我国民航业整治“机闹”问题的现实困境及解决路径

□ 中国民航管理干部学院 刘南男/文

近期，国内接连发生的两起“机闹”事件引起了社会广泛关注：一起发生在6 月8 日，广州飞往上海的航班上某旅客因不满延误而大闹客舱；另一起发生在6 月24 日，在青岛飞往沈阳的航班上某老年旅客因换座位遭拒而辱骂他人。事实上，无论国际还是国内，“机闹”问题由来已久，且在数量和危害性上有逐渐恶化趋势。根据国际航空运输协会（IATA）的统计，2016 年，平均每1424 次飞行中会发生一次不文明旅客事件。而IATA 最新数据显示，2021 年，每835 架次航班会发生一起此类事件，而2022 年这一数据变化为每568 架次发生一起。6 年时间，这类行为的发生频率增加了近两倍。在事件性质上，2022 年每17200 架次航班会发生一起肢体冲突事件，与2021 年相比，增加了61%。

面对“机闹”行为发生频度和严重程度的恶化升级，中国民航果断出手，重拳整治。7 月4日起，民航系统开展“依法整治机闹行为 维护航空安全秩序”专项行动，首都机场公安、昆明机场公安很快打响了从快从重处置“机闹”的“第一枪”。

“机闹”问题的形成有其深刻的底层逻辑，惩治“机闹”更是一项复杂的系统工作，在民航实践中面临着不少难点与困境。借此专项整治之契机，笔者试从理论研究的视角审视“机闹”在民航多发频发的原因规律，指出在处置“机闹”事件背后所折射出的安全、效率、服务三种价值取向之间的矛盾，并从优化机制的方向提出改革思路与建议，以期实现对“机闹”问题的标本兼治、形成新安全格局有所裨益。

“机闹”行为及其社会危害性

所谓“机闹”，是对旅客不遵守航空器内行为规范或不听从机组的合法指示，扰乱航空器内良好秩序和纪律，甚至对飞行安全造成威胁行为的一种形象化、通俗化称谓。国际民航组织（ICAO）将这类行为称为“扰乱性行为”，把“机闹”者称为“不循规旅客”“扰乱性旅客”。

近年来在我国民航安保实践中，飞机客舱内言语冲突、打架斗殴、醉酒滋事、吸烟、违规使用电子设备等，是较为常见的“机闹”表现形式。这些行为轻者破坏客舱秩序，重者危害航空安全；一些情况下，航空器必须返航或备降以管控此类事件，则不可避免的影响航班正常性，不仅航空公司要付出高昂的经济代价，同机旅客也要为此付出大量的时间成本。因此，“机闹”行为具有明显的社会危害性，应当受到法律的制裁。

“机闹”行为发生的原因分析

关于“机闹”行为的成因，有观点认为是由于航班延误、航空公司服务不佳、个别旅客素质差等等。笔者认为，这些只是引发“机闹”行为的表层诱因。要找准问题的发生原因规律需要透过表面现象，将形形色色的“机闹”行为视为一个整体，放在民航运输和我国社会大环境中进行剖析，探究其深层次的原因。

（一）客舱物理空间结构在客观上对人的心理和行为存在负面影响

环境心理学认为，空间对个体的潜意识、情绪和感知具有重大影响。与其他公共交通场所相比，客舱的物理环境具有空间狭小、封闭程度高、座位间距离窄、自由活动程度差，噪音较大等自身固有特点。当航班客座率高时，这些特点带给人的不适感会更加突显。在客舱环境下，旅客是处于带有“生理压力”和“心理压力”的双重压力环境之中。科学实验证明，座位空间密度与旅客情绪之间呈现显著的负相关关系，拥挤会使一些人感到焦虑、出汗、疲劳，还会导致一些人情绪失控、增加攻击倾向等负面影响。如遇航班延误或其他诱发因素，容易导致情绪失控。这可以解释为何在航班旺季、旅客出行高峰或雷雨季节时期，发生“机闹”事件的数量会更多。

