中国海洋渔业安全生产基层管理存在的问题与对策

綦振暖

（青岛市崂山区农业农村局，山东青岛 266061）

习近平总书记强调，“人民至上、生命至上”“发展决不能以牺牲人的生命为代价，这必须作为一条不可逾越的红线”。为实现中华民族伟大复兴，中国各个行业领域都在奋力发展，但发展必须兼顾安全，党中央和各级人民政府始终把安全生产放在首位。海洋渔业属高危行业，渔业安全生产方面的研究比较多。何日林［1］通过对渔船安全监督管理问题的研究，探讨如何减少渔船事故的发生，逐步实现渔业经济的安全、可持续发展；杜群［2］通过分析渔政管理过程中存在的问题及原因，提出了保护渔业安全生产的对策建议；施通池［3］认为新形势下我国渔业安全管理要做到关口前移，将事故后安全控制管理变为事故发生之前的风险控制管理，并给出了相应的对策建议；胡学东［4］通过分析相关数据，提出了加强渔船管理的几方面意见，努力实现渔船、渔业安全生产。这些研究对沿海渔业安全生产监管工作具有重要的指导和现实意义。

目前，海洋渔业安全生产方面的研究内容立足宏观层面的较多，有的则偏向于特定管理问题的研究。针对如何结合海洋渔业生产实际，更加系统全面地进行基层渔业安全生产管理的研究相对不足。海洋渔业生产过程中，自然气象条件等不确定性因素多，安全生产问题显得更加突出。近年来，渔业资源逐渐匮乏，越来越多的渔船要航行到离岸较远的海区作业，作业环境变得更加恶劣，渔船的抗风能力相对较弱，给渔业生产带来较大的安全隐患［5］。基层渔业安全生产管理直接面对渔民，本文立足于海洋渔业安全生产基层管理工作实际，分析海洋渔业安全生产中所面临的普遍性问题，针对性地提出比较系统全面的对策建议，以期能为海洋渔业安全生产基层管理工作提供参考。

1 海洋渔业安全生产管理对象现状

海洋渔业安全生产有3个主要管理对象，分别是渔民、渔船和渔港。因此，实际工作中要管好渔业安全生产，就要充分发挥基层渔业生产管理能力，县（区）、镇（街道）、村（社区）和渔业生产者4个层级各负其责，强化对3个主要管理对象的监管，才能抓好渔业安全生产。

1.1 捕捞渔业从业人员现状

海上捕捞作业生产生活条件艰苦，传统渔村中的年轻人大多上岸转产转业。目前，从事海上捕捞作业的渔业从业人员，大部分仍是20世纪六七十年代出生的沿海传统渔民，导致现有海洋捕捞渔业从业人员的平均年龄偏大，而且这些中老年渔民文化教育程度普遍偏低，缺少其他谋生技能，只能从事捕捞渔业。在沿海基层渔业主管部门的严格管控下，渔业从业人员基本实现了持证上岗，渔船基本能按要求配足职务船员，但新上岗的从业人员存在着海上作业经验不足、安全生产意识淡薄等问题，对海上生产作业的危险性和环境复杂性缺乏充分认识。

1.2 海洋渔业捕捞渔船现状

（1）渔船材质局限性大。目前，中国近海捕捞渔业生产中仍存在大量的木质机动船。与钢质船舶相比，木质渔船尺度小且稳性差，抗风浪和作业装载能力弱，安全隐患相对较为明显。另外，木质渔船抗撞、抗沉性差，一旦遭遇撞击，易造成局部破损漏水，相近部位甚至全船会因撞击力传导而产生结构松动，水密性能降低，容易出现沉船危险。同时，木质渔船防火性能差，船体易燃，起火后灭火反应时间很短，严重威胁渔民的生命财产安全。

（2）船用设备落后。目前，在海上从事近海捕捞生产作业的渔船仍以20世纪八九十年代建造的渔船为主，船上设备老旧，设计标准低，电路简陋老化，电线铺设凌乱不规范，普遍存在较大的失火安全隐患。

（3）渔船尺度偏小。目前，近海捕捞渔船主要是船长小于24 m的小型木质渔船，抗风浪能力差，不适合远航作业，但由于近海渔业资源枯竭，受利益驱动，船长或捕捞生产主体会冒险向远海进行捕捞生产，一旦遇到突发恶劣天气，就会面临巨大的海上风险。

1.3 渔港现状

国家根据渔港服务范围和功能、渔船数量、吞吐能力、发展前景等情况分为中心渔港、一级渔港、二级渔港、三级渔港及其他渔港。中国海岸线长且类型复杂多样，沿岸规范性渔港偏少，大多数小型渔船主要停靠在长期形成的停泊点，安全设施非常落后，甚至不具备任何安全设施，无形中大大增加了安全管理难度。

