新时代生态文明制度建设的理论考量与实践格局*

胡长生

（湘潭大学马克思主义学院）

战略擘画定乾坤，踔厉奋发创未来。中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央审时度势、把握全局，针对生态文明制度建设阐发了一系列的新思想新论断新战略，为我国推进生态文明体制改革及其制度建设提供了思想引领和行动指南。毋庸置疑，建设生态文明是一项藉助于思维方式、价值观念、生活方式、生产方式等深度变革的长期复杂而艰巨的系统性工程。由此可见，生态文明必然是一种“规则前置的文明”①徐祥民.人天关系和谐与环境保护法的完善［M］.北京：法律出版社，2017：175.。习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”②习近平.习近平谈治国理政：第一卷［M］.第2版.北京：外文出版社，2018：210.“两个最严”的科学论断充分彰显了生态文明制度建设的重要性、必要性和紧迫性。实践也充分证明，推进生态文明建设的历程和推动生态文明制度建设的进程是协调同步、相得益彰的。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“党从思想、法律、体制、组织、作风上全面发力，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，推动划定生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，开展一系列根本性、开创性、长远性工作。”③人民出版社.中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议［M］.北京：人民出版社，2021：51.进入新时代，我国生态文明建设之所以能够取得如此巨大的历史性成就与变革，很重要的原因在于，中国共产党不断推进生态文明制度建设的理论升华与实践深化。

一、社会主义制度对生态文明制度建设的根本保障

为了深刻认识和理解我国推进生态文明体制改革及其制度建设的学理逻辑和现实逻辑，必须从理论层面充分澄明：生态文明与社会主义制度具有内在一致性，生态文明是社会主义社会的题中之义，社会主义制度是生态文明及其制度建设的根本保障。

科学原理的逻辑证明。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“中国共产党为什么能，中国特色社会主义为什么好，归根到底是马克思主义行，是中国化时代化的马克思主义行。”①习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2022：16.当今人类社会发展仍然处于马克思主义所指明的历史时代。历史唯物主义科学地揭示了“五分法”或“三分法”的人类社会演进规律，昭示了对物依赖、经济理性至上的资本主义社会的反生态性和不可持续性。马克思强调，“只要有人存在，自然史和人类史就彼此相互制约。”②马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：516.生产剩余价值是资本主义制度的绝对规律，内禀性地规定了资本主义社会的资本逻辑与短视行为。马克思认为，“资本主义生产一方面神奇地发展了社会的生产力，但是另一方面，也表现出它同自己所产生的社会生产力本身是不相容的。它的历史今后只是对抗、危机、冲突和灾难的历史。”③马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第19卷［M］.北京：人民出版社，1972：443.由此引起人与自然关系的冲突失衡，使人类陷入“文明的阴沟”，进而出现“完全违反自然的荒芜，日益腐败的自然界”④马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：225.。资本逻辑支配下的西方国家为了维护、扩张其既得利益，对人类共同承担的生态责任置若罔闻、讨价还价，甚至推卸责任以致“气候负债”。当代资本主义国家效仿社会主义国家的做法与经验，采取国家资本主义的形式，推行所谓的“绿色资本主义”。尽管这在一定程度上暂时缓解了资本主义社会的生态危机和人与自然关系的紧张程度，然而无异于扬汤止沸，不可能从根本上解决生态环境问题。马克思、恩格斯都“认识到只要消灭了私有制，人与人的分裂状态就会消失”⑤孙伯揆，张一兵.走进马克思［M］.第3版.南京：江苏人民出版社，2012：337.。只有在共产主义（社会主义）社会，方能实现“完成了的人道主义”与“完成了的自然主义”的统一⑥马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：185.，从而获得“人类与自然的和解以及人类本身的和解”⑦马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：63.，消除人的异化和自然的异化，实现人的解放与自然的解放，最终达到人与人（社会）和人与自然的和谐共生并进入生态文明新时代。

