科研院所科研经费“包干制”实施路径的探讨——基于财务会计工作视角分析

李唐艳

（甘肃省计算中心，甘肃 兰州 730000）

长期以来，我国科研项目经费的管理方式采用预算编审制度，即科研经费的支出必须严格遵循事前编制的预算计划[1]，由于预算申报按规定的预算科目编制，且不同类别的经费不能混用，科研项目的执行存在一定不确定性和变化性，由于技术路线的变化而导致经费预算科目的调整，需要逐层审批，耗费了科研人员大量的时间和精力。2019年政府工作报告提出，深化基础研究项目的间接经费比例，引进项目经费“包干制”改革试点，摒弃科目比例的限制，将经费支配权赋予科研团队自主决策，核心目标在于进一步消除对科研从业人员的束缚，积极减轻复杂繁琐的规定，以激发创新创造的生机。科研经费“包干制”管理体制的提出为科研院所的经费管理探寻了一条新的改革途径。但要实现“包干制”在科研院所科研经费管理工作中的积极效应，尚需依靠国家、单位和个人3个方面的协同努力。

1 “包干制”的相关概念

1.1 “包干制”的概念

包干是基于“发包方”与“承包方”概念而出现的管理概念，包干的内容包括任务完成期限、任务完成标准、所需物资及劳动报酬等。包干在很大程度上与责任制相似，但其概念的外延又比责任制更加广泛。“包干制”是包干管理模式与科研经费“包干”特点的结合，是“放管服”管理改革背景下的发展与探索成果。“包干制”不仅有效缓解了科研院所本身在管理上的任务量与工作量，同时也减少了科研人员的报销负担，激发了科研热情、为科研人员提供了更为自主的经费使用与管理操作空间。

1.2 “包干制”的优越性

“包干制”作为一种协调性更强的管理模式，位于科研经费管理的刚性管理与柔性管理之间的平衡点。其核心思想是以人为核心，从激励和信任出发，精简科研经费使用过程中繁琐的管理环节，赋予科研人员充分的信任，从而提升他们的成就感和获得感。在“包干制”中，分类实施是一项重要原则，它根据不同项目类型、创新主体特点以及科学研究规律制定了分类标准，并注重为不同类别提供有针对性的指导和评价，以确保“包干制”能够真正实现预期效果。此外，“包干制”也强调绩效导向，探索建立科研经费管理、绩效管理和诚信体系建设之间的协同推进体系，强化对项目绩效目标的管理，确保项目成果具有实质性的可见性和可感知性。通过这些特点，可以看出“包干制”管理模式在科研经费管理中的独特优势。

2 “包干制”在科研院所经费管理中的应用优势

首先，科研经费“包干制”无疑为科研人员在科研经费的管理与使用上提供了更大的自主性与操作空间，能够让科研人员从严格甚至繁琐的外部监督干预中解放出来专注科研工作本身；其次，科研经费的“包干制”重新界定了科研机构、科研从业者以及监督审计部门的职责和作业范围。科研机构由原本在科研经费管理和使用方面的职责从管理者角色转变为提供者和监督者角色，从而减轻全过程监管方面的工作压力，更有效地实施经费预算和决算的监督。监督审计工作部门及人员则能够从科研项目全程审计、跟踪审计的模式中走出来，专注于权责落实的审计工作，从而提高审计监督工作的效率与质量；此外，“包干制”模式下激发了科研人员的科研热情、避免了科研活动开展过程中过多的外部干预，为科研项目的进度与预期结果达成提供了保障。因此，从结果来看也实现了对科研项目投入方权益的有效保护。

3 “包干制”在科研院所经费管理中的方法与路径

“包干制”是建立在“放管服”管理改革要求基础之上的新型经费管理制度。它充分考虑了科研院所科研项目及经费使用的内在特点，旨在提升科研院所经费管理的整体水平。要实现将“包干制”有效应用于科研院所经费实际管理并取得预期效果，这一进程离不开国家层面、单位层面以及个人层面三方共同的协同努力。通过充分理解“放管服”管理改革理念，结合科研经费管理的实际情况，科研院所能够更好地融入“包干制”，使其成为促进科研经费管理效能提升的有益工具。

