双轨动员与协同治理:专项治理行动中有效动员的机制与策略——基于C市自建房安全专项整治的实证研究*

潘泽泉,欧阳小鹃,2

(1．中南大学 公共管理学院,湖南 长沙 410083;2．湖南女子学院 社会发展与管理学院,湖南 长沙 410004)

一 文献回顾与分析框架

专项治理又称专项整治或运动式治理,是一种具有中国特色的治理方式,与常态治理构成我国国家治理、地方治理和基层治理的两种治理手段。一般来说运动式治理包含了政治动员、意识形态宣传、准军事化组织形式和责任制实施几个要素[1],其运作逻辑体现为权威体制下的权力实践,专项治理因其内在的“运动性”和“动员性”特征而具有强大的资源动员能力和绩效合法性。专项治理契合我国基础权力较弱、专断权力较强的国家能力特点和国家治理生态,因此在多个治理领域被广泛应用,如治安治理中的“严打”运动、“扫黄打非”专项整治行动、“扫黑除恶”专项治理行动以及拆违专项治理等,专项治理由一种治理现象、治理工具转变成了一种治理模式和有效动员的方式。

(一)文献回顾

学界常将“专项治理”常与“运动式治理”“动员式治理”放在同一个框架下讨论,已经积累了非常丰硕的研究成果,总结起来主要有两种研究视角:其一是国家运动视角,该视角关注的是运动式治理的 “运动性”,着重于解释运动式治理的发生机制、实践类型和合法性基础。从发生机制来看,有学者将国家运动视为一个整体,认为“革命教化政体”为国家运动的生产和再生产提供了结构性条件,而“政治官僚体制”为国家运动提供了组织和合法性基础,二者的共同作用解释了国家运动产生的原因、类型及其发展进程[2]。也有学者认为运动式治理是应对官僚体制失败而临时启动的一种政治机制,与官僚体制互为补充构成了国家治理的双重机制[3]。从实践类型来看,有学者将运动式治理划分为官僚教化型、部门协同型、社会教化型和社会动员型四种典型类型[4]。还有学者将国家运动式治理与基层运动式治理的运作逻辑进行了区分,认为与国家运动型治理“非常态化、非制度化”的政治逻辑不同,基层运动式治理是遵循的是常规性行政逻辑,目的是实现基层政府工作的有效性[5]。从合法性基础来看,主要有三种观点,一是“路径依赖说”,认为国家运动是对传统文化的惯性、革命战争思维、合法性的危机以及现实的情势的路径依赖。二是“资源有限说”,认为国家运动是治理资源贫弱条件下的理性选择,并经由运动式治理实现国家权力的生产与再生产,确保政治制度合法性的存续[6]。三是“治理工具不足”说,将其视为政府替代性治理工具缺乏的无奈之举。其二是国家治理视角,把专项治理作为一种实现国家和基层治理目标的政策工具,并分析其何以有效、何以反复以及如何运作。在这一视角下,对专项治理的研究主要有两种取向,一种是把运动式治理作为批判对象,认为运动式治理作为一种超常规实践虽然为“集中力量办大事”提供了可能,但这一治理方式存在内生困境,难以持续,长远来看不利于国家治理能力和治理体系现代化的实现,因此应该走向“制度治理”[7]或“常态化治理”[8]。另一种是把运动式治理作为一种“社会事实”,分析其历史演变,理想类型。有学者将我国的专项治理分为社会秩序类、政府监管类、生态保护类、政治建设类、文化建设类和经济建设类[9]。

以上研究都给我们认识和理解运动式治理或专项治理的不同方面提供了很好的解释框架,但现有研究忽略了专项治理中的“动员”维度,强动员性是专项治理得以生效的重要机制,虽然有研究对该问题进行了探讨,但要么关心的是自上而下的行政动员,要么重点关注自下而上的群众动员或社会动员,并未将两者放在一个整体框架和同一实践场中进行考察。笔者试图从“国家动员视角”进行分析,运动式治理或专项治理在实践中,面临的一个重要的问题就是如何动员官员和民众。通常在专项治理的动员过程中,基于强大的“政治忠诚性”和“压力型体制”,体制内部能够迅速被动员起来,而后权威时代动员群众却很难实现,这也是运动式治理中存在的一个难点问题,即“官动民不动”或“干部干,群众看”的治理困境,导致专项治理需反复开展[10]。在治理实践中,这一问题严重影响了专项治理的绩效。那么如何才能在专项治理实践中打破“官动民不动”的实践困境,实现有效治理?本文聚焦这一核心问题,基于C市自建房安全专项整治行动案例,发现双轨动员与协同治理能克服“官动民不动”和“干部干,群众看”的实践困境,实现有效动员。