伟大成就的现实证实。生态文明建设是社会主义社会的题中之义。社会主义和生态文明在本质与发展趋势、追求目标和内在价值上完全一致，正是从这个意义上说，社会主义开辟了人、社会与自然界和谐协调发展的新时代。⑧刘思华.刘思华选集［M］.南宁：广西人民出版社，2000：270.标志着习近平生态文明思想正式确立的重要文献，是习近平总书记在2018年5月18日召开的全国生态环境保护大会上的重要讲话。①这篇重要文献以首篇收入于2022年1月人民出版社出版的《论坚持人与自然和谐共生》（习近平著），也曾以“推动我国生态文明建设迈上新台阶”为题署名发表在《求是》2019年第3期上。习近平总书记在讲话中指出：“要充分发挥党的领导和我国社会主义制度能够集中力量办大事的政治优势，充分利用改革开放40年来积累的坚实物质基础，加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题。”②习近平.论坚持人与自然和谐共生［M］.北京：中央文献出版社，2022：7.这一重要论断阐发了中国共产党人持续推进生态文明建设，倚重于包括政治保障、制度优势在内的一系列基础性条件。充分表明，我国社会主义制度对持续推进生态文明建设具有体制优势、机制优势和制度优势，社会主义制度为人类最终解决生态环境问题提供了根本制度保障。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征与中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党以其坚定的政治信念与科学的执政纲领，彰显出卓越的政治领导、思想引领、群众组织、社会号召能力，中国共产党的先进品格和政治优势为我国生态文明体制改革及其制度建设提供了至关重要的政治保障。“我们全面加强生态文明建设，系统谋划生态文明体制改革，一体治理山水林田湖草沙，开展了一系列根本性、开创性、长远性工作，决心之大、力度之大、成效之大前所未有，生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性的变化。”③习近平.努力建设人与自然和谐共生的现代化［J］.求是，2022（11）：1-4.事实证明，生态文明制度体系业已基本形成，其制度规范亦已深入人心，美丽中国的价值追求已然成为我国的实际道德规范和社会道德共识，保护环境、节约资源的实际行动已经成为一种社会风尚与行为准则，充分彰显了社会主义保障生态文明建设的根本制度优势。正是由于我国生态文明制度体系的不断建立健全和有效实施，新时代人与自然和谐共生现代化建设才有了可靠的制度保障，美丽中国建设才能不断发生历史性变革、取得历史性成就。

二、新时代生态文明制度建设的理论溯源

赓续血脉不忘本，与时俱进擘蓝图。所谓“生态文明制度建设”，是指基于厘清生态文明制度建设的思想基础，贯彻落实“两个最严”要求，全过程、全方位、全地域地推进系统性的生态文明制度的建立、完善与实施，不断提升生态文明领域的国家治理体系和治理能力现代化水平，从而促进制度保障能力向保障效能的转化。新时代生态文明制度建设的理论溯源，有其深厚的思想源泉、文化源头、实践源流和现实源渊。

第一，马克思恩格斯的历史自然观是新时代生态文明制度建设的思想源泉。自然观是关于自然以及人与自然关系的总的观点或根本看法。马克思、恩格斯的自然观立足唯物史观和唯物辩证法，运用马克思主义政治经济学与科学社会主义的一般原理揭示自然界、人与自然关系发展的一般规律。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》《1844年经济学哲学手稿》《资本论》《英国工人阶级状况》《自然辩证法》《反杜林论》等经典著作中充分地展现了丰富而深刻的历史自然观。他们基于历史唯物主义，运用“人-社会（制度）-自然”的唯物史观分析逻辑，指出自然界有其自身规律，人是自然界长期发展的产物，人与自然是相互统一的，离开人的自然界“也是无”①马克思，恩格斯.马克思恩格斯文集：第1卷［M］.北京：人民出版社，2009：220.。生态文明建设的核心问题是调和人与自然的关系。而只有通过协调人与人之间的关系才能真正彻底地消除人与自然之间的冲突，以制度化规约、协调人与自然关系才能真正实现以人与自然和谐共生为根本特征的生态文明。社会主义要通过自身的不断完善以及具体的制度建设，为建设生态文明提供有效的根本制度、基本制度和重要制度保障。恩格斯强调：“所谓‘社会主义社会’不是一种一成不变的东西，而应当和其他社会制度一样，把它看成是经常变化和改革的社会。”②马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第4卷［M］.北京：人民出版社，2012：693.这启示我们，社会主义制度本身，包括内含其中的生态文明制度，是一个不断改革并日趋完善的历史进程。