（二）民航运输大众化趋势使旅客对乘机常识的平均认知水平有所下降

民航已经成为一种大众化的公共交通方式。但根据《2020 年世界民航航空统计》，我国每百人搭乘飞机出行的人数只有30.2，全球排名第58。也就是说，我国仍有大多数人没有乘坐过飞机。可以预见，未来我国将会有越来越多的普通百姓选择搭乘飞机出行，成为民航新旅客。从对民航的了解程度看，大众化趋势意味着旅客对乘机常识的平均认知水平在降低。一方面是乘机安全常识。民航运输的高风险性决定了对客舱安全和秩序有着极高要求。有些在地面上的正常行为，在航空器上则是被严格禁止的，例如随意调换座位、使用电子设备、吸烟等等。实践中，由于旅客不理解安全规定，拒不服从机组人员指令而引发的“机闹”事件不占少数。另一方面是民航服务常识。过去，坐飞机在国内老百姓眼里一直是高端、身份的象征，而航空公司也力求提供尊贵、全面的优质服务。随着国内经济高速增长，民航业开始回归到交通工具本身，航空公司的服务模式也在适应大众化趋势的需要。而少数旅客在乘坐飞机时，只顾及自身利益，忽视公共利益，追求自我需求的满足，为所欲为。研究表明，旅客对民航常识的认识水平并没有跟上民航大众化趋势，导致“通常在街上发生的事情正在航空器内发生”。

（三）我国现有法律制度未能适应惩治空中违法事件的实践需要

从立法上看，相关立法对“机闹”行为的打击力度不足。我国惩治“机闹”行为的立法主要有《刑法》《治安管理处罚法》《民用航空法》《民用航空安全保卫条例》。实践中大多数“机闹”事件达不到犯罪的程度，多是构成违法，公安机关主要是适用《治安管理处罚法》对“机闹”者作出处罚。然而，这部法律对于空中违法行为没有加重情节的规定：机上打架斗殴与地面打架斗殴的处罚规定相同，扰乱航空器秩序与扰乱地面交通工具秩序的处罚也未加区别。正如前文所述，空中治安违法事件危害性更大、航企和公众要付出的社会成本更高。如果与社会上一般治安事件的处罚等同，则难以对“机闹”行为起到应有的震慑作用。

从司法上看，对“机闹”事件的调查程序不适应民航运输的特殊场景。快速实现空间位移是民航运输的本质属性，而公安机关要做出治安处罚必须要依法进行调查取证。实践中，对“机闹”事件调查取证的主要对象是当班机组成员，一般是具体参与处置的航空安全员和乘务员。这就导致“跟机移动”的机组难以及时下机作证的情况发生。如果不下机作证，机场公安往往对“机闹”者现场批评教育，最后事情不了了之，放纵了违法行为。

从处罚主体上看，对“机闹”者处以治安处罚，只能由地面公安机关（一般是机场公安）做出。航空器及机组的移动性和机场公安机关的固定性，给调查取证带来很大困难。虽然我国民航系统有一支几万人的航空安全员队伍和一支数千人的空中警察队伍，但前者的身份是企业员工，属“民”的性质，后者虽有警察身份但无“警察权”。这两支队伍，在客舱发生“机闹”事件时只能“处置”而不能“处罚”。即使是对“机闹”者予以处置程度最轻的“治安警告”，也必须移交给地面公安机关执行。

综上分析，航空器的物理空间结构、民航大众化的出行趋势以及与打击“机闹”有关的立法和司法现状，这三个方面原因都具有相当的稳定性，难以改变。可以预见，“机闹”行为在较长一段时期内还会呈现多发态势，民航业对此应当有清醒的认识，在大力惩治的同时，还应做好持久应对的准备。

处置“机闹”行为引发的矛盾分析

安全是民航的生命，效率与便捷是民航的社会价值，服务是民航的突出优势，三者都是民航业追求的价值取向。由于“机闹”行为危害了客舱秩序乃至飞行安全，惩治“机闹”事件背后体现的是对民航安全这一重要价值的保护。但是，惩治“机闹”不仅事关安全，还涉及到民航运输效率和服务两种价值。参与处置“机闹”事件的行业内、外相关单位，对安全与效率，安全与服务的价值取向不一，甚至矛盾较为突出。

（一）安全与航班正常性的矛盾

民航作为现代社会重要的公共交通运输方式，在社会运转和国计民生中发挥了不可替代的作用，其最大的优势就是快捷，能够节约社会的时间资源。保证民航运输的快捷性，是在保障安全的基础上必须兼顾的价值。毋庸置疑，处置“机闹”对民航运输效率的影响是负面的，不处置“机闹”事件，对民航运输效率就没有影响，但是秩序和安全就没了保障；处置“机闹”事件，由此而带来效率的牺牲是必须付出的代价。合理的代价是民航业和广大旅客愿意承受的。问题的关键在于，当前处罚“机闹”事件的程序对航班正常性影响过大。

