行政协议司法解释背景下政府公租房租赁合同的性质及救济

文/刘峰铭

2021 年国务院办公厅印发了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，明确提出完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系，首次从国家层面确认了公租房是当前及今后一段时期住房保障体系的重要组成部分。公租房的给付，一般由政府通过与保障对象签订租赁合同的方式来实现。自2010 年起，在国家大力推广公租房的同时，与之有关的租赁合同纠纷案件也不断涌现。关于这类合同是民事合同还是行政协议，学界长期以来莫衷一是。2019 年最高人民法院出台的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议司法解释》）明确将政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议定性为行政协议，但这并未平息理论和实务界的争论。司法实践中，各地法院对这类合同争议的归属处理仍有分歧，有损司法的权威性和统一性。司法是纠纷解决的最后一道防线，政府公租房租赁合同纠纷能否通过司法途径有效解决，关系到国家住房保障政策能否有效执行。厘清其合同性质，进而探讨有关合同纠纷的司法救济问题，无疑具有重要且紧迫的现实意义。

一、政府公租房租赁合同的法律性质辨析

（一）政府公租房租赁合同性质的学理争论

学界对政府公租房租赁合同的性质主要存在民事合同说与行政协议说两种观点。民事合同说强调协议的法律形式，认为政府公租房租赁合同是行政机关和公租房承租人在平等协商的基础上签订的，具备民事合同的基本属性，因而应定性为民事合同。持这一主张的多为民法学者，一般将公租房租赁合同作为房屋租赁合同纳入民事合同之列。行政法学界也有少数学者持这一观点，如凌维慈教授运用行政法上的双阶理论，主张区分行政决定与作出行政决定之后签订的协议，从而将保障房租赁买卖协议认定为民事合同。[1]因此，政府公租房租赁合同的纠纷应通过民事诉讼的渠道来解决。行政协议说强调协议的法律实质，认为政府公租房租赁合同的一方主体为行政主体，因而构成的是行政法律关系。持此观点的以行政法学者为主，例如，我国较早系统研究行政契约的余凌云教授就主张包括廉租房、公租房在内的所有公有住房的租赁合同皆应属于行政契约之范畴。[2]学者陈婴虹也认为，政府与住房困难家庭签订的公租房租赁合同属于具有行政给付性质的行政合同。[3]

《行政协议司法解释》明确将政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议定性为行政协议。但司法解释的出台并未平息学理上的纷争，仍不乏学者对此提出质疑。例如，著名民法学家王利明教授就坚持认为，政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议属于市场行为，应属民事合同的范畴。[4]从目前司法实践来看，各地法院对政府公租房租赁合同的性质认定并不一致，进而导致这类协议纠纷的处理渠道也不统一。例如，在张某某诉柳州市住房和城乡建设局一案中，法院将有关公租房合同纠纷作为行政协议案件进行审理。①但在苏州市住房保障管理中心与另一位张某某的公租房合同纠纷一案中，法院仍然将有关合同视为民法上的房屋租赁合同进行裁判。②政府公租房租赁合同性质不明，极易导致法院受理案件与民众维护权益无所适从，最终影响到公租房承租人权利的有效救济。

（二）政府公租房租赁合同的行政协议定位

在我国现行诉讼制度下，民事合同纠纷、行政协议纠纷要分别通过民事诉讼、行政诉讼途径来解决。因此，准确认定政府公租房租赁合同的性质，即到底是民事合同还是行政协议，是明确其司法救济途径的关键前提。本文认为政府公租房租赁合同属于行政协议，理由如下：

1.政府公租房租赁合同符合行政协议的识别标准。关于政府公租房租赁合同性质的认定，应回归民事合同和行政协议的区分标准。根据《行政协议司法解释》对行政协议的权威界定，行政协议包括主体、目的、内容和意思四方面要素，③其中前三个要素是行政协议和民事合同的区分标准所在。以下从这三个要素标准入手来论证政府公租房租赁合同的行政协议属性。