第二，我国五千年灿烂文明蕴含的丰富生态文化是新时代生态文明制度建设的文化源头。这是习近平总书记强调的马克思主义中国化进程中“两个结合”③习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话［M］.北京：人民出版社，2021：13.思想在生态文明领域的具体要求和生动写照。习近平总书记指出：“中华民族向来尊重自然、热爱自然，绵延五千多年的中华文明孕育着丰富的生态文化。”④习近平.论坚持人与自然和谐共生［M］.北京：中央文献出版社，2022：1.中华优秀传统生态智慧，强调了“天地之大德曰生”、“天育物有时，地生财有限”的“生之有限”论；“弋不射宿”、“不夭其生，不绝其长”的“取之有时”论；“钓而不纲”、“数罟不入洿池”的“用之有度”论；延续四千多年“虞衡”管理制度的“担之有责”论等。⑤胡长生.中国共产党生态文明建设理论研究［M］.南昌：江西人民出版社，2020：75-76.“天人合一”、“道法自然”“民胞物与”等是中华优秀传统生态智慧的集中表达。《管子》有“万物之本原，诸生之宗室”之说⑥管子校注［M］.黎翔凤，校注.北京：中华书局，2004：831.，表明中国古代先哲早就将自然看成了人类的滥觞和襁褓。我国古代较早地将有关保护自然生态的观念上升为国家管理制度，专门设立掌管山林川泽的机构与管理职位，制定政策法令，这就是震古烁今、彪炳史册的虞衡制度。周文王颁布的《伐崇令》甚至还规定：“毋坏室，毋填井，毋伐树木，毋动六畜。有不如令者，死无赦。”其违规苛责之严、厉行之实，可见一斑。

第三，百年来党的实践探索及其成果是新时代生态文明制度建设的实践源流。中国共产党历来重视生态环境保护及其制度建设。早在新民主主义革命时期，中国共产党在局部执政实践中就制定了一系列有关植树造林、兴修水利等的环保政策。如，20世纪30年代中华苏维埃政府就颁布了《中华苏维埃共和国土地法》《山林保护条例》等，有效地规范了苏区的山土水田的行政管理与合理分配，推动了森林培植的开展和灌溉工程的兴建。中华人民共和国成立后的第二年即1950年，我国出台了《土地改革法》，并于1972年派代表参加联合国第一次环境会议，翌年召开第一次全国环境保护会议，同时出台《关于保护和改善环境的若干规定》，明确提出“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的32字环保方针。特别是改革开放之后，不仅把保护环境和节约资源陆续上升为基本国策，还相继建立了促进绿化祖国、保护环境、可持续发展、人与自然和谐相处、生态良好的社会引导机制，以及节约资源保护环境、可持续发展体制、资源节约型与环境友好型社会建设等制度。1978 年通过的《宪法》突出强调生态环保要求，为我国生态环保法律制度的建立健全提供了宪法依据。次年，我国就试行了环境保护法，开启了环境保护法律制度建设的新探索，在此后八年间我国相继颁布了森林法、草原法、矿产资源法和大气污染防治法等多项法律制度。