2 海洋渔业安全生产基层管理存在的问题

2.1 渔业安全生产管理责任不明确

在基层海洋渔业安全生产管理责任体系中，包含县（区）、镇（街道）、村（社区）和渔业生产者4个层级的责任，这4个层级的职责不清就会导致安全生产监管很难形成合力。县（区）级渔业安全生产管理以渔港监督、渔政管理等部门为主，多部门监管容易出现管理真空或交叉，难以充分发挥监管职能；镇（街道）和村（社区）两级承担着大量综合性业务，往往没有专人负责渔业安全生产，不能充分发挥属地监管责任；而渔业生产者也往往对渔业安全不重视，没有充分认识到自身的主体责任，轻视自身应承担的日常安全检查等工作内容，过于强调监管部门的责任，从而造成责任主体错位。

2.2 渔船科技管理体系建设不足

沿海地区小型渔船普遍存在船载终端设备安装不够的问题，如北斗船载终端、船舶自动识别系统（automatic identification system，AIS）船载终端、航程智能终端等科技装备配置比例偏低。渔业安全通信网络及渔船遇险报警定位监控平台系统、超短波基站、值守岸台等通信设施尚不完善，渔船遇险报警、定位救援、指挥调度及渔船动态管理等系统集成化程度偏低，造成监管部门在海上安全预警、及时救援等方面不能充分发挥管理指挥作用。

2.3 渔港渔船配备设施落后

渔业基础设施方面，渔港和渔船是其中2个重要因素。在渔港设施方面，由于规范性渔港少，群众性渔船停泊点安全设施落后，部分停泊点甚至没有任何安全设施，如有渔船发生安全事故，往往会影响到救援工作顺利开展。同时，渔船停泊较为分散，也增加了监管部门的管控难度。在渔船设施方面，沿海作业的小型渔船存在柴油机等设备老旧问题，安全隐患多，监管难度大。2013年3月，国务院在《关于促进海洋渔业持续健康发展的若干意见》（国发〔2013〕11号）中明确提出，要“逐步淘汰老、旧、木质渔船，发展钢质渔船”。在推进渔船升级改造方面，沿海各地基本都遵循了“以旧换新、拆小并大、以木质换钢质”的旧船改造原则，但受限于财政支持力度等原因，导致老旧渔船改造进程缓慢，沿海地区仍然存在着大量小型老旧渔船在海上生产作业的情况，从而加大了日常安全生产监管难度。

2.4 渔业安全执法力量不足

渔业安全执法人员偏少，执法装备不够，造成渔业执法监管力量不足，这是沿海基层渔业安全管理所面临的共性问题。中国海洋渔业普遍存在小型渔船多、海岸线长、群众性渔船停泊点多等问题，造成渔业安全执法工作点多、面广、线长、任务繁重，而基层渔业安全监管执法人员少，执法船数量与渔船数量比例悬殊，很难做到全面监管，容易出现渔船安全隐患排查整治不到位、“带病”出海作业的现象。例如，部分船长为了利益购买不合格船用安全设备，甚至有极少数船长不顾安全隐患，不配备救生设施、不遵守安全生产操作规程等，一旦发生安全事故，后果不堪设想。再如，休渔期渔船冒险违规出海，为了逃避监管，不开启渔船上的卫星导航、AIS安全设备，给渔船本身带来极大的安全风险。还有部分船主为应付检查，安排非捕捞作业人员“顶包”代替实际出海的船员培训和任职，导致部分船员未经培训就出海作业，增加了出海船员发生安全事故的机率。

2.5 应急救援体系不完善

目前，沿海大部分地区渔船事故海上应急救援力量主要包括政府救援队伍和社会救援队伍，政府救援队伍由省、市海上搜救中心和县（区）渔政执法机构组成，社会救援队伍主要由当地渔业协会组建的渔船队伍组成。由于海上作业环境的复杂性，导致渔业安全事故发生后的救援活动也具有一定复杂性，现有海上救援力量很难满足救助需求。且由于海上搜救工作风险大，救助资金来源单一，加上社会力量应急救援激励机制不健全，导致事故发生地渔船参与应急救援时有顾虑，其积极性难以充分调动起来，尚未建立具有可持续性的渔船参与救援运作机制。