（1）主体标准。行政协议的行政性首先是由其主体性决定的，即协议一方当事人必须是行政主体。政府公租房租赁合同的双方主体是住房保障部门和保障对象。住房保障部门是协议恒定的一方当事人，并且具有行政机关的身份。协议的另一方有严格的资格限制，只有符合一定资格条件的保障对象才有权承租公租房，这显然不同于市场房屋租赁合同中承租者之自由选择权。从协议主体的法律地位上看，政府公租房租赁合同并不是在完全平等协商的基础上签订的，住房保障部门在协议签订过程中始终占据主导地位，处于一种积极主动的支配性地位，表现为政府公租房租赁合同的启动取决于住房保障部门，保障对象对于能否签订协议、何时签订协议并没有自由选择的空间。

（2）目的标准。行政协议以实现公共利益为目的。提供公共产品和服务是现代政府的基本职能。不同于市场供应的商品住房，公租房是一项由政府主导提供的公共产品。[5]政府通过签订协议的方式提供公租房，是为了解决住房弱势群体的住房困难问题，最终实现社会公平。此外，政府出租公租房并非按照等价交换的原则进行交易，而是按照有关地方政府核准的、明显低于市场价格的标准来确定价格并签订协议，不以赢利为目的，具有鲜明的公益属性。这也说明政府公租房租赁合同的签订并非纯粹的市场行为。

（3）内容标准。在普通民事合同中，合同当事人之间的权利义务分配是对等的。但在行政协议中，行政机关具有行政优益权。在公租房租赁合同中，合同双方的权利义务关系亦呈现出一定的不对等性，集中表现为作为出租方的政府享有监督权、单方变更或解除合同权、制裁权。根据《公共租赁住房管理办法》（以下简称《公租房办法》），住房保障部门有权对承租人使用公租房的情况进行监督检查，如果承租人有转借、转租等违规行为，住房保障部门有权责令其限期退回公租房并处以一定数额的罚款，这些都是作为出租方的住房保障部门行使行政优益权的表现。

2.将政府公租房租赁合同认定为行政协议，更有利于纠纷的有效解决。之所以认定其为行政协议，除其符合上述行政协议的识别标准之外，还基于对现有法律体系和纠纷解决机制选择的考量。如果将政府公租房租赁合同认定为民事合同，虽然可以在现有民事诉讼法的框架下解决政府公租房租赁合同的一般民事性纠纷，但同时也完全排除了行政诉讼解决机制，无法对公租房租赁合同订立和履行中行政主体所作出行为的合法性进行审查。而如果将其认定为行政协议，通过行政诉讼就能全面审查行政主体订立和履行协议过程中的合法性，间接实现相对人权利救济之目的。行政诉讼较之民事诉讼而言，对于维护合同相对人的合法权益具有先天的优势，表现为行政诉讼在举证责任、诉讼费用等方面对合同相对人更为有利。[6]行政诉讼更具包容性，对于政府公租房租赁合同履行过程中出现的纯粹民事纠纷，在行政诉讼过程中仍然可以直接引用《民法典》合同编中有关合同的订立、效力、变更及解除等规定来裁判。总之，将政府公租房租赁合同纳入行政协议范畴，更有利于这类协议纠纷的有效解决，能够最大限度地保障合同相对人的合法权益。

二、政府公租房租赁合同纠纷的类型分析

政府公租房租赁合同涉及政府与保障对象双方权利义务关系之分配，合同签订后由住房保障部门进行房屋管理与提供服务，双方在合同履行过程中不可避免地会产生一些分歧和矛盾。从住房保障实践来看，常见的纠纷包括以下两大类别：