第四，我国生态文明制度暂付阙如的实际状况是新时代生态文明制度建设的现实源渊。党的十八大科学研判了我国生态文明建设面临的环境污染严重、生态系统退化、资源约束趋紧的严峻形势。基于此追根溯源，科学地厘清了制约生态文明建设的制度性缺失原因。习近平总书记指出：“我国生态环境保护中存在的突出问题大多同体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力有关。”①习近平.论坚持人与自然和谐共生［M］.北京：中央文献出版社，2022：13.要求加快生态文明的制度创新，保障生态文明的制度供给，完善相关制度的配套，尤其强化制度执行，致力于让制度成为“长牙齿的老虎”和“带电的高压线”，成为“雷打不动”的刚性约束。同时强调，“生态文明领域改革，三中全会明确了改革目标和方向，但基础性制度建设比较薄弱，形成总体方案需要做些功课”②中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2017：103.。这为我国部署生态文明体制改革及其制度建设的总体方案，不断推进生态文明的基础性制度建设指明了方向。

三、新时代生态文明制度建设的理论内涵

党的十八大以来，中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局不断深化。以习近平同志为核心的党中央，基于国家治理体系与治理能力现代化的战略高度来认识和推动生态文明建设，不断促进生态文明制度体系建设与创新，为生态领域治理体系和治理能力现代化提供了强有力的制度保障。把坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境作为加强生态文明建设必须坚持的六项原则之一，同时把以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系作为加快构建的生态文明五个体系之一，意蕴深刻、内容丰富。新时代生态文明制度建设的理论内涵主要包括坚持人民至上、重视体系建设、聚焦关键少数、明确先立后破、谋划时空结合、着力全球生态治理等方面。

第一，关于彰显人民至上根本价值的制度建设。宪法和党章写入了与生态文明的相关内容，充分体现了生态文明建设作为党的主张、人民意愿和国家意志的高度统一。习近平总书记指出：“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”③中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014：107.民心是最大的政治。生态文明建设不仅是经济问题，而且是重大的政治问题。实现好、发展好、维护好最广大人民群众的根本利益，是由中国共产党的根本宗旨和本质属性所决定的。随着新时代我国社会主要矛盾的转化，人民对优美生态环境的追求日益成为实现美好生活的重要方面。我们“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”①习近平.论坚持人与自然和谐共生［M］.北京：中央文献出版社，2022：187.。生态文明作为治国理政的重要理念，以解决人民群众普遍关心的生态环境问题为重点，通过生态文明制度建设不断提高人民群众的幸福感和获得感。强调要打好污染防治攻坚战，蓝天、碧水、净土保卫战，以及生态扶贫、生态产品价值实现等制度安排，让良好的生态环境成为人民群众美好生活的增长点与支撑点，人民群众可以尽享自然之美、生命之美、生活之美。

第二，关于凸显体系建构部署的制度建设。“制度体系思维”是贯穿于我国生态文明制度建设的唯物辩证法与唯物史观方法论。进入新时代，中国共产党人高度重视生态文明制度建设，习近平总书记更是率先垂范，亲自谋划、亲自部署、亲自指挥了我国的生态文明制度建设。在十七大报告明确提出“建设生态文明”的基础上，党的十八大报告谋划了“五位一体”总体布局，阐发了“加强生态文明制度建设”；十八届三中全会强调了“生态文明体制改革”，作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度”，“健全生态文明制度体系”，谋划了相应的总体部署、实现目标及其时间表、路线图、施工图；十九大报告按照“五位一体”的总体布局要求突出了“美丽中国”目标下的“加快生态文明体制改革”；在2018年召开的全国生态环境保护大会上，习近平发表的重要讲话强调了“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，提出了“加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设”，加快建立健全“以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系”。2015年党中央先后出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，明确“1＋N”的总体架构及其八大制度建设的路线图，“1”即“改革总体方案”，“N”即依据这个总体方案而建设的、与之配套的生态文明制度体系。党的十九届四中全会强调生态文明领域国家治理体系与治理能力的现代化，明确提出了“要健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系”②中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定［N］.人民日报，2019-11-06（1）.。我国逐步形成了由自然资源资产产权制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、生态环境治理与保护市场体系、国土空间开发保护制度、环境治理体系、生态保护补偿制度、生态文明绩效评价考核与责任追究制度等构成的完整系统的、具有内在结构功能互补的生态文明制度体系。不断完善的生态文明制度体系及其实践成效，充分彰显了制度保障之于生态文明和美丽中国建设以及促进人与自然和谐共生的根本性、全局性、长期性和稳定性。

