乡村振兴背景下农村土地经营权的抵押困境与发展路径

王丽媛 龙圣锦

摘要：在乡村振兴背景下，农村土地经营权的抵押问题成为制约农村发展和农民增收的重要因素。本文阐述了农村土地经营权抵押存在的问题，分析了影响其发展的因素，提出以下4点农村土地经营权抵押发展路径：一是优化政策和法律。二是构建科学的土地价值评估体系。三是规范土地经营权流转市场。四是提高农业经营者对土地经营权抵押的认识程度。

关键词：乡村振兴；农地经营权抵押；抵押困境

党的十九大明确了乡村振兴战略的发展方向，提出多项措施以缩小城市农村间的经济差距，加快农村现代化进程[1]。土地制度改革作為乡村振兴战略的重要内容之一，旨在提高土地资源的利用效率和保障农民的土地权益。以“三权分置”为核心的土地制度改革，是党中央基于我国当前农村生产力与生产关系间的矛盾对农村土地经营制度作出的适应性调整[1]。通过明晰农地所有权、承包权和经营权的边界，赋予农地经营权市场要素的地位，盘活了在城乡间双向流动中起决定性作用的土地要素、资金要素，从而推动多种形式的土地流转，把土地资源和金融资本联合在一起，有效开辟了农村融资渠道[2]。农民以获得融资支持来发展农村经济，土地抵押是其中一种常见的融资手段，凭借农地经营权抵押破解农业经营主体信贷难的困境，为乡村振兴赋予了新动能，促进了农业市场的可持续发展。但在落实的过程中，由于农村土地经营权抵押贷款政策的特殊性，以及信用环境不完善，土地流转市场不健全，并且缺乏成熟的体系与相关的经验，导致金融机构对于农村土地抵押的融资支持不足，限制了农村金融服务的发展。

1 农村土地经营权抵押的困境

1.1 农村土地经营权抵押的重要性

习近平总书记提出，“十四五”时期必须把促进全体人民共同富裕摆在更加重要的位置，扎实推动共同富裕，为2035年“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”打下基础[3]。“共同富裕是全体人民的富裕，不是少数人的共同富裕”[4]，我国农村地区人口数占我国总人口数的34.8%，约为4.9亿，而我国发展不平衡不充分的问题却在农村地区最为突出。因此，实施乡村振兴战略是实现全体人民共同富裕的必然要求。随着我国农业现代化改革，习近平总书记创造性地提出“三权分置”理论。农村土地经营权抵押是“三权分置”下农村改革的重要创新内容，通过抵押农村土地经营权，有效盘活农村资源，是乡村振兴战略下推进土地经营权发展的关键途径。农村的可持续发展对于中华民族的伟大复兴至关重要，而推动农业农村的现代化则为此提供了有力支撑。因此，推进农村土地经营权的抵押改革，不仅对于促进当前的可持续发展，也关系到未来的长远利益。

农民在发展农业和农村产业时经常面临融资难题。传统的农业生产贷款存在着利率高、担保要求严格等问题，难以满足农民的资金需求。土地是农民重要的资产，在农村经济发展面临着资金短缺时，能够作为抵押物提供给金融机构，以获得相对较低的利率和较宽松的担保要求的融资。同时，农村土地经营权抵押改革有助于优化土地资源的配置。传统农村土地使用权单一、流转困难、流转成本高等问题限制了土地资源的有效利用和农业生产的规模化发展。通过实施土地经营权抵押改革，农民可以将土地抵押给拥有足够资金和管理能力的农业企业或农村合作社，从而吸引更多的投资者和技术人才前来投资，使农村土地得到更好的开发，提升土地资源的利用效率和经济价值。