（一）行政机关行使行政优益权纠纷

基于行政协议的行政性，行政机关享有行政优益权，主要表现为有权在特定情形下单方变更或解除行政协议，甚至制裁违反协议约定的相对人。在公租房领域，以行政机关单方解除公租房租赁合同的纠纷为主。按照《公租房办法》的有关规定，如果承租人有转借、转租公租房，改变公租房用途，无正当理由长期闲置公租房等违规行为的，应当退回公租房。此外，如果承租人在租赁期内获得其他住房或者承租（购）其他保障性住房，并不再符合公租房配租条件的，也应当腾退公租房。针对上述情形，如果协议相对人拒不配合腾退住房，住房保障部门有权解除公租房租赁合同。若相对人不服，行政机关便会因行使行政优益权而与之产生纠纷。

（二）行政相对人不履行行政协议纠纷

行政协议是行政机关与相对人达成的协议，为双方设定了相应的权利和义务，双方都应当按照协议的约定全面履行义务。传统观点认为，我国行政协议纠纷主要由行政机关一方引起，相对人违约较为少见，但事实并非如此。在住房保障实践中，相对人不履行政府公租房租赁合同引起的纠纷更为常见。政府公租房租赁合同与民法上的房屋租赁合同均属于双务合同，出租人的主要义务是交付房屋使用权，承租人的主要义务是支付租金。政府公租房承租人大多为社会弱势群体，一部分家庭由于大病支出等原因，按时足额缴纳房租存在困难，也有少数家庭由于子女上学等家庭临时性支出增加，存在阶段性支付困难。对于这类因经济原因缴纳租金存在困难的，承租家庭可以依照有关规定申请缓缴、减缴或者免缴租金。但在实践中，还有相当一部分公租房承租家庭无正当理由恶意拖欠租金。可以说，公租房租赁合同纠纷案件大部分是由于承租人不支付租金引起的。

三、政府公租房租赁合同中行政优益权行使的司法审查

行政优益权是基于行政权延伸出来的一种权力，存在被滥用的可能，因而有必要对行政优益权的行使进行司法审查。近年来司法实践中，涉及行政优益权行使纠纷的案件日渐增多，但判决多以驳回原告诉讼请求为主，究其原因可能在于审查标准过于片面。我国行政诉讼遵循合法性审查原则，具体运用到涉及行政优益权行使的案件中，合法性审查仅要求审查行政优益权的行使主体、内容等是否符合法律规定。但行政机关在行使行政优益权过程中，享有一定的自由裁量空间，这种自由裁量“不仅要控制其合法使用，还要控制其合理正当的使用”[7]。因此，法院应对行政优益权行使进行全面审查，除了既有形式上的合法性审查，合理性审查和程序性审查也不可或缺。

（一）对行政优益权行使的合理性审查

作为合法性审查的重要补充，合理性审查是指法院监督行政主体作出的行为是否客观、适度、符合公平正义的法理。[8]为了更好地制约自由裁量权，法院审查行政优益权是否合法之后，还要对其进行合理性审查，具体应当从以下两个层面展开审查。

1.审查行政优益权的行使是否符合比例原则。比例原则是指行政主体所实施行政权的手段与行政目的之间应当合乎比例。[9]法院可依据比例原则对行政优益权的行使进行审查。倘若行政优益权的行使在客观上必须要对相对人的利益造成损害，这种损害必须是有限度的，并且应该尽量减小对相对人的影响。运用到行政协议领域，解决争议时首先考虑协商解决，协商解决不成再考虑变更协议内容，实在不行才能解除协议。解除协议是相对严厉的制裁方式，应当慎重行使，只有在协议相对方违法或严重违约时，行政主体才能单方解除协议。例如，公租房承租家庭收入超过一定标准，按照现行有关规定应当退出公租房，但在实践中，某些承租家庭虽然收入超标却又无力租住市场商品房的情形时有发生，如果一概解除租赁合同，虽然表面上符合规定，但实质上并不合理。相较而言，以上调租金的方式变更协议内容对承租人权益的损害更小，更合乎比例原则。[10]