第三，关于落实“关键在领导干部”要求的制度建设。习近平总书记指出：“实践证明，生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。”③中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2017：110.此乃岗位职责和社会影响使然。党的十八大确立了全面从严治党的战略部署，要求各级领导干部“带头维护中央权威，在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，不折不扣贯彻执行中央的路线方针政策和重大工作部署，心往一处想、劲往一处使，确保中央政令畅通”①中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2016：77.。一方面，强调领导干部要不断提高政治站位，不断净化政治生态，切实担负起生态文明建设的政治责任。党中央积极践行“大环保”理念，提出并推进了党委领导下的以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众广泛参与的生态环境治理体系建设，确立并落实河湖长制、林长制、第一责任人制、“党政同责、一岗双责”等制度，确保不成为“单向度的人”。另一方面，建立健全责任追究制度，“主要是对领导干部的责任追究制度”②中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014：105.并使之落地生根、开花结果。习近平总书记强调：“不能把一个地方环境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官还照当，不负任何责任。”③中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014：105.目标考核的生态要求、生态责任终身责任追究制等制度安排相继出台并得以有效实施。强调对那些损害生态环境的行为决不能心慈手软，决不能搞下不为例，充分体现了中国共产党领导生态文明制度建设的战略视野、执政能力和责任意识。

第四，关于突出先立后破理念的制度建设。进入新时代，中国共产党明确了先立后破、不立不破、点面结合、以点带面的生态文明制度体系建设思路。突出制度建设的先行先试，在制度试点之后再推行铺开，从而确保了生态文明制度的科学性、连续性、规范性和有效性。从国家生态文明先行示范区建设到国家生态文明试验区建设，从生态保护补偿制度到国家公园体制，从河湖长制、林长制到生态产品价值实现、碳汇交易等，无不是先由试点成熟之后进而建立起相关的制度与机制，然后在全国全面铺开、推广。如，在对“河长制”进行试点积累经验而逐步建立健全的基础上，我国积极探索“湖长制”的建立与实施，五级河湖长制目前已在全国建立起来；我国在充分试点的基础上不断推进林长制的创新，积极向其他地区推广，迄今我国31个省份已基本建立林长制的制度体系与组织体系，并于2022年2月28日起开始施行《林长制督查考核办法（试行）》。

第五，关于生态时空格局优化的制度建设。为了更好地适应生态文明建设特点，推动形成了时间和空间两个维度的生态文明制度建设格局，充分保障了生态文明制度的有效性和针对性。在习近平总书记的战略擘画下，党的十八届四中全会确立了时间维度上的“源头严防、过程严管、损害赔偿、后果严惩”的严格追责原则。在源头上，主要包括自然资源资产管理体制、自然资源资产产权制度、主体功能区制度、自然资源监管体制、国家公园体制等；在过程中，主要包括资源有偿使用制度、生态补偿制度、资源环境承载能力监测预警机制、污染物排放许可制等制度的不断完善；在后果上，主要包括生态环境损害赔偿与责任终身追究制等制度的逐步确立和实施。在空间维度上，充分彰显了生态文明制度的系统性、整体性、协同性，统筹发挥“三大空间格局”、“三条红线”和“三条控制线”的功能作用，优化生态空间格局。建立完善环境质量底线、生态保护红线、资源利用上线，制定生态环境准入清单即“三线一单”强约束性制度化保障，将生活生产对资源能源的消耗限定在生态环境承载的范围之内；强化永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界即“三条控制线”，不断完善生态环境功能分区管控体系；严格依据“三大空间格局”即城市化地区、农产品生产区、生态功能区的规范要求，为生态文明建设提供合理的资源空间结构，不断促进生态空间、生活空间、生产空间的优化。既有保护性制度、激励性制度、约束性制度的综合，也有源头制度、过程制度、损害赔偿、后果制度的统摄，充分体现了制度保障在价值维度与时空维度的融通融合。

