工作职责相当，但其管理的项目种类更多、技术更复杂、要求更高，管理难度远超房地产项目，但其收入仅是同行企业的三分之一左右，从而造成大量的优秀工程管理人员流失。据不完全统计，深圳市建筑工务署2014～2020年流失的项目管理人员占其全部人员的比例近三分之一，这些离职人员大部分进入了大型房地产类企业。从这个角度来看，政府工程集中管理体制下，人员工资分配方面无法提供与集中管理体制相匹配的保障机制和激励机制。

四、政府工程集中管理体制风险的防范对策

如前所述，对政府工程进行集中管理是西方发达国家的主流做法，国内城市如深圳等地的做法也取得了积极成效，因此坚持政府工程集中管理体制并针对该体制存在的问题不断进行改革创新，是政府工程建设领域一个值得认真思考的問题。

（一）持续加强集中管理体制的廉政风险防控

第一，建立多方位的廉政监督体系。对集中管理机构的监督包括两个部分：一方面是政府工程集中管理机构内部的自我监督，包括内设纪检部门的自我监控、内部廉政制度的建设、廉洁文化的培育等；另一方面是来自集中管理机构外部监督，包括人大、政协的监督，纪检监察部门的监督，同级政府部门的业务监督，如财政监督、审计监督，以及社会公众及舆论媒体的监督。内部监督的优点是嵌入式监督，能够及时发现存在的问题，但缺点是监督力度不足；外部监督的优点是监督问责的力度更大，但是难以实现全过程监督。因此，完善多方位的廉政监督体系，最重要的就是要将内部监督和外部监督协同起来，将外部监督发现的问题通过制度建设的方式固定下来，并通过内部监督强化执行，从而形成监督合力。

第二，加强廉政制度建设。针对政府工程建设管理链条中廉政风险易发多发点，如招投标管理、材料设备管理、项目变更管理、项目质量安全管理等关键业务和重点环节，推动制度完善、规范权力运行、压减寻租空间。可以对重点岗位的廉政风险进行量化评估，形成岗位廉政风险清单和负面清单，推动健全分事行权、分岗设权、分级授权的权力运行机制，明晰权力边界，优化权力配置，规范权力运行，构建更加科学高效的政府工程廉政防控体系。

第三，不断加强信息公开。阳光是最好的防腐剂，政府工程作为利用财政资金建设的工程项目，理应接受社会公众的监督。一方面，除涉及国家安全、国家秘密的政府工程外，其他政府工程实行信息公示制度，针对工程进展、招标信息、材料设备信息、履约评价信息等参建单位和社会公众最关注的各类信息，建立项目监管现代化信息化系统[19]，进行及时完整地披露主动接受监督；另一方面，畅通意见反馈、举报投诉等通道，通过及时回应社会对政府工程的意见和建议，提高社会对政府工程尤其是关乎民生社稷的重大工程项目监督的积极性，降低监管成本，提高监管成效。

（二）建立与使用单位制度化的沟通协调机制

第一，强化使用单位的过程参与。使用单位是政府工程的最终使用者，因此对政府工程评价的一个重要维度就是能否满足使用单位的合理需求。从这个意义上来说，如何建立使用单位与集中管理机构之间畅通的沟通机制尤为重要。特别是在项目建设前期，如可研、概算编制时，充分听取使用单位的意见；在确定设计方案时，可以给予使用单位一定的参与权，在同等条件下尊重使用单位的意见；在项目实施过程中，可以建立政府工程联席会议机制，就工程建设中的重要问题及时进行沟通协商解决，从而高效率推动项目建设。

第二，引导使用单位合理表达需求。在集中管理体制之下，使用单位的主要功能就是提出需求、确认需求，但是科学合理地表达需求本身也是一件专业的事情。通常的情况是使用单位可能会提出很多需求，但是这些需求是否合理、是否能够实现、是否能够通过行政部门的审批等，都需要集中管理机构利用其专业优势进行判断，从而满足其合理需求，引导其改变不合理需求。为此，集中管理机构可以利用其集中管理的优势，将以往项目建设经验进行固化，制定标准化的需求清单供项目使用单位确认，这样既能防止需求漏项，也能合理地引导约束使用单位的需求，从而提高工作效率。

（三）采用灵活的方式破解机构编制的刚性限制

第一，积极探索服务外包模式。随着社会主义市场经济体系的不断完善和建筑市场的不断成熟，建筑领域出现了很多专业咨询单位，为解决集中管理机构的编制刚性问题提供了可能。例如，深圳市建筑工务署在材料设备管理和质量安全管理中就引入了第三方进行巡查巡检，协助集中管理机构强化对政府工程的质量安全管控，就是一个很好地利用市场化力量来弥补自身人员不足的探索。但是需要注意的是，要正确把握集中管理机构与专业第三方之间的关系，集中管理机构不能一放了之，不能将其管理职责进行转移，而是要在全面履行管理职责的基础上充分发挥第三方的辅助作用。