2.6 渔民安全生产意识淡薄

目前，沿海地区小型作业渔船的生产者仍以传统家庭经营方式为主，安全生产意识淡薄，在渔业生产过程中，为追求捕捞效益，冒险出海作业现象时有发生。例如，为降低经营成本，对管理规定要求的救生、消防等安全设备经常配备不齐，灭火器过期不更换。又如，渔民为追求经济效益，无视复杂多变的气象海况，冒险超抗风等级出海进行捕捞作业，导致渔业安全事故出险率陡然上升。

3 海洋渔业安全生产基层管理对策

3.1 建立完整的责任体系

渔业安全生产管理制度的核心就是责任落实，建立完整的责任体系非常重要。现阶段，海洋渔船水上安全事故数量明显下降，但海洋渔业安全生产基础薄弱，安全监管和安全生产责任落实不到位的现象在一定范围内仍然存在［5］。因此，基层要管理好渔业安全生产，首先就要明确各相关方责任，并落到实处。从管理者到管理对象，从县（区）到镇（街道）、村（社区）逐级细化岗位分工，明确各层级、各岗位安全生产责任。

3.1.1 县（区）级海洋渔业主管部门责任

负责部署、调度辖区海洋渔业安全生产工作，全面督导应急管理和安全隐患整改工作，定期召开安全生产调度会，督导渔业安全生产监管工作有序推进。

3.1.2 镇（街道）、村（社区）级海洋渔业管理者责任

在实践操作过程中，单靠镇（街道）级海洋渔业管理力量开展安全生产监管，往往出现心有余而力不足的情况［6］。因此，需要建立网格化监管体系，充分发挥镇（街道）、村（社区）渔船协管员的直接作用，查找隐患点和风险点，及时纠正、报告违法违规行为，弥补县（区）级行政监管盲区和监管力量不足等问题。

3.1.3 海洋捕捞生产主体责任

海洋捕捞生产主体是船东或船长。为追求生产效益，船长或船东容易产生麻痹思想和侥幸心理，冒险超抗风等级作业［2］。因此，船长或船东作为主体必须签署《渔业安全生产承诺书》，所属渔船发生安全生产事故，造成人员失踪或死亡的，要依法追究船东或船长责任。

3.2 运用现代科学技术动态管控渔船

有效、快捷的通信是预防渔业安全生产事故发生并组织海上救援的根本保证［7］。基层渔业安全生产管理者应建立短信、微信等网络联系平台，及时发布海况预警信息。预警信息发布的对象包括辖区内海洋渔业管理人员、船舶所有人、船长、船员等从事海洋渔业工作的所有人员；发布的内容包括大风、通航公告、军事演习等预警信息。预警信息发布后，运用渔船动态管控体系管控辖区内所有渔船，严格执行“逢七不开”（即，海上风力达到七级时，不准开船出海）制度，坚决制止超抗风等级、超渔区等海上捕捞行为。县（区）级渔业主管部门，应积极推动建设渔船身份识别、AIS终端、北斗导航等渔船动态监控管理系统，运用科技手段对辖区内渔船进行动态管控［8］。

3.2.1 动态管控防范商渔船碰撞事故

与海事部门密切合作，动态管控渔船，严禁其在商船航道航线捕捞作业。联合海事部门进行联合巡航和执法，查处渔船不配备、不开启避撞终端设备等行为，整治公共航路和通航密集区作业秩序，防范商渔船碰撞事故发生。

3.2.2 动态管控涉外渔船

渔政联合公安、海警等部门协同执法，强化科技动态管控手段，建立涉外渔船网络化监管体系，对重点渔港和涉外渔船实施动态管控，确保每艘涉外渔船管控到位，严禁越界在涉外海域捕捞作业。

3.2.3 动态管控钓鱼船

管控钓鱼船出海人员数量，严禁钓鱼船载客出航。尤其关注节日及重大活动期间的钓鱼船动态，增加海上巡查频度，开展有针对性的专项执法检查，防范渔船载客出海造成险情。

3.3 改造升级渔港渔船设施

3.3.1 开展渔港调查认定

根据渔政渔港管理规定，做好渔港的港界确认、技术评定和认定工作，完善港内视频监控、消防设备、应急救援等保障设施，提升渔港管控渔船的能力。在渔港内建设完善的科技指挥系统，运用北斗卫星、信息通导等现代科技手段，形成高效快速反应指挥系统，提高渔业安全生产管控保障水平［9］。渔港重点管理供油、供电、涉氨和特装等设施安全运行，严格遵守维修作业防火规定，及时排查整治安全隐患，合规设置停港渔船防火通道和间距。实行渔船出港签证制度，重点检查人证不符、渔船舱室乱接电线、通导和消防救生设备不全、号灯号型不规范等违规行为，将检查出的问题和安全隐患解决在出海之前。