1.2 农村土地经营权抵押存在的问题

1.2.1 法律制度不完善

目前，有关我国农村土地经营权抵押的法律制度还不够完善。尽管《民法典》《中华人民共和国土地管理法》《农村土地承包法》等法律法规对土地经营权抵押有不同程度的规定，但由于现有法律和行政法规在土地经营权性质方面都缺少明确的规定和指导性意见，存在一定的法律风险和不确定性，如当抵押人难以还清贷款时，金融机构如何处置土地抵押，是否能跳过村集体，对土地经营权进行独立处置。理论界和实践中存在以债权方式保护和以物权方式保护2种模式，在一些试点地区，地方政府根据自己的理解采用了不同的处置方式，曾暴露出一些问题，阻碍了土地抵押的顺利进行。

1.2.2 抵押评估难度较大

抵押物的价值确定是抵押融资中最重要的一环，决定了融资双方的风险承担和利益获得。由于我国农村土地经营权抵押的发展时间短，影响土地价值的权属关系和因素相对复杂，且我国目前仍然缺少科学、准确的土地评估机制和标准，导致土地价值评估难度大。同时，土地市场信息的不对称性是导致土地价值难以精准评估的另一个因素。买卖双方在土地交易中通常存在信息获取和掌握上的差异。卖方通常更了解土地的实际情况、潜在价值和限制条件，而买方则往往对土地的信息了解有限，这种信息不对称可能导致土地的真实价值未能充分反映在交易中，影响土地价值的准确评估。

1.2.3 出现“市场失灵”现象

在农村土地经营权抵押贷款的初级发展阶段，由于政策和业务的不完善，市场失灵的风险增大。一方面，农村土地经营权抵押融资的准入门槛和融资成本较高，导致农业和农村居民的融资需求难以满足；另一方面，在操作实践中存在着各种风险，如信用风险、抵押品处置风险等，这些风险打击了金融机构推动抵押贷款业务的积极性，导致农业经营者的融资需求日渐增长，但金融机构的服务提供却未能跟上[5]。

1.2.4 农业经营者与金融机构参与度不够

农业经营者与金融机构参与度不高的原因在于，一是政策宣传力度不够导致农业经营者对该制度不了解，担心其中的风险就不愿投入资产。二是由于土地经营权信用风险防范措施不健全，金融机构无法正确地评估贷款人的还贷能力，当出现贷款违约情况时金融机构难以实质上对农户违约行为进行惩罚，导致资金流失率高，难以有效实施风险管控。

1.3 影响农村土地抵押发展的因素

随着乡村振兴战略的推进和土地制度的变革，土地经营权抵押融资经成为我国农村地区经济发展的重要手段，但由于我国法律的特殊规定，土地经营权在抵押方面相较其他更为复杂，制度发展所受到的因素更为多元。在分析了我国农村土地经营权抵押融资风险的因素后发现，在法律法规、政策支持以及相关人员的认知水平都对农村土地经营权抵押融资的发展有显著影响。

1.3.1 法律法规是发展农村土地经营权抵押的基础

传统的土地制度将土地承包权和土地经营权合二为一，影响农村土地经营权抵押的发展，限制农村经济发展，不能满足农业农村现代化产业发展的现实需求。习近平总书记创造性地提出了“三权分置”理论，将农村土地经营权剥离出来，盘活了乡村经济。这是我国农村土地制度改革中的一次重大制度创新，为解决城乡发展不平衡和农村发展不足的问题，实现乡村振兴，提供了必要的制度支撑[2]。

1.3.2 政策支持对农村土地经营权抵押的发展有着重要影响

政策支持包括通过提供有利的政策环境、给予金融机构利率优惠、设立风险补偿机制等，鼓励金融机构更多地接受农村土地经营权抵押，从而推动农村经济发展。此外，政府还可以通过教育和培训提高农民的认知水平，让他们更好地理解和接受农村土地经营权抵押。