第六，关于共谋共建全球生态治理体系战略的制度建设。习近平总书记指出：“地球是人类赖以生存的唯一家园，加大应对气候变化力度，推动可持续发展，关系人类前途和未来。”①习近平.论坚持人与自然和谐共生［M］.北京：中央文献出版社，2022：96.中国共产党始终是一个把为世界谋大同和为人民谋幸福、为民族谋复兴统一起来考量的马克思主义政党。中国共产党始终秉持人类命运共同体理念，摈弃西方“零和博弈”的“生态帝国主义”思维定式，坚持多边主义，倡导心合意同、谋无不成，永葆中国共产党人的世界眼光与人类胸怀。与世界各国一道，共谋共建共享全球生态文明制度体系，推进尊崇自然、绿色发展的全球生态体系、全球环境治理体系和碳排放权交易体制机制建设，积极引领和参与应对气候变化等生态环保国际合作，增强我国生态文明制度建设的话语权和影响力。坚定不移把节能减排作为促进全面绿色转型的总抓手，推动能源的清洁低碳安全高效利用，协同推进节能减排降碳，稳定生态系统碳汇存量，提升生态系统碳汇增量。加快培育和建设碳排放权、生态环境权益交易市场，建立区域之间、企业之间的碳排放权、排污权等市场交易体系，尽快将碳排放权交易市场由发电行业推广到全行业。中国坚持践行地球生命共同体理念，积极参与并引领全球应对气候变化、生物多样性保护等国际合作，稳妥有序推进我国如期实现碳达峰、碳中和，促进全球环境整体治理，切实落实联合国2030 可持续发展议程，推动人类可持续发展。“两山”理念的制度要求和命运共同体的制度原则，业已成为生态制度建构的国际话语导向。我国始终成为和谐清洁美丽世界建设的重要引领者与积极合作者，为稳定全球生态系统贡献中国智慧、提供中国方案、展现中国力量。

四、新时代生态文明制度建设的实践格局

运筹帷幄谋大局，战略笃定前行路。新时代生态文明制度建设的理论创新具有明确的实践格局，主要体现为顶层设计与分层对接、问题意识与目标导向、政府调控与市场机制、改革总目标与分目标、制度建设与法治建设等之间的相互结合、相互促进。

第一，顶层设计与分层对接相结合。习近平总书记指出:“处理好顶层设计和分层对接的关系，搞好上下左右、方方面面的配套，注重各项改革协调推进，使各项改革相得益彰，发生‘化学反应’，把制度优势转化为治理效能。”②习近平.加强改革系统集成协同高效推动各方面制度更加成熟更加定型［N］.人民日报，2019-09-10（1）.大力推进顶层设计和分层对接的结构优化，党中央根据经济社会发展与生态环境保护总体协调的战略构想，更为有力地强化了对生态文明制度建设的顶层设计，确立并实施了科学性、系统性、有效性的生态文明制度建设的理念、原则和策略，不断完善、促进了我国的生态环境治理体系及其治理成效持续提升。有鉴于此，我国充分发挥中央与地方两个积极性，促进了生态文明制度体系建设的顶层设计与分层对接。一方面，按照顶层设计的统一部署，鼓励地方按照生态文明体制改革方向，以解决突出的生态环境问题为导向，从本地实际出发积极探索制度建设，并上传经验、样板、案例等以点带面推动整体的制度体系建设；另一方面，充分发挥我国的社会主义制度优势和政策动员能力，顶层设计向下传导，地方各级逐层对接，变外在拉动为内在驱动，以面扩点地推进生态文明制度体系建构和落地生根。从国家生态文明先行示范区建设到国家生态文明试验区建设，从生态保护补偿制度到国家公园体制，从河湖长制、林长制到生态产品价值实现机制等等，都是先由地方先试、全面探索，试点成熟之后进而建立起相关的制度与机制，然后在全国全面铺开。这些制度的确立与实施，充分体现了顶层设计与分层对接的有效协调。

