我国建立财政支持的森林大灾准备金制度的设想

李林 宋英杰 郭赞

摘 要：当前全球范围内巨灾风险不断发生，巨灾风险管理制度建设的意义重大，特别是大灾准备金的建立，为巨灾风险补偿提供了雄厚的资金基础与制度保障。对我国试点地区财政支持的森林大灾准备金筹集的类型进行梳理，分析我国森林大灾准备金管理的现状，结合我国实际情况，从完善财税法律法规、建立森林大灾准备金运行框架体系、探索全国性和地方性森林大灾准备金的建设与衔接等方面，对我国建立财政支持的森林大灾准备金制度提出了政策建议。

关键词：森林大灾准备金;财政支持;巨灾风险体系

中图分类号：F832.2    文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2023）34-0039-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.34.039

2020年，我国森林火灾发生1153起，其中重大火灾7起，森林灾害造成了大量的经济损失。然而灾害尤其是巨灾发生后，我国往往由政府承担补偿责任，还缺乏完善的市场化应对机制。但从世界范围来看，很多国家都建立了巨灾保险制度，特别是通过建立大灾准备金制度，进一步分散巨灾风险，充分发挥了政府和市场的保障作用。2009年，当时的保险监管委员会和国家林业局联合颁布《关于做好集体林权改革与林业金融服务工作的指导意见》，该指导意见明确指示“探索建立森林保险风险分散机制”。而建立财政支持的森林大灾准备金制度就是建立森林保险风险分散机制的主要内容。2016年中央一号文件进一步指出：“进一步完善农业保险大灾风险分散机制。”2023年中央一号文件在强化防灾减灾能力建设方面指出：“提升重点区域森林草原火灾综合防控水平。”这些文件在一定程度上为政策性森林保险的可持续发展提供了政策支持，也为我国建立财政支持的森林大灾准备金制度提供了指导。因此，对于我国来说，需要通过建立森林大灾准备金制度，进一步提高政策性森林保险的承保能力，从而发挥其对林业生产以及林业经济的稳定器作用。文章就建立全国性的森林大灾准备金问题进行探讨。

1 建立财政支持的森林大灾准备金制度的必要性

首先，巨灾风险的属性决定了建立财政支持的森林大灾准备金制度的必要性。所谓巨灾损失是指一次风险事故中，受灾主体所承受的超过一定标准的特大赔偿损失。由于森林风险尤其是自然灾害损失的“经常性”和“不确定性”，当出现巨灾损失时，往往私人部门不能完全依靠自身的力量分散这种风险。因此，在全社会范围内建立财政支持的森林大灾准备金制度应对巨灾损失非常必要。

其次，建立财政支持的森林大灾准备金制度能够减轻政府救灾的压力。近年来我国森林自然灾害损失不断扩大，仅仅依靠政府救灾难以应对巨灾风险损失。据统计，自20世纪90年代以来，我国财政救灾支出占灾害损失的比例仅在1%～3%。应急管理部数据显示：2022年，全年各种自然灾害共造成受害森林面积约4689.5公顷。而从灾害发生情况看，通常一次较大规模的自然灾害能够导致少则几十亿元几百亿元多则上千亿元的损失，财政救灾资金在灾害损失面前可谓杯水车薪，需要建立大灾准备金制度等巨灾风险分散机制来应对越来越多的巨灾损失。

最后，建立财政支持的森林大灾准备金制度是完善森林保险制度的关键。得益于政策性森林保险试点的推广，2022年我国森林保险保费收入45.7亿元，为1363万户次林农提供风险保障1.82万亿元。但与发达国家相比，我国森林保险仍然存在覆盖面偏低、保障水平不足、产品缺乏创新、财政配套能力弱等问题，尤其是森林保险巨灾风险分散机制仍需要进一步完善。因此，建立巨灾风险保障体系，充分发挥森林大灾准备金制度的风险防范与补偿作用，将进一步为我国森林保险的健康发展提供有力保障。

2 我国财政支持的森林大灾准备金制度现状分析

首先，政府积极探索对森林大灾准备金的财税支持政策。如2009年《关于保险公司提取农业巨灾风险准备金企业所得税税前扣除问题的通知》由财政部、国家税务总局发布，成为当时针对保险公司计提大灾准备金的税收优惠的依据。之后，我国积极探索由政府支持建设的大灾准备金制度中关于财税优惠的政策。如2013年我国通过颁布并实施《农业保险条例》探索建立财政支持的农业大灾准备金制度，以建立并完善农业保险大灾风险分散机制。该条例明确了财政支持政策是建立农业大灾准备金制度的重要保障，也为建立森林大灾准备金制度提供了依据。