3.1 国家层面

“包干制”是一种进一步加强“放管服”管理深度、广度以及应用多元化的新的管理模式。但新的管理模式想要得到有效推行，不仅需要在具体制度的研究制定上下功夫，同时更需要在国家层面上加强相应的约束与保障机制建设，国家需要从顶层设计的维度入手，为“包干制”的切实推行提出指导性意见与操作规范，这样才能避免“包干制”从理论转向实践的过程中出现混乱无序的现象。

（1）强化顶层设计，不断构建完善的制度体系。国家在针对“包干制”的顶层设计上应当预判其在实践过程中可能出现的种种涉及制度的问题，如“包干制”资金与公共财政预算资金的管理可能出现矛盾、“包干制”制度的具体执行标准可能存在不统一，以及从传统科研经费管理模式转为“包干制”经费管理模式，其间也必然存在着如何推进新旧制度衔接、模式转变以及如何保证科研院所经费管理根本目的不变等。这些问题都需要站在国家层面上通过顶层设计，为科研院所“包干制”经费管理模式的具体实施给出具体指导意见及执行办法。

（2）明确“权责清单”，夯实权责界限。“包干制”经费管理模式即将科研人员从传统意义上的具体科研工作操作者提升到科研项目经费责任人的角色上，将科研院所科研单位从传统管理模式下的全权管理者转为协助与监督者的角色。政府部门应当通过“权责清单”来帮助科研院所及科研人员更好地实现上述角色转变、厘清科研单位与科研人员双方权责。“权责清单”的推行不仅能够明确各方权责、避免交叉管理、问责无人等新旧制度更迭过程中可能存在的诸多问题。同时能够帮助科研院所管理层及领导者放松心态、卸下包袱，大力推动“包干制”经费管理制度的全面落实。此外，明确“权责清单”也能够帮助科研人员转变固有心态，帮助科研人员明确自身的财务责任及相关权利义务，提高担责意识与主动性，增强个人行为自律性，防止腐败现象的发生。

（3）加快科研人员诚信监督机制建设。科研经费“包干制”管理模式，是为了充分保证科研人员的科研进度、激发科研人员的工作热情。但科研人员作为“包干制”的主体，在充分获得科研经费使用管理自主权的同时，如果不加以监督与约束，也必然会因为科研腐败、失信等问题影响到科研经费管理工作质量，同时也会直接影响到科研项目的推进。因此，在国家层面上不仅需要确认科研人员在“包干制”模式下对科研经费的管理与使用权，同时更需要通过科研人员诚信监督机制建设，来保证科研经费的管理安全、加大对科研人员的行为约束、品德监督。

（4）完善科研立项审查机制。科研立项是开展科研工作的前提与基础，也是科研经费管理工作的源头。因此，在推行科研经费“包干制”管理模式的具体研究当中，必须将“包干”内容完全纳入科研立项审查工作当中，如经费资助额度、资助标准、经费使用计划、经费使用预期目标、经费管理计划以及经费管理与使用责任人、责任划分以及问责与奖惩机制等。从而打好科研经费“包干制”管理工作的基础，为后续工作开展提供有力保障。

3.2 单位层面

科研院所作为科研经费“包干制”管理模式的推进主体，应当吃透自身所处的新地位与新身份，坚持宏观掌控、有序下放的基本原则，充分发挥自身的监督与服务作用，有效落实“包干制”。