第二，大力推广全过程工程咨询的做法。全过程工程咨询是对工程建设项目前期研究和决策以及工程项目实施和运营的全生命周期提供包含规划和设计在内的涉及组织、管理、经济和技术等各有关方面的工程咨询服务[20]。2017年2月，《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19号）明确提出，在完善工程建设组织模式方面要培育全过程工程咨询。与服务外包模式不同，全过程工程咨询实际上通过市场方式将全过程工程咨询企业的人员纳入项目管理中来，承担部分项目管理的职责，这比服务外包模式下第三方的辅助性角色定位更进一步，也是破解集中管理机构编制刚性的有力措施。

第三，推广使用工程总承包（EPC）模式。工程总承包是指从事工程总承包的企业受投资人委托，按照合同约定对建设项目的勘察、设计、采购、施工、试运行（竣工验收）等实行全过程或若干阶段的承包。[21]工程总承包实际上是将传统工程项目管理模式下的分散发包转变成为集中发包，对于集中管理机构来讲，在一定程度上减少了管理对象，也就相应地减少了管理人员需求，但是由于一个承包商对政府工程全过程进行集中管理，对集中管理机构的管理能力和管理水平也提出了更高的要求。

（四）不断完善内部人员的激励机制

第一，建立与市场价值相匹配的薪酬体系。根据亚当斯的公平理论，每个人都会将自己的产出投入比与他人的产出投入比进行比较，当自己的产出投入比小于他人的产出投入比时，就会产生不公平感，集中管理体制下的人才流失根源即在于此。因此，改革的一个方向就是要建立与市场价值相匹配的薪酬体系。盖伊·彼得斯认为可根据市场薪酬平均水平或有竞争关系的组织薪酬水平，采取市场跟随策略来确定公务员薪酬水平，以市场平均水准的公务员薪酬再加上稳定的职业保障来吸引高素质人才。[22]深圳市建筑工务署在这方面进行了积极探索，其下属事业单位工程设计管理中心为员额管理的事业单位，部分岗位对标万科、华润置地等优秀房地产企业的薪资水平，从而吸引了一批优秀建筑设计师的加入，为保障政府工程品质起到了重要作用。

第二，建立与绩效考核挂钩的激励体系。要激发现有工作人员的工作热情，充分发挥其主观能动性，特别是对直接从事政府工程建设管理的各类专业人才，要积极探索激励体系改革。可以尝试按照“以事定费、绩效考核”的思路进行改革，即对本单位投资完成情况、工程质量、安全与文明施工的情况进行考核，根据考核结果发放工资总額，从而缩小与地产企业人员薪酬待遇的差距，建立与个人工作性质和能力相匹配的薪资水平，防止优秀管理人员的流失，提高人员工作的积极性。

综上所述，在“中国之治”大背景下，如何创新政府工程管理体制，在保障政府工程公益性基础上，探索服务外包、实行全过程咨询，推广使用全过程工程总承包模式，提升工程项目的建设效率与质量，杜绝工程领域腐败滋生，是各地政府加强政府工程管理的重中之重。从集中管理体制运行的实际情况来看，相较于分散管理体制和市场化代建体制，该体制具有明显的效率优势、专业优势、规模优势，较好地解决了前两种体制下的委托代理问题和交易成本问题。当然，该体制也存在基于自身运行逻辑所带来的潜在风险，需要在体制机制上不断进行改革创新，特别是在廉政风险防控、建设与需求衔接、破解人员编制刚性和激励不足上进行持续的探索，从而为构建具有中国特色的政府工程管理体制提供解决方案。

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The institutional advantages and risk prevention of the centralized management system

-Based on the study of public works

Ding Huang，Li Chengyang

（Wuhan University， Wuhan， Hubei 430072，China）

Abstract：At present， the typical public works management systems in our country are decentralized management system， market-oriented construction agent system and centralized management system. In recent years， the extensive practice of centralized management system has aroused much discussion in academic circles， but these studies rarely go into the operational details of centralized management system to examine its advantages and risks. Based on an in-depth analysis of the actual operation of the centralized management system， this paper proposes that compared with the decentralized management system and the market-oriented construction agent system， the centralized management system has obvious advantages in efficiency， specialty and scale， at the same time， it is faced with the risks of preventing and controlling the risks of clean government， disconnection between construction and demand， rigidity of personnel establishment and insufficient motivation. It is necessary to carry on the reform and innovation in the institutional mechanism， so as to give full play to its institutional advantages and guard against potential risks.

Key words：public works;centralized management system;institutional advantage;risk prevention

责任编辑：张领