其次，我国财政支持的森林大灾准备金试点仍处于起步阶段。目前我国没有建立全国性的森林大灾准备金制度，仍处于各地区独自探索的阶段。当前我国很多省份公布了农业大灾准备金制度的实施方案，公布专门的森林大灾准备金制度的试点地区还不多，主要有福建、湖南和海南省。如《福建省关于做好2011年森林综合保险工作的通知》（闽林综〔2011〕17号）规定：省级财政首先划拨2000万元资金，建立该年度的省级森林综合保险大灾风险补偿基金。该基金根据年度巨灾风险发生状况申请提取，但是政策还规定该省森林综合保险大灾风险补偿基金年度总额需要保持在2000万元，不足部分由财政补充。省级森林综合保险风险补偿基金必须在2000万元限额内进行赔付，对于当年全省森林综合保险简单赔付率超过80%的部分，由森林保险经办机构与省级森林综合保险风险补偿基金共同赔付，双方承担的比例为1∶1。湖南省关于印发《湖南省2010年农业保险实施方案的通知》（湘财金〔2010〕15号）规定：森林保险按当年保费收入的25%計提大灾准备金。保险综合赔付率超过60%或出现严重灾情需要采取紧急措施时，保险公司可申请动用大灾准备金。《海南省人民政府办公厅关于印发2015年海南省农业保险工作实施方案的通知》（琼府办〔2015〕144号）规定：森林保险按照保费的10%提取。从各省实施的方案来看，政策差异较大，尤其是在资金筹集方面，福建省的森林大灾准备金由地方财政拨付部分资金建立，而湖南省和海南省的森林大灾准备金主要来源于森林保险保费的提留。

最后，从全国范围来看，我国的森林大灾准备金制度仅在一些省份进行小规模的探索与试点，由此造成各地区的试点范围不大，资金规模也偏小，财政支持规模有限，今后还需要进一步探索基金筹集、运营与管理方式，完善森林巨灾风险管理体系，防范巨灾风险。尤其是大灾准备金的筹集模式面临着较多的挑战。如，对于地方政府财力薄弱的森林大省或者中西部地区，若仅依靠政府财政支持或补贴很难建立起该地区的森林大灾准备金，因为森林大灾准备金需要一定的资金规模才能发挥巨灾补偿的作用。当然，如果采用的森林大灾准备金来源于森林保险经营盈余的筹资模式，由于巨灾风险低频率高损失的特征，森林保险经营可能会积累部分盈余，可以用于森林大灾准备金的建设，但又因为政策性森林保险经营的微利特点，若今后大灾准备金规模进一步扩大，仅仅依靠森林保险经营盈余进行资金筹集的方式，也可能使得森林大灾准备金的积累难以得到保障。

3 我国建立财政支持的森林大灾准备金制度的构想

建立财政支持的森林大灾准备金制度能够实现两个方面的目标，一是积累资金，健全巨灾保险制度，在全国范围实现巨灾风险保障；二是平滑不同年度政府救灾支出规模，缓解巨灾年度中央和地方两级政府的财政压力。因此，加大森林大灾准备金的研究力度，完善财税支持政策，建立适合我国国情的森林大灾准备金的资金筹集与运行机制需要积极探索。

3.1 制定并完善关于森林大灾准备金制度财税支持政策的法律法规

为了进一步推动森林大灾准备金制度法律法规的建设与完善，我国需要在借鉴国际经验的基础上，通过法律法规具体明确政府的财税支持政策，确保森林巨灾风险的有效分散。当前我国已经在《农业保险条例》中原则性地规定了建立财税政策支持的农业巨灾风险分散机制，今后需要对这一原则性的财税支持政策进一步细化。如在相关财税法规中规定：各级政府在制定财政预算时，需要将大灾准备金年度财政资金筹集和资金使用规模等问题纳入其中，以便大灾准备金的管理能够得到人大、审计部门以及社会各界的广泛监督。另外，进一步完善税收优惠政策。我国可以根据当前巨灾保险业务的现状，对积极筹资注入大灾准备金的公司予以税赋减免，并在相关法规中做出具体规定，国家税务总局也可以就税基、税率以及具体的减免措施制定专门的实施细则。