1.3.3 相关人员的认知程度影响农村土地经营权抵押制度的推进

农民作为农村土地经营权抵押的主体之一，如果对土地经营权抵押的原理和流程不理解，可能会对这种方式抱有怀疑，甚至抵触，不愿采取土地经营权抵押融资的方式。因此，必须让农民充分认识农村土地经营权抵押是推动其经济发展的关键。同时，金融机构须按照中国人民银行的部署，迅速采取措施，完善贷款管理体系，利用自身的专业技能，为客户提供更加全面的服务。

2 农村土地经营权抵押发展路径

2.1 优化政策和法律环境

（1）政府的任务是科学合理地调节农村土地经营权抵押贷款的管理力度，承担引领其走向成熟的重任。在制度构建环节，进一步深化农村土地制度改革，完善承包地“三权分置”制度，为土地经营权的规范有序流转提供制度保障[5]。（2）适度放活土地经营权的财产功能，进一步促进农村土地、劳动力和资本的有机结合。通过加大农业适度规模经营，有效化解传统农业发展困境，提升农业发展效率。（3）明确土地经营权的權利属性以推动土地经营权抵押长久发展，精准界定土地经营权的物权和债权，更好地维护抵押人以及抵押权人的利益，维护农户以及金融机构的共同利益，通过法律的力量，规范和维护土地经营权抵押市场秩序。

2.2 构建科学的土地价值评估体系

建立科学完善的农村土地价值评估体系，保障所评估的农村土地经营权价值客观、公正、合理，保障农业经营者的合法权利，避免土地价值被低估，同时也保障金融机构自身的利益，避免不正当的资金流失。在贷款前的评估环节中，防止因信息不对称导致的评估价值虚高，使不法经营者获得超额贷款；当银行在处置抵押物时，避免因市场剧烈波动导致的评估价值下跌，造成抵押权人利益的损害。

2.3 规范土地经营权流转市场

在农村土地经营权抵押融资发展初期，政府为促成供需双方交易达成，会选择通过行政手段直接参与其中。但当随着市场的发展，政府所扮演的角色应尽快从直接驱动者向间接调控者转换，合理控制政策干预力度，让市场功能在金融资源的分配中起决定性的作用[6]。同时，政府应加快建立农村土地经营权流转平台，以满足土地经营权处置流转的需要。通过信息平台，农业经营者可以了解到关于土地经营权的最新信息，如何进行交易，以及交易价格等，防止欺诈和不正当交易。

2.4 提高农业经营者对土地经营权抵押的认识程度

政府及相关机构应提高宣传力度，使农民充分理解土地经营权的抵押贷款是在保障农户利益无损的前提下进行的，理解土地经营权抵押的意义以及优势，了解其中的金融和法律常识，能够对土地经营权抵押的利弊进行风险评估，做出最符合自身利益的决定。

3 结论

完善农村土地经营权抵押权制度是一个系统工程，需要有完善的保障措施。结合先前实践经验，从优化政策和法律、构建科学的土地价值评估体系、规范土地经营权流转市场，以及提高农业经营者对土地经营权抵押的认识程度等方面来破除实现土地经营权抵押权的障碍，增强土地经营权抵押融资制度的内在活力，确保该制度能在我国的乡村振兴战略中发挥实效。

参考文献

[1] 张广庆，刘永文，汪磊.乡村振兴背景下农村土地经营权抵押贷款风险研究[J].金融理论与实践，2021，502（5）：50-59.

[2] 杜丹宁.以农地“三权分置”制度激活乡村振兴新动能[J].中国党政干部论坛，2022，398（1）：62-65.

[3] 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，2020.

[4] 顾海良.共同富裕是社会主义的本质要求[J].红旗文稿，2021，452（20）：4-11.

[5] 杨林，王璐.乡村振兴战略视域下农村土地经营权抵押融资利益相关者的博弈与平衡[J].宁夏社会科学，2018，209（3）：77-85.

[6] 屈茂辉，张媞.论土地经营权抵押融资中抵押权实现的完善[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2022，49（6）：41-49.

基金项目：甘肃省教育揭榜挂帅项目（2021jyjbgs-09）；2021年青海省社科规划项目（2012）