(二)双轨动员与协同治理:一个分析框架的提出

运动式治理的过程一般分为三个阶段,即目标设定阶段、动员实施阶段和考核评估阶段,其中“动员”是专项治理中的核心环节,治理主体强大的动员能力是专项治理目标得以实现的重要因素[11]。实践中的专项治理动员存在两个不同的场域,一个是基于官僚体制内部的政治动员,另一个基于社会情理治理的社会动员。两个场域的动员主体、动员客体、动员情境、动员方式、制度化程度均遵循不同的逻辑。然而目前学界对运动式治理的动员研究主要从 “政治动员”和“社会动员”的单一维度阐发,缺乏在同一个框架下对二者的差别和协同关系的分析。专项治理之所以在反复启动过程中治理边际效用降低,绩效合法性受到挑战,很大程度上是因为在动员过程中“官民”传导链条没有打通,出现了“官动民不动”的困境。基于对C市自建房安全专项整治的研究发现,双轨动员与协同治理一定程度上破解了存在于专项治理中的“官动民不动”的困境,达到了较好的动员效果。

1．纵向动员与层级治理:基于科层制逻辑的政治动员

纵向动员指的是在官僚体制内部,中央政府、地方政府或上级领导部门对基层执行部门的动员。在这一动员场域中,动员主体是一般是中央政府、地方政府,动员客体是基层政府及其工作人员,动员的方向是自上而下的,因此一些中间层级的政府或职能部门可能既是动员主体又是动员客体。纵向动员和横向动员的动员环境以及遵循的逻辑有所不同。首先,针对官僚的纵向动员的基本情境是“政治官僚制”。政治官僚体制不同于韦伯提出来的西方现代意义上的科层制,科层制是基于“法理理性”,是注重规则、按章办事的,也是专业化的、事本主义的。用韦伯的话来说“科层组织结构给予官员持续的压力,要求他们‘有序,谨慎,守规’”。而中国的政治官僚制,则是基于家长主义权威的“价值理性”,是向上负责的,强调政治忠诚和道德约束以及注重上下级之间“忠诚、信任、庇护”关系的。其次,纵向动员的方式是一种硬动员或者刚性动员,这一特征是由于动员主体和动员客体之间的关系是“上下级”关系,动员的主要机制是政治压力与行政命令,而这种关系中隐含着晋升机制与考核机制。再次,从动员的制度化程度来看,纵向动员是一种强制度化的动员。

2．横向动员与社会情理式治理:基于社会基础的社会动员

横向动员是政府部门为了实现治理目标对群众实施的动员。横向动员这一场域中,动员主体是多元的,主要是政府、街道或社区等部门,而动员客体则是体制之外的人民群众。首先,横向动员的情境体现为“社会情理治理”,在“上下分治”的治理体系中,行政体系内部的动员往往遵循科层制逻辑,而基层社会的动员更多是采取社会情理逻辑[12]。社会情理治理的社会基础是乡土社会网络中的非正式制度,其作用机制主要是社会网络和人情关系。其次,横向动员的动员方式是软动员(柔性动员),主要是依靠宣传说服、物质激励、情感沟通等方式,体现的是制度实践中的生活逻辑[13]。由于国家对社会的动员能力取决于国家能力以及国家与社会的关系,与革命时期和计划经济体制时期的总体性社会不同,我国在城市化和现代化转型的过程中社会走向了个体化和原子化,国家与社会的关系从控制和管理走向了服务和治理,大规模的群众动员已经失去了社会基础。再次,从动员的制度化程度来看,横向动员是一种弱制度化的非正式动员。

3．双轨动员与协同治理:实现机制与行动策略

双轨动员与协同治理中动员的目标是凝聚共识、传导压力和整合资源,横向动员和纵向动员虽然是两个不同的动员场域,有着不同的动员情境和策略,但二者并非两条互相独立的动员路径,而是通过协同联动共同实现共治目标。首先,双轨动员与协同治理可以凝聚共识。纵向动员是经由政治化机制和政治化叙事策略实现统一思想,具体做法有政治挂帅、责任发包与承诺激励。横向动员则经由舆论宣传策略引导共识,例如悬挂横幅标语、制作发放宣传手册、多样化媒体报道。其次,双轨动员与协同治理可以实现压力传导。纵向动员通过发挥目标考核的行政压力,横向动员则是通过发挥法律政策的权威效能。最后,双轨动员与协同治理可以实现资源整合。纵向动员是通过引进专家系统和技术资源,横向动员则是充分发挥人情、关系、面子等社会基础。