2.审查行政优益权的行使是否符合信赖保护原则。信赖保护是指相对人因对行政主体产生正当的信任，在接受其行为时所产生的信赖利益受到法律保护。相对人在履行行政协议过程中，亦有权获得正当预期的信赖利益，并且受到法律保护。[11]住房保障部门确认相对人的住房保障资格，并与之签订公租房租赁合同，由此形成信赖利益。基于对信赖利益的保护，行政主体不得随意变更或撤销已签订的行政协议。当然，信赖保护的前提条件是信赖的善意和正当性，只有善意和正当产生的利益才是信赖保护的客体。如果相对人通过欺诈或贿赂等方式违法获取住房保障资格并签订公租房租赁合同，就不存在值得保护的信赖利益，在此情形下，法院不应支持相对人提出的信赖利益保护主张。

（二）对行政优益权行使的程序性审查

在我国，统一的行政程序法尚付 如，对行政机关在单方变更或解除行政协议时应遵循何种程序，还缺乏明确的法律规定，使得一些地方法院在审理这类案件时对程序性审查关注不够。这一问题也存在于政府公租房租赁合同的司法审查中。例如，在王某某诉福州市鼓楼区住房保障和房产管理局一案中，双方签订公租房租赁合同后，住房保障部门经调查发现王某某在申请公租房前已享受了政策性实物保障，并不符合申请公租房保障资格，遂直接作出决定解除原租赁合同。④从判决书内容来看，法院仅作出实体上的审查，认为住房保障部门单方解除租赁合同符合法定事由，至于其在解除租赁合同时是否履行事先告知、听取陈述申辩等正当程序，法院只字未提，程序性审查被搁置。

“程序不是次要的事情”[12]，行政优益权的行使亦不能脱离程序的控制。德国联邦程序法在赋予行政机关单方变更或解除合同权力的同时，还要求行政机关书面通知合同相对人并说明理由。[13]法国在充分肯认行政优益权的基础上，也通过法院判例的形式确立了财务平衡原则，兼顾合同相对方的合法权益。[14]尽管我国目前没有关于行政优益权行使的法定程序规定，但法院在审理行政协议纠纷案件过程中，仍然应当对行政主体行使行政优益权是否遵循最低限度的正当程序进行审查，主要包括以下程序：

1.事先告知程序。行政机关单方解除协议，应当事先采取正式的书面形式告知协议相对人，其目的在于及时通知相对人。相对人在获悉情况后即可尽早采取补救措施，将损失程度降到最低。

2.听取意见程序。行政机关解除协议前，应当听取协议相对人的意见。行政机关在行使行政优益权时，可能会因考虑不全面而作出错误的决定，听取协议相对人的陈述、申辩，能够引起行政机关的反思，及时纠正错误，防止权力滥用。

3.说明理由程序。说明理由要求行政机关对其行使行政优益权的依据作出具体、详尽的阐述，促使其在行使行政优益权前仔细斟酌其合法性和合理性。例如，公租房承租人在租赁期内另行购买市场商品房的，住房保障部门有权单方解除租赁合同并收回公租房，但应当向承租人充分说明理由。

四、相对人不履行政府公租房租赁合同的司法救济

（一）原有民事诉讼途径

《公租房办法》规定，承租人长期拖欠租金且拒不腾退的，公共租赁住房的所有权人或者其委托的运营单位可以向人民法院提起诉讼。在《行政协议司法解释》将政府投资建设的保障性住房的租赁、买卖等协议明确为行政协议以前，住房保障部门普遍通过民事诉讼途径来解决公租房租赁合同纠纷，法院也通常将这类案件作为民事合同纠纷进行审理裁判。如果协议相对人不履行法院生效判决，住房保障部门可依法向法院申请强制执行以追缴租金。