3.2 构建全国性财政支持的森林大灾准备金制度的运行机制框架

第一，要形成财政支持的多元化的森林大灾准备金筹资机制。其资金来源大致包括以下几个部分：

一是财政投入和税收优惠政策等税式支出形成的资金。主要筹集途径包括：国家及地方财政直接划拨形成的原始基金，各年度财政预算资金，财政政策性森林保险业务补贴资金等；税式支出，基于发展森林大灾准备金的经济活动采取税收减免或税收优惠政策等形成的政府税收减少或牺牲。

二是会员会费的缴纳。将开展政策性森林保险业务的保险机构纳入基金会员。会员会费的缴纳模式可以包括原始会员费、会员年费、基金认购等，还可以根据公司缴费规模和加入会员的时间等因素，确定会员等级，再根据会员等级进一步确定年费缴费比例与相关缴费规则。

三是保险公司政策性森林保险保费收入与部分经营盈余。政策性森林保险保费收入是森林大灾准备金重要的资金来源，因此，保险公司每年可以从保费收入中按照一定的比例提取资金。另外，森林巨灾风险相对于一般森林风险而言，具有频率低、偶然性、区域性等特征，因此，在森林巨灾风险发生较少的年份，政策性保险业务出现经营盈余是可能的，保险公司就可以将当年盈余根据规定按一定比例转入森林大灾准备金。

四是其他来源。森林大灾准备金的资金来源还包括社会捐助以及基金的投资收益等。

第二，发挥财政职能，建立健全森林大災准备金监管体系。从国外发展情况来看，加拿大农作物再保险基金由财政部管理；日本的农业共济基金由农业共济组合联合会管理；美国的农业救灾援助基金由美国农业部负责经营运作；韩国的农渔业灾害再保险基金由农林水产食品部管理。可以看到，以上国家建立并筹集的大灾准备金均由财政部门、农业部门、林业部门等政府机构或者该领域的权威机构负责管理，并建立了一套完整的基金监管体系。这不仅能够加强政府对大灾准备金的监管，而且能使资金运作更加规范化和专业化。因此，我国也可以在结合自身实际情况的基础上，借鉴国外的成熟经验，建立专门的基金管理机构——森林大灾准备金管理委员会。该管理委员会委员可以由财政、林业、国家气象局、国家审计局、金融监管局等相关部门的专业人员组成，其主要职责包括：把握宏观经济形势，制定森林大灾准备金筹资、市场投资运营及监管政策；建立并逐步完善森林大灾准备金管理人的市场准入及退出机制，等。

第三，明确森林大灾准备金的财政紧急融资方式。如，日本以政府和农业共济组合联合会共同承担风险损失，政府承担损失比例较高部分的赔偿，以保证农业共济组合联合会顺利运行；加拿大采取联邦财政支出和税式支出等方式实现基金紧急融资，当基金不足时，其通过联邦财政支出弥补赔偿缺口，或通过减免利息等方式实现财政融资。可以看到，通过这些紧急的融资方式来保证大灾年份基金的紧急需求，是我国可以借鉴的融资方式，并在此基础上积极探索适合基金发展需要的融资新形式。

总之，当前我国需要根据森林大灾准备金的建设目标，构建森林大灾准备金制度的运行框架，形成完善的资金筹集、投资运营与监督管理机制，进一步发挥森林大灾准备金巨灾补偿的作用。这就需要除了建立健全森林大灾准备金监管体系之外，还需要建立并完善森林大灾准备金投资监管指标体系。森林大灾准备金选择投资工具，仍然要以安全性为首要原则，要保证具备较充足的基金规模，并在此基础上探索实现基金的保值增值与流动性的方法。当前我国的资本市场还不是很完善，投资工具的选择需要谨慎，需要借鉴国外经验稳步实施。从国际大灾准备金的投资经验来看，其投资方式呈现多元化趋势，资产类与权益类投资工具相结合。投资渠道主要包括安全性较高的存款、公债、金融债、企业债等方式，也包括收益较高的股票、股权和资产证券化产品等各类投资工具。因此建议出台相应规定，对森林大灾准备金的各项投资比例进行限制，以实现资金增值以及基金安全。另外，为了使投资者、管理者充分了解基金投资运营状况，提高基金管理的透明度，并加强社会对基金运营的监督管理，完善信息披露制度非常重要。因此，基金管理人应定期汇报森林大灾准备金的投资成本、各项资产投资比例、投资效益等。为了有效保护基金的安全，监管机构也应该及时审查森林大灾准备金管理人提交的投资运营报告，发现问题及时纠正，防患于未然。可以看到，建立必要的财税支持政策以及健全的投资监管措施，是森林大灾准备金制度建立并顺利运行的保障，在制度运行中仍需探索财税政策的支持效果并不断改进与优化相关政策。