（1）立足角色，转变认识。在传统的科研院所科研经费管理模式下，科研院所承担着经费管理的主体和责任人角色，对科研经费的管理和使用负有明确的责任。同时，作为经费投入方[2]（涵盖纵向课题投入和横向课题投入）以及经费使用者（科研人员）之间的中间角色，科研院所不仅需要负责经费的投入，还需要合理分配经费，以优化资源配置，满足科研人员在项目推进中对资金的需求。然而，这种双重角色使得科研院所管理层面临着相当大的管理压力。因此，当引入“包干制”等新的经费管理模式时，科研院所需要在保障科研人员创新活力的同时，更加注重经费使用的合理性和透明性，以确保科研经费的高效利用与科研成果的最大化。因此，部分科研院所在科研经费管理上相对保守，经费管理使用设限较多，不仅导致科研人员在经费使用过程中“绑手绑脚”，也无法充分发挥出所投入资金的全部作用。而“包干制”将科研院所从科研经费的直接管理者与使用者位置上解放出来，赋予其新的监督者与服务者的身份。科研院所管理层应当积极适应新身份，转变固有认识，将科研项目推进以及科研人员需求摆在工作首位，在做好监督工作的同时尽可能地为科研人员在资金管理与使用上提供更多主动权。

（2）从新身份出发，加强管理针对性。在科研经费“包干制”管理模式推行下，科研院所兼具监督者与服务者的双重身份，同时从科研经费直接管理者转为协助科研人员、监督科研人员进行科研经费有效管理与使用的监督者与服务者。身份的转变也必然需要进行管理方法及手段上的转变。在科研经费“包干制”管理制度下，首先，科研院所要做好对科研人员[3]财务方面的智力支持工作，组建财务管理专门团队随时向科研人员提供必要的咨询与建议，帮助科研人员更快地掌握科研经费管理要点和重点。其次，要通过科研经费管理内控制度的建设与执行细则的制定，来推动科研院所监督者与服务者作用的发挥。并结合“包干制”管理模式，加强科研经费数据跟踪、项目经费风险防控，以及将所发现的风险与问题及时告知项目负责人并帮助其尽快采取措施消除风险。

（3）加快科研经费“包干制”管理制度建设与流程再造。“包干制”模式与传统的科研经费管理从责任主体到管理侧重都产生了很大变化。为此，科研院所应当以“包干制”为中心加快科研经费管理制度的建设与流程再造，围绕解决财务“报销繁”问题，授予项目负责人经费直接支配权，由项目负责人签字报销，建立起从事前预算申请到结题结账的全流程管理制度，进一步简化财务报销审批流程，实行网络电子化报账流程，采用财务管理信息系统等，比如科研人员因项目研究出差，先通过院所的电子财务管理系统提交出差事前申请，相关职能部门在系统里审核通过，出差后科研人员仅需在系统里上传出差的相关报账材料，经财务部门审核、领导审批通过后，在系统里打印纸质报账材料即可报销，大大减轻了科研人员报销时“跑财务”的负担。

（4）深化审计监管，确立强有力的监督和制约机制。在实施“包干制”时，不应仅仅停留于表面。而是要坚守事前管理的原则，将预警机制作为主要手段，保障事中控制的刚性，同时强化事后监督。科研院所应积极参与政府的审计检查，同时在内部加强审计，积极引入社会监督，从而构建起一个全面的科研经费监管体系。在确立以科研成果为导向的评价制度时，应充分考虑评价结果的实际运用。同时，科研信息公开平台需要进一步完善，将“包干制”科研项目经费的决算信息按规定在科研院所内部公开。此外，建立个人违规行为的“负面清单”，对于科研经费使用中的问题，纪检部门应采取严格的问责措施。通过多管齐下，建立科研诚信的联合奖惩机制，有助于避免科研院所科研经费“包干制”引发系统性风险的可能性。这些措施共同构成了一个有机的整体，以确保科研经费管理在“包干制”下得以高效运行。

3.3 个人层面

在科研院所科研经费的“包干制”管理模式下，科研人员的定位经历了从单纯的科研从业者向经费使用者的转变，转变为对科研经费的主要管理与使用责任人。这一角色的转变不仅令科研人员在经费方面拥有了更大的自主权，有效地保护了他们对科研的投入热情[5]，同时也使得他们面临更为严峻的自身要求。科研人员在“包干制”的框架下肩负着更加深远的责任，需要确保科研经费的运用在透明度、规范性和合规性等方面保持高水平，以保障科研活动在经费管理与使用方面的稳健性和高效性。这一角色的扩展不仅凸显了科研人员的自主性，同时也强调了他们在管理方面的提升需求，从而推动科研经费在创新活动中得到最优化的应用。科研人员应当具备更加全面的素养，以更好地应对科研经费管理的挑战与机遇。