2014 年修订的《行政诉讼法》明确将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，阻却了以往民事诉讼解决行政协议纠纷的路径。《行政协议司法解释》将有关政府投资建设的保障性住房的租赁、买卖协议明确为行政协议后，《公租房办法》中住房保障部门作为公租房所有权人或者其委托的运营单位提起诉讼等规定的适用基础也已然发生根本性的变化，通过民事诉讼途径解决承租人违约纠纷缺少相应的制度支撑。现行制度下，只能由相对人就有关政府公租房合同纠纷向法院提起行政诉讼。如果允许行政机关提起民事诉讼，容易造成同一行政协议因起诉主体不同而诉讼程序不一，“救济途径的分离无法达到一次性解决纠纷的目的，同时也无法避免矛盾裁判”[15]。因此，实践中一些地方法院仍将政府公租房租赁合同纠纷作为民事案件来审理的做法，有违反《行政协议司法解释》之虞。

（二）现行非诉执行途径

《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围的同时，并没有为相对人不履行协议提供救济途径。非诉执行作为确保行政上的义务之履行的重要手段，成为一种可能的救济路径。但行政协议 异于传统的行政行为或决定，其本质上是一种非权力性质的合意行为，并不具有强制的可执行力。[16]有鉴于此，《行政协议司法解释》确立了转介强制执行制度[17]，即行政机关先行作出履行协议的书面决定，后经过法定期限申请法院强制执行。非诉执行途径似乎能够以较低的制度成本来解决相对人不履行行政协议的难题，但亦有其局限性。

1.与行政协议的契约属性相 。行政协议具有契约性。合同的性质本身不允许行政机关以行政行为的方式确认或者执行其请求权。[18]而在非诉执行模式下，行政机关既充当行政协议的当事人，又担任双方纠纷的裁判者，难免倾向于回避自身存在的问题，并将自己的意志强加于协议相对方，不利于对行政机关进行监督。[19]可以说，非诉执行从本质上破坏了行政协议的契约性。

2.不利于协议相对人权益的保护。法院对非诉执行案件以书面审查为原则，这不利于查清双方履约的事实。实践中，相对人不履行行政协议可能是自身原因，但也可能是行政机关不履行协议或其他违约行为造成的。例如，参照《民法典》有关规定，住房保障部门不履行维修义务，影响公租房正常使用的，承租人有权请求拒付租金或请求减少租金。法院审查后只能作出是否准予执行的裁定，即使法院作出准予执行的裁定有误，行政相对人也不能提起上诉，缺乏救济途径。由此可见，行政机关在相对人未起诉的情况下直接申请强制执行，可能会损害协议相对人的合法权益。[20]

3.非诉强制执行效率不高。《行政协议司法解释》要求行政机关经催告程序将行政协议的内容转为书面行政决定后再依该决定向法院申请强制执行，这不可避免地会导致执行周期过长的问题，大大降低行政效率。具体来说，行政机关要求行政协议相对人履行约定义务应通过催告、作出决定、再次催告、申请法院强制执行等程序来完成。（1）首次催告程序。即催促承租人限期缴纳欠缴的租金，并告知承租人如果不履行缴纳义务，将要作出书面决定。（2）作出行政决定。即作出要求其限期缴纳欠缴租金的书面决定。逾期未提起复议、诉讼且未履行该决定，则进入下一个环节。（3）再次催告。该催告的内容不同于首次催告履行行政协议，而是催促履行环节的生效行政决定。（4）申请法院强制执行。“这样的程序安排既降低了行政效率，也未能给行政机关和法院更多的时间来审查该行政决定以减少其错误率。”[21]因此，非诉执行程序并非解决行政协议纠纷的理想途径。

（三）展望行政诉讼途径

基于政府公租房租赁合同的行政协议属性，相对人不履行合同义务纠纷的解决不再适宜采用原有的民事诉讼途径，现行的非诉强制执行路径也存在诸多弊病难以克服。在行政协议已纳入行政诉讼范围的逻辑前提下，可以考虑引入反向行政诉讼制度，为相对人不履行行政协议提供救济。