3.3 继续探索财政支持的地方性及区域性的森林大灾准备金制度

首先，在各省市试点的基础上，继续探索与完善符合本地发展的大灾准备金制度及资金筹集模式。继续完善各地区试行的基金来源于保费收入、保险收益等的筹集办法，发挥地方财政支持的作用，实现地方性大灾准备金的筹集与使用。

地方性森林大灾准备金由地方政府根据本地巨灾发生的实际情况，形成具有本地特色的有效的资金筹集与管理运行机制。地方性大灾准备金可根据当地巨灾状况留有必要的储备外，其余部分可以委托森林大灾准备金管理委员会进行管理和投资运营，实现资金的保值增值。

其次，建立区域性的森林大灾准备金。根据巨灾发生的地域性和差异性的特点，在地震、洪水、干旱、台风等巨灾风险多发地区分别建立区域性森林巨灾保险基金。如，在地震多发的西部地区建立西南地震大灾准备金、西北地震大灾准备金；在洪水多发地区建立长江中下游洪水大灾准备金、淮河黄河流域洪水大灾准备金、华南洪水大灾准备金、东北洪水大灾准备金；在干旱多发的北方地区建立华北干旱大灾准备金、西北干旱巨灾保险基金；在台风多发的沿海地区构建东南沿海台风大灾准备金、华南沿海台风大灾准备金，等等。

最后， 区域性的森林大灾准备金可由各地方政府联办，根据各地区大灾准备金规模，划拨一定比例资金存入区域特定风险大灾准备金账户，并委托森林大灾准备金管理委员会进行管理和投资运营，当区域特定巨灾风险发生时予以补偿。

3.4 探索全国性和地方性森林大灾准备金的建设与衔接

一是明确全国性和地方性森林大灾准备金的职责。森林巨灾保险基金设立分为全国和地方两级体制，主要基于我国财政分权的现状。巨灾风险具有准公共产品特征，而公共产品可有全国性和地方性公共产品之分，因此，大灾准备金分为全国和地方两级也是必要的。地方性森林大灾准备金制度建设也需要在相关法规的制度框架内，由本级政府和相关保险机构探索实施的可行性，并结合本地区森林巨灾风险发生的概率与损失幅度，通过确定本地财政扶持的力度，整合本地资源进行筹集。地方性森林大灾准备金负责地区性巨灾风险补偿，全国性森林大灾准备金负责全国性特大灾害的补偿。

由于中央财政具有较强的财力保障，而地方政府由于承担较多的职能可能存在资金不足的情况，因此，在全國性森林大灾准备金的建设中，大灾准备金的资金初始规模也可以采用中央财政投入或财税支持、保费收入相结合的方式建立，地方性的大灾准备金筹资可以采用财税支持、保费收入等多种方式建立。探索全国性森林大灾准备金承担地方性大灾准备金再保险职能的运行方式，以便充分发挥大灾准备金的巨灾补偿作用，实现多层次的巨灾风险保障。

二是形成全国性、区域性和地方性森林大灾准备金的联动机制。全国层次、区域层次和地方层次的森林大灾准备金制度要形成联动机制，全国、区域和地方性的大灾准备金可以根据灾害程度，实施分级补偿，并明确赔偿顺序、赔偿比例等具体问题。例如，当巨灾发生之后，保险与再保险先行赔付，剩下的责任确定一定的赔偿比例先由地方性大灾准备金承担，当地方性大灾准备金有限或者超过规定的赔偿比例时，区域性和全国性的大灾准备金再进行赔偿。

参考文献：

［1］张长利.设立中央农业巨灾风险基金的思考与建议［J］.金融与经济，2013（2）.

［2］谢世清.建立我国巨灾保险基金的思考［J］.上海保险，2009（4）.

［3］冯文丽，苏晓鹏.我国农业保险大灾风险分散机制的思考［J］.农村金融研究，2022（8）.

［4］高海霞，王学冉.国际巨灾保险基金运作模式的选择与比较［J］.财经科学，2012（11）.

［5］庹国柱，赵乐，朱俊生.政策性农业保险巨灾风险管理研究：以北京市为例［M］.北京：中国财政经济出版社，2010（3）.

［6］邱波，朱一鸿，任晓航.制度变迁视角下宁波市公共巨灾保险准备金制度政策研究［J］.中国农业会计，2023（6）.

［7］李林，翟义刚，郭赞.我国农业巨灾基金制度政策试点、国际经验与制度设计［J］.农村经济，2017（1）.