二 案例介绍与研究方法

自建房包括城镇居民自建房和农村居民自建房。城镇居民自建房是指国有土地以及城市、县城、集镇规划区范围内集体土地上的居民自建房;农村居民自建房则是城市、县城、集镇规划区范围以外的集体土地上的居民自建房,大多自建房都是砖混结构,地基浅,因此承载力和抗震力较差,一般来说不能超过三层。随着城市化发展,许多城乡结合部地区居民为了改善居住环境或者提高收入,许多居民违规加层,出现了大量违规或有安全隐患的自建房。近年来我国发生了多起违章建筑和自建房安全事故,影响比较大的有2020年福建泉州欣佳酒店坍塌、2021年湖南郴州汝城某居民自建房垮塌、2021年江苏苏州四季开源酒店辅楼坍塌,等等。其中最受关注的是2022年4月29日C市一栋居民自建房倒塌,致53人遇难,给人们的生命财产造成了严重的损害。据报道倒塌房屋系居民自建房,共8层,其中1楼为门面,2楼为饭店,3楼为放映咖啡馆,4、5、6楼为家庭旅馆,7、8楼为自住房。承租户对房屋有不同程度的结构改动(1)C市举行新闻发布会 通报W区“4·29”居民自建房倒塌事故相关情况 (wangcheng.gov.cn)。2022年5月7日,国务院安委会召开电视电话会议,决定开展全国自建房安全专项整治。随之,C市开启了“自建房安全专项整治”,对全市自建房现状、超高违建数量、空间分布状况进行地毯式排查,全面开展自建房安全鉴定和隐患排查及整改。

本研究以C市自建房安全专项整治的动员过程为案例,笔者于2022年5月至11月在C市就自建房安全专项整治中的动员问题进行实地调研并收集经验资料。本次调研主要从不同的途径收集了以下资料:一是选取C市Y区X街道进行参与式观察,通过跟班工作、入户走访了解自建房安全整治专项治理中的动员过程。二是进行半结构式访谈,访谈对象包括Y区自建房安全整治“百日攻坚”专项行动指挥部工作人员、Y区住房和城乡建设局工作人员、X街道的工作人员和部分社区专干和相关居民共计24人,重点了解在自建房安全排查、鉴定和隐患整改过程中不同部门、街道社区与相关居民之间的态度、观点以及互动关系。三是查阅并收集了许多政策文件、会议记录和新闻报道等文本材料。最后对三类资料交互比较,进行了三角验证。基于田野观察和文本资料的分析,本文提炼出双轨动员与协同治理经验性分析框架,阐述了双轨动员与协同治理的实践过程和作用机制,为更深刻地理解新形势下专项治理中的动员问题提供了一种整体性思路,下文将结合案例分析专项治理中政治官僚体制层级治理下的纵向动员和社会情理治理情境下横向动员的过程、机制与策略。

三 专项整治行动中双轨动员与协同治理过程、机制与策略

2022年4月29日C市居民自建房倒塌事故发生后,4月30日上午,C市紧急召开“深刻汲取事故教训,开展建筑安全专项大排查大整治”视频会议,要求在全市范围内立即启动自建房大排查大整治行动。5月10日,C市在全市启动自建房安全整治“百日攻坚”专项整治行动,明确在8月20日前完成全部重大安全隐患排查整改,实现“人不进危房,危房不住人”。

(一)权威传导:纵向动员与层级治理的过程、机制与策略

通过对C市自建房专项整治的田野调查发现,地方政府在纵向动员行动中,一是通过政治化叙事与专断权力使用,传导政党权威。二是通过目标考核管理与监督检查,传导行政权威。三是通过专家系统与技术治理,传导专业权威。纵向动员的主体作为体制内的“官员”或“国家工作人员”既要展示胜任能力又要体现政治忠诚,以实现在“压力型体制”和“晋升竞标赛”制度下的生存。

1.政治化叙事、专断权力使用与政党权威传导

政治官僚体制是专项治理中纵向动员与科层制层级治理的基本情境,被动员的对象作为下级政府和职能部门,对上级具有强依附关系,下级官僚除了展现胜任能力还需表达“政治忠诚”。