在实践中，机组报警移交地面公安后，公安机关会要求机组以证人身份下机做笔录。做笔录的时间要根据事件的性质和复杂程度决定，往往需要数个小时。如果机组要连飞后续航班，下机做笔录就会导致航班延误，影响航班正常运行和上百名旅客的行程。在机长统一领导的航班运行管理体制下，机组是否报警主要由机长决定。由于下机笔录和航班正常性之间的冲突，超出了航司和机组能够承受的范围，因此，除非“机闹”事件出现了危害后果，多数机长不愿报警，希望大事化小、小事化了。为了保障航班正常性，导致一些违法旅客逍遥法外。

（二）安全与服务考核的矛盾

民航视安全为生命，同时民航又是典型的服务行业。为了保证服务质量，民航行政管理机关对民航企业以及民航企业内部都设定了一套服务考评机制。用服务绩效来考核专职安保岗位（如安检员、安全员）一直以来是民航系统的老大难问题。这在处置“机闹”事件上也有突出的表现。实践中，机组履行职责对“机闹”者进行管控，“机闹”者反过来以“态度不好”为由投诉航空公司。而对这类投诉，目前还没有监督机制和方法予以认定和处理，不论投诉是否合理均进行公示和排名，这给航空公司严格落实安保规定带来很大压力。结果导致机组由于担心被旅客投诉，在处置中束手束脚，甚至一味忍让、纵容“机闹”者，助长了不良风气。在真实案例中，发生过航空安全员在一边处置、乘务长在另一边向“机闹”旅客赔礼道歉的奇葩场面。本文开篇提到的第二个案例，机组为了息事宁人，将因调换座位遭拒而辱骂他人的闹事者安排在更舒适的舱位上，被网民们广为诟病。认识到了处置“机闹”与客舱服务考核之间的矛盾，当事机组为何会采取这样的做法就不难理解了。

有效处置“机闹”问题的路径建议

客观地说，安全、运输效率和服务三个方面存在矛盾是无法完全避免的。问题的核心是在处置“机闹”事件中如何正确处理好矛盾，实现合理兼顾，找到安全、民航运输效率和服务的“整体最优解”——在不掣肘安全的前提下追求服务；同时，在不过多影响运输效率的条件下保证安全。要做到这一点，不仅需要公安机关、民航政府和民航企业的高效协同，社会预防、机上处置、报警移交、处罚打击各个环节的共同发力，还需要广大公众文明乘机意识和习惯的养成。

（一）坚持安全为先，改进考核机制，果断处置“机闹”

没有安全就没有民航运输，安全永远都是第一位的。民航运输服务的核心也是满足旅客安全、快捷抵达目的地的需求。为实现这一服务目标，航空运输活动的一切行为标准、流程都应以实现安全为首要价值取向。正是出于安全第一的价值考量，在全球第一部航空安保国际公约——《东京公约》（即《关于在航空器内的犯罪和其他某些行为的公约》）中确立了“机组不应涉诉原则”，即“无论航空器机长、机组其他成员、旅客、航空器所有人或经营人，或本次飞行是为他而进行的人，在因遭受这些措施而提起的诉讼中，概不负责。”其目的就是为了保护机组免受因管控机上犯罪或违法违规行为而带来的法律风险，让机组敢于履行职责，从而维护客舱秩序、保护航空安全。

现实中，机组成员在采取措施处置“机闹”事件后可能会面临“机闹”旅客的投诉。接受“机闹”旅客投诉虽非法律诉讼，但也与上述原则相偏离。我国是《东京公约》的缔约国，民航相关部门应当尽快研究解决机组因“怕投诉”而不愿处置“机闹”事件的后顾之忧，为航空公司和机组依法依规履行职责“撑腰”。一是建议民航行政管理部门优化对“机闹”类投诉的管理机制，对于与“机闹”有关的服务投诉，设计出行之有效的识别方法，对列入民航黑名单的、公安机关作出治安处罚或批评教育的旅客提交的投诉认定为无效。二是评价航空公司服务考核时更多考量安全保障能力，机组妥当处置“机闹”事件并依法依规移交闹事者的，应当视为对更多旅客的优质服务，予以奖励和加分。三是进一步明晰客舱职责分工，加强机组内部的协同配合。在机长统一领导下，对“机闹”事件处置权在航空安全员，乘务员应协助配合。除非得到机长同意，乘务组不应影响安全员履行职责。

（二）兼顾民航运输效率，优化处置程序，从快处置“机闹”