（1）科研人员应加强在科研经费管理方面的培训与自我提升。科研经费是保障科研活动有序开展、科研项目顺利推进的重要基础。在科研经费的传统管理模式下，科研人员根据科研项目的推进情况提出经费申请与使用计划[4]，并接受科研院所及上级领导部门的监管约束。但在“包干制”管理模式下，科研人员能够更加灵活自主地使用科研经费[5]，能够避免在科研项目进行中不断申请经费或接受考核与检查质询带来的困扰，能够全身心投入到科研活动当中。但与此同时，科研人员也必须对“包干”经费进行全面科学的管理，一方面增加了经费管理使用自主性，另一方面却也承担起经费管理与使用责任。因此，科研人员想要真正做好科研经费管理就不仅仅只是做到“不浪费”，而是需要真正具备必要的财务管理工作能力，比如阅读财务报表、了解财务会计相关理论与审计工作重点、具备经费管理风险的识别与应对能力等。因此，科研人员在科研“包干制”管理制度推行过程中，应当加强自我要求、积极参加相关财务培训、积极学习相关知识、不断提升个人能力，以满足“包干制”的各项要求。

（2）科研人员应加强廉洁自律意识。在科研经费“包干制”管理制度下，科研人员在经费的管理与使用上获得了前所未有的自主空间，在科研活动中较少的外部监督干预，无形中也减轻了科研人员应对检查与质询的心理压力。但在相对自由的环境下，科研人员作为科研经费管理与使用的责任主体，更应当牢记科研经费的公款属性，应当明确科研经费管理与使用的根本目的。科研人员在较少外部监督的环境下，更应当加强自身的廉洁自律意识与自我约束力度，认真履行科研经费管理者与使用者的各项义务与职责，充分保证科研经费管理与使用的效益与安全。

（3）积极寻求外部支持，以进一步强化科研经费管理的规范性和科学性。引入科研经费“包干制”制度，是“放管服”管理改革的深入实施，旨在有效激发科研人员的创新热情，使其能够更专注地投身于科研工作。这一制度性改革在管理上倡导科研机构积极借助外部资源，进一步提升科研经费的合规性和有效性。它不仅强调对科研人员自主性的重视，也为科研经费的更为精细管理提供了新的途径。通过与外部资源的协同，科研机构能够更加灵活地应对科研环境中的挑战，进一步优化科研经费的运用，为科研的创新和发展提供更加有力的支撑。但绝大多数科研人员并不具备科研经费在财务管理上的相关能力与完备的知识，为了更好实现科研经费规范有序管理，科研人员在提升认识、严肃态度的同时，更应当从自身能力出发，积极寻求专业人士的辅导与支持，努力实现对科研经费的有序管理。例如，科研人员应当与科研院所财务人员积极沟通交流，就科研经费管理上的重要问题及时交换意见、学习管理经验。同时，有条件的科研人员也可以考虑聘用科研财务助理，一方面能够帮助自己缓解面对繁琐复杂的科研经费管理工作的压力，另一方面也能够借助专业人士的服务与支持，让科研人员全身心地投入到科研工作当中，提高科研活动的效率与成效。

4 结论

“包干制”是科研项目经费管理的一项创新举措，这为长期以来的科研经费管理困局打开了新的局面，为科研经费管理工作开展提供了新的思路，在“包干制”改革中，国家应强化顶层设计，大力引导。科研院所“放”要放开，“管”要适度，“服”要到位，落实到具体的财务管理工作中，建立协同工作管理机制，确保“包干制”政策落地实施，要做到既能够激发和保护科研人员科研工作热情，又能够维护宽松有序的科研财务运行秩序，激励科研人员多出高质量科研成果，促进科研院所科研事业高质量发展。