我国行政诉讼被定位为“民告官”的单向诉讼，相对人不履行行政协议时，行政机关难以寻求救济。换言之，传统的单向性诉讼结构在解决行政协议纠纷时存在结构性障碍。因此，欲破除这一障碍，就必须革新现有的单向性行政诉讼结构，创设反向行政诉讼制度。行政协议遵循平等原则，对当事双方具有受法律保护的拘束力，这就要求在行政协议诉讼的当事人地位方面，让行政机关享有与协议相对人同等的诉权地位。行政协议因其特殊的协商合作特性使得协议双方当事人都可担任原告。反向行政诉讼在国外已有相关制度实践。德国行政程序法规定，如果合同当事人拒不履行约定的给付义务，行政机关只能向行政法院起诉。[22]法国行政机关在面对相对人违约或其他情况而需要废除公用事业特许经营协议时，只能提请法官处理，不能由自己单方面进行处理。[23]这些制度实践可为我国建构反向行政诉讼制度提供有益参考。

构建反向行政诉讼制度，需要对现行的行政诉讼制度作适当调整。在原告资格上，为了妥善解决行政协议纠纷，实现行政协议目的，有必要将以前两造恒定的限制予以放宽，赋予行政主体就行政协议提起行政诉讼的原告资格。同时还可以考虑赋予行政机关提起反诉的权利。虽然《行政协议司法解释》第六条对反诉作出了禁止性规定，但对于行政协议纠纷案件而言，设立相应的反诉制度有助于提升诉讼效率和查清案件事实，并可以通过具有既判力的裁判一次性化解争议。[15]在举证责任上，根据传统的行政诉讼举证规则，行政主体对其作出的行政行为承担举证责任。但行政协议履行过程所涉行政主体作出的行为具有多面性，既包括涉及行政权行使的行为，也包括不涉及行政权行使的一般履约行为，这就不能不加区分地一概由行政机关承担举证责任。对于涉及行政权行使的行为，如行政主体单方面变更、撤销行政协议，其性质与一般行政行为相同，应由行政机关承担举证责任。但不涉及行政权行使的履行协议行为，实质上与民事行为无异，适用民事诉讼中“谁主张、谁举证”的原则更为合理。[24]在判决形式上，反向行政诉讼区别于传统的“民告官”，其判决内容不针对行政机关的行政行为，而是以相对人的义务履行为对象。对于行政机关要求相对人履行行政协议义务的诉讼，可以在反向行政诉讼中确立“给付判决”予以适用。

五、结语

《行政协议司法解释》在界定行政协议的同时，明确列举了政府投资的保障性住房的租赁、买卖协议等五类常见的行政协议。目前学界对政府特许经营协议、征收征用补偿协议、国有自然资源使用权出让协议、政府与社会资本合作协议这四种行政协议已有深入研究，但对政府投资的保障性住房的租赁、买卖协议却鲜有涉及。通过合同方式向住房困难群体给付公租房，是政府履行住房保障职能、实现全体人民住有所居的重要举措。政府公租房租赁合同广泛运用于住房保障领域，但作为部门规章的《公租房办法》对其合同性质却语焉不详，有关合同纠纷处理的规定也与《行政协议司法解释》相 ，造成司法实践中对这类合同纠纷的救济途径不一致，影响了公租房制度的有效运行。未来有必要提高公租房相关立法位阶，明确政府公租房合同的行政协议属性及其纠纷救济途径，为促进我国住房保障事业的健康发展提供法治保障。

注释

①具体案情参见柳州铁路运输法院（2020）桂7101 行初24号行政判决书。

②具体案情参见江苏省苏州市姑苏区人民法院（2021）苏0508 民初11139 号民事判决书。

③主体要素即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；目的要素即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；内容要素即协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；意思要素即协议双方当事人必须协商一致。参见《行政协议司法解释》第一条。

④具体案情参见福建省福州市仓山区人民法院（2019）闽0104 行初144 号行政判决书。