机组报警事件移交是当前处置“机闹”工作的一大痛点。在这方面，亟需公安机关利用警务技术和警务设备手段，针对民航运输这一特殊场景制定一套快速合理的调查取证方法和流程。既让违法行为人得到应有的法律制裁，又能最大程度上减少对航班正常性的影响。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，对于情节较轻的“机闹”事件，更多适用简易程序；对于闹事旅客承认违法事实的，更多适用快速程序。近日，首都机场公安机关用25 分钟处置一起“机闹”事件的案例，非常值得各地机场公安机关学习借鉴。鉴于民航公安体制改革后，绝大部分机场公安机关已经归属地方，期待在“机闹”事件的执法机制优化和适用上，地方公安有更快的行动和更大的作为。

（三）加快空警体制改革，依法行使处罚权，从严惩治“机闹”

空中警察是为了维护航空安全而专门部署在客舱的专业国家力量。然而，在当前空警管理体制下，这支队伍的“警察”作用和功能没有得到充分发挥。目前，关于空中警察体制改革的呼声已有多年，如果此项改革能够落实，将空警队伍从航空公司剥离，从本质上改革空警队伍隶属关系。改革后的空警归属公安机关管理，空警在执勤过程中就可以代表所属公安机关，对“机闹”者依据《公安机关办理行政案件程序规定》执行简易处罚程序或快速处罚程序。这无疑对维护客舱治安环境，处置“机闹”事件会起到重大震慑作用。

（四）强化法律震慑，修改相关立法，从重打击“机闹”

猛药去疴，重典治乱。对于心智正常的成年旅客，立法惩罚是行之有效的制约方式，也是一些国家整治“机闹”问题的必经过程。在我国民航实践中，多数“机闹”行为是适用《治安管理处罚法》予以处罚的，该法对“机闹”行为的处罚上限是十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。这与其他国家对类似行为的处罚力度相比明显偏低。例如，对于客舱吸烟行为，韩国最高可罚款100 万韩元，美国最高可罚款1000 美元，澳大利亚最高可处罚5500 澳元，英国最高经济处罚达到2500 英磅。这些国家对于“不听从乘务员指示”等其他“机闹”行为的处罚也远高于我国，如韩国立法对这一行为视为犯罪，将处以500 万韩元和1 年监禁的严厉制裁。

鉴于航空器内，特别是空中发生的违法事件的社会危害性较地面治安事件更大，建议我国立法机关加大对飞行中的航空器这种特殊社会空间的保护力度，对空中治安违法事件设置从重处罚情节，适当提高对“机闹”者的经济处罚数额，或者将严重“机闹”行为认定为犯罪，让“机闹”者因代价过大而不敢以身试法。

（五）持续宣传教育，研究旅客心理，预防“机闹”发生

立法的最终目的不是为了惩罚旅客，而是为了预防“机闹”行为的发生，这对从根本上治理“机闹”事件具有重要意义。预防“机闹”事件，一方面需要广泛而通俗的普法工作，通过宣传教育重塑民航旅客观念，培育新时代文明理性民航旅客。在今年7 月4 日召开的专项行动动员部署会上，围绕深入开展整治“机闹”专项行动，民航局明确强调要运用宣传手段强化对“机闹”事件的综合治理。行业相关单位在认真落实政府要求的同时，需要在新媒体时代创新宣传方式方法，精准定位重点宣传对象（如首次乘机旅客、醉酒旅客等），并加快宣传频度，以早日适应民航大众化趋势的迫切需要。另一方面，即使旅客出于对法律的畏惧而不敢在机上闹事，但旅客在飞机上积累的“闷气”，会造成对民航和航空公司的负面印象。因此，加强对客舱旅客心理的研究，最大程度减少上客舱环境和遵守行为规则给旅客带来的不适感，从而避免旅客进入不理智状态，是我国民航企业需要研究的新课题。例如，对于烟民、酒民旅客，能否通过合适的手法（尼古丁口香糖等替代品），帮助控制他们“没烟抽”“没酒喝”的焦虑？再如，针对现代人们对电子设备的高度依赖心理，能否通过提供机上WiFi 服务安全地释放电子设备的需求？通过此类预防性服务工作，改进旅客在客舱环境下的心理体验，不失为对“机闹”行为更为治本的解决方案。

笔者相信，在行业各单位的密切配合和积极行动下，令民航业长期饱受困扰的“机闹”现象一定会得到有效遏制。