3.3.2 积极推进渔船更新安全装备

加强渔船安全生产的资金与技术投入，维护渔业生产安全，有效预防事故，减少伤亡［10］。做好渔船检验和更新改造升级。每年的渔船检验是对渔船能否适航的技术鉴定，这一关必须把牢做好。在渔船更新改造升级方面，政府应进一步增加财政支持，合理编制渔船年度更新计划，加快对存量老、旧及木质渔船更新改造升级速度，整体提升渔船海上捕捞安全生产能力。

3.4 强化海上执法检查

对海上生产渔船进行现场执法检查是渔业安全生产管理的一个有力抓手，渔业主管部门通过常态化和专项整治执法行动，打击处罚渔业生产违法违规行为，达到约束渔业从业人员严格遵守渔业安全操作规程进行生产作业的目的。

3.4.1 实行海上执法常态化

坚持查渔船必先查安全的原则，海上执法检查渔船违规占用商船航道、渔船违规载客垂钓、海上作业不穿救生衣、船员无证及证书不符等违规行为，即查即改，不能现场整改的勒令回港完成整改。

3.4.2 定期进行渔业安全执法专项整治

专项整治内容包含：一是渔船方面，对渔船舱室乱拉电线、通信导航设备配备不齐和不按规定开机、消防救生设施配备和安装不合规等情况进行检查整治；二是渔港方面，对渔港码头和停港渔船防风、防火、用电及施工作业是否符合安全要求等情况进行检查整治；三是海上渔民作业方面，对渔民持证和临水作业不穿救生衣等违规情况进行检查整治。

3.4.3 建立渔业安全生产执法检查台帐

所有安全生产执法检查、督查情况必须记录在案并建档，根据档案记录，定期对检查发现的问题进行统计分析，为以后的安全执法检查提供针对性依据，达到有的放矢、治疗顽疾的目的。

3.5 建立快速有效的应急救援体系

海洋渔业安全生产应急救援管理，要将保障工作落到实处，提升渔业安全生产突发事件的应对能力，提升应急工作人力、设备、资源、应急体系与指挥体系的协调运作能力。建立渔业安全生产应急管理机制，提升应急救援队伍对海洋渔业突发事件的应急处置能力，降低或避免渔民群众的生命和财产损失，同时使渔业安全生产得到充分的保障［11］。

3.5.1 加强应急救援队伍建设

第一，建设海上搜救方面的专家库，发挥专家的专业特长和技术方面的优势作用，切实提升政府科学决策和应急处置能力；第二，整合既有的应急救援队伍，优化提升救援船只设施装备水平，拓展志愿者团队，并加大培训与演练的力度，充分提升海洋渔业突发事件应急救援的能力；第三，加大培训与宣传力度，提高渔业从业人员海上自救能力，提高其海上作业的综合素质。

3.5.2 加强财政保障

在海洋渔业应急救援方面，设置专项资金，纳入财政预算。为形成长效机制，各级政府部门要设置海洋渔业突发事件应急救援基金，同时完善监督制度，保障基金运用的有效性。对在海洋渔业突发安全事故中参与救助的社会力量予以资金激励，以提高社会力量参与海上救助的积极性。

3.5.3 完善物资和设备保障

完善应急物资储备与调用保障机制，健全应急物资储备与装备体系，实现各种类型应急物资储备管理的信息化，畅通各层级物资调剂的供应渠道，保障在渔业突发事件发生时，能够及时供应救援应急物资。

3.6 加强渔业安全生产宣传培训

通过安全生产培训，增强渔业从业人员的安全意识，最终实现安全生产［12］。渔业主管部门每年要制定渔业安全生产宣传培训计划，采取授课、交流、警示教育等形式，对渔业安全生产的基层管理者和从业者进行宣传培训。

3.6.1 加强海洋渔业安全生产基层管理者培训

培训内容包括安全生产法律法规、管理者的责任、渔业安全生产规程、渔业安全督导检查方法等，强化基层管理者安全责任意识，提升基层管理者渔业安全生产监管能力。

3.6.2 加强海洋渔业从业者培训

培训内容包括渔业方面的法律法规、船东和船长主体责任、渔船安全生产操作规程、渔业重特大事故警示教育等。

3.6.3 加大海洋渔业安全生产宣传力度

利用伏季休渔期、安全月、安全周等时期，在渔区进行内容易懂、形式多样且印象深刻的渔业安全宣传活动，如渔港挂横幅、发放宣传单和安全告知书、电视台滚动播出渔业安全公益片等，从亲情、法制与利益三方面入手，紧紧围绕家庭意识、生命意识和责任意识，让渔业从业者充分认识到安全生产的重要性，强化自身安全生产意识。