第二，问题意识与目标导向相结合。问题孕育目标，目标基于问题，生态文明体制改革及其制度建设充分体现了问题意识与目标导向的统一。习近平总书记指出：“改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。”①中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014：8.十八届三中全会确立的生态文明体系制度建设目标，即到2020年建立健全多元参与、产权清晰、系统完整、激励约束并重的生态文明制度体系，努力走向社会主义生态文明新时代，推进生态文明领域国家治理能力体系的现代化②中共中央，国务院.生态文明体制改革总体方案［N］.人民日报，2015-09-22（1）.，为2035年基本建成美丽中国提供相应的制度支撑，为2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国完善相关的制度保障。结合上述目标，生态文明制度建设中的问题意识可以从两个方面加以厘析：一方面是指生态文明制度建设中的问题，找准这些问题就是突出了生态文明制度建设的针对性；另一方面是指生态文明建设中的问题，明确这类问题即是张扬了生态文明制度建设的方向性。强化问题意识，就是要求我们准确廓清生态治理滞后的深层次原因，重点在于“关键少数”，在于少数领导干部生态意识淡薄，生态文明建设执行不严格、履职不到位，执法监督强制力不够、作用发挥不到位等问题。针对这些问题，顶层设计要及时优化包括生态因素在内的评价考核机制，制定并实施“党政同责、一岗双责”制度。与此同时，高度重视人民群众关心的“米袋子”、“水缸子”、“气瓶子”等重大生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战；面对“九龙治水”和自然生态系统的人为分割等问题，不断完善生态文明建设的领导体制。

第三，政府调控与市场机制相结合。政府与市场“两只手”及其关系是我国体制改革及其制度建设必须面对和解决的重要问题。从之前市场机制配置资源的基础性作用的确立，到新时代以来市场机制配置资源的决定性作用并结合更好发挥政府作用的谋划，规定了生态文明制度建设及其执行中的政府调控与市场机制作用的相互补充、相互协调。国务院在2016年4月的《关于健全生态保护补偿机制的意见》、2017年1月的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》等均强调要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，以此促进生态产品经济价值的有效转化。习近平总书记强调：“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”③中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014：105.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，以体制机制改革创新为核心，加快完善政府主导、市场化运作、企业和社会各界参与、可持续的生态产品价值实现路径，推进生态产业化和产业生态化，着力完善绿水青山转化为金山银山的制度体系保障。实际上，碳排放权交易本身是通过权利交易实现的管制大气污染的行为，体现了政府管控与市场调节的双重特征。①郑云坚，吴施娟.我国碳排放权交易管理沿革与发展探析［J］.中国行政管理，2022（2）：159-160.自然资源产权制度的科学确立及其有效落地，充分彰显了宏观政策调控下的自然资源及其产品的市场化路径，即产权——产权制度——价格机制的形成逻辑与实践路径。生态文明制度建设强调政府与市场相弥合，原因在于生态文明建设实践中单一的政府或市场都会失灵，即存在所谓的“权力寻租”的政府失灵或“理性人逐利”的市场失灵。因此，两者相互弥合、相互协调至关重要。

第四，改革总目标与分目标相结合。就改革的内容、方式、举措等而言，改革本身既是我国持续发展的一项崇高事业，也是一个不断创新发展的历史进程。习近平总书记指出：“过去，我们也提出过改革目标，但大多数是从具体领域提的。”②中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014：26.政治体制改革有目标，经济体制改革有目标，其他改革亦有自己的目标，但这些目标都是各个领域的分目标。改革缺乏总目标的引领就会影响总体改革，进而影响各个领域改革目标的实现。党的十九届六中全会决议指出：开启改革开放和社会主义现代化建设新时期的，是党的十一届三中全会；而实现改革由局部探索、全面深化的转变、破冰突围到系统集成的，则是开创了我国改革开放新局面的党的十八届三中全会。③人民出版社.中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议［M］.北京：人民出版社，2021：37.原因在于，党的十八届三中全会提出了新时代全面深化改革的总目标，并在这一总目标的统领下明确了包括生态文明体制及其制度建设在内的各领域改革的分目标。无疑，这是新时代我国全面深化改革向纵深发展的客观要求，也体现了中国共产党对全面深化改革规律认识的不断系统化与深层化。美丽中国建设是全面建设社会主义现代化国家的重要目标,生态文明建设业已成为“五位一体”总体布局中的重要“一位”，生态文明体制改革及其制度建设从而成为“五位一体”和“四个全面”中的重要内容和关键环节，加强生态文明体制改革及其制度建设是全面深化改革的重要内容。毋庸讳言，生态文明制度建设是一个国家政治、经济、文化、社会和生态建设的重要环节，它的进程有赖于社会现有物质文明和精神文明整体水平的提高。习近平总书记指出：“要深入研究深化体制改革的顶层设计和总体规划，加强对各项改革关联性的研判，把经济、政治、文化、社会生态等方面的体制改革有机结合起来。”④中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014：37.生态文明体制改革及其制度建设，与其他各方面的体制改革构成了一个有机整体，你中有我、我中有你，不可人为分割。进入新时代，我国生态文明体制改革及其制度建设很好地服务于改革的总目标，既实现了自身的分目标，又助推了总目标的实现，诸方面的改革与制度建设相互促进、相得益彰。

第五，制度建设与法治建设相结合。法治是制度的底线，制度是法治的导向，制度因法治而得以强化，法治因制度而得以弥补。习近平总书记指出：“要深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的‘四梁八柱’建立起来，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。”①中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2017：109.“制度化、法治化轨道”的科学论断将制度与法治紧密地结合在一起，标志着我国生态文明体制改革及其制度建设与生态文明法治建设是协同推进的，逐步实现了生态文明的法治建设与制度建设的有效衔接和互补。目前，我国已有生态环保类的法律30余件，国务院行政法规100多件，地方性法规1 000余件，这些法律共同形成了覆盖全面、务实管用、严格严密的中国特色社会主义生态环保法律体系。②栗战书.深入贯彻习近平生态文明思想加快完善中国特色社会主义生态环境保护法律体系［J］.中国人大，2022（2）：6-9.党的十八大以来，我国陆续制定修订了长江保护法、水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法等10余部法律；同时黄河保护法等已进入全国人大常委会立法审议程序，国家公园法等法律的制定工作亦已启动。我国的湿地保护法也已于2022年6月1日起开始正式实施。尤其是2015年1月1日开始实施被誉为“史上最严”的新环境保护法，充分表明了环境保护法的权威性、基础性、综合性的生态文明法律制度地位。此外，明确了环境保护目标责任与考核评价制等10余项制度，并作了相应的法律规定与要求，充分体现了法治与制度两者在生态文明制度建设实践中的相互洽合、相互促进。

概言之，中国特色社会主义进入新时代，人民群众对优质生态产品和优美生态环境提出了迫切要求，以制度管人管事即生态文明制度体系建设也就势在必行。通过顶层设计和系统推进，贯彻落实“两个最严”要求，40多项改革方案频繁迭出，我国逐步建立健全了内容全面、结构完整、要求严厉、可操作性强的生态文明制度体系，充分保障了生态文明建设的制度供给，有效提升了生态环境领域国家治理体系与治理能力的现代化水平。