一方面,在C市自建房安全专项整治行动中,地方政府通过政治化叙事将自建房专项整治工作上升为“政治任务”,经由政治化叙事将事务性工作与政治信念、组织忠诚相结合,以强调该项工作的重要性和价值。在《全省居民自建房安全专项整治工作暨百日攻坚行动方案》中明确表述该项工作的总体要求是“要贯彻落实习近平总书记关于安全生产的重要论述,牢固树立以人民为中心的发展思想,践行‘生命至上,安全第一’的安全发展理念……坚决遏制重特大事故发生”,文件精神通过专项整治工作动员部署会议层层下达,X街道工党委书记表示“在参加区里的动员大会时上级领导反复强调一定要提高政治站位来对待本次专项整治行动,不为困难找借口,只为解决找方法”(访谈记录:G20220523)。

另一方面,成立C市自建房安全整治“百日攻坚”专项行动指挥部,经由指挥部使用国家 “专断性权力”,实现纵向动员。迈克尔·曼认为专断性权力是指“国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围”,这是一种强加于社会的权力,体现了国家自主性。领导小组制是我国治理体系中的一种“亚正式制度”,成立之初是为了能够归口管理政府各个条块的工作,并发挥调查研究、组织协调和科学决策的功能[14]。领导小组这一机制因其灵活的机构设置和机动化的权力运行模式使得党和国家能有效协调“条块关系”,及时化解重大社会风险,提高国家治理能力而成为一种具有政治优势和中国特色的制度设计和治理机制。领导小组或指挥部通过“专断性权力”的使用,传导政党权威,实现纵向动员。

2.目标管理考核、监督检查与行政权威传导

加强目标管理和监督检查,传导行政权威是实现纵向动员和科层制层级治理的另一路径。首先,采取目标管理责任制的手段对基层政策执行情况进行监督检查和绩效考核。目标管理责任制是中国的正式权威体制之外的一种制度形式,以目标体系和考评办法为核心,通过目标分解和量化考核以达到政策和治理目标的制度手段。其本质是一种管理关系,目标管理责任制体系包括政府责任制、部门责任制和专项工作责任制[15]。在C市自建房安全专项整治中,就通过条块协同和专项工作目标管理责任制实现内部的行政动员。自建房专项整治方案明确指出要“压实属地责任”和“强化督察问责”。笔者调研的C市Y区自建房安全整治指挥部工作人员说:“我们就是采取‘倒排时间,挂图作战’的工作方式,把安全隐患排查和问题整改的目标以及完成时间表格化,实行‘数据一日一汇总、工作一天一调度,进展一日一通报’的工作方法,每天对排查隐患量、累计完成整改量、隐患整改率实时更新,并进行动态排名”(访谈记录:G20220526)。

其次,经由多种形式督察强化动员效能,在自建房专项整治百日攻坚的最后阶段,为了实现对基层工作人员的持续动员,专项整治领导小组办公室出台了《关于深入开展居民自建房排查整治“回头看”工作的通知》《关于开展自建房安全专项整治有关问题整改挂牌督办的通知》。C市专项行动指挥部出台了《C市自建房安全整治第二轮交叉检查方案》《Y区自建房安全整治检查评比方案》等检查评比和督察手段进一步强化动员。

3.专家系统、技术化机制与专业权威传导

动员的技术化机制则是通过采用技术手段提高治理中的动员效率从而实现动员目标,是国家治理能力与治理体系现代化的重要表征。具体体现为“数字治理”[16]“技术治理”[17]和“信息化治理”[18]。在C市自建房安全专项整治中,通过引进专家系统与技术治理,传导专业权威,实现纵向动员。技术动员本质是事本主义的和结果导向的,提高治理专业化、技术化和信息化水平是国家治理能力现代化的内在要求,“数据”日益成为现代化国家重要的治理资源。

在C市自建房安全专项整治案例中,一方面,专家和技术人员开发了“C市自建房安全专项整治管理平台”完成全市自建房的数据采集。“该平台可以收集所有自建房的数据信息,包括产权所有人、地址、所在区域、土地性质、房屋用途、是否取得行政许可、是否存在违法占地和建设情况、房屋结构安全性、消防安全性和经营安全性等非常全面的数据信息,共 6大核心内容,17项分解指标,共 205个具体数据选项。成为整个自建房安全整治排查、鉴定和整改的基础”(访谈记录:G20220703)。并将整治流程中的“六部分排查要点”“六步法”工作机制和数据采集情况都融到系统中,以便实时监管工作进度。另一方面,发挥专家参与的作用,聘请专家对自建房的安全隐患排查和自建房的安全等级鉴定进行培训,组织编写了《C市自建房专项整治手册》并要求每一户排查都安排一名专业技术人员入户。

(二)认同构建:横向动员与社会情理治理的过程、机制与策略

在C市自建房安全整治专项行动中,主要是采取“构建认同”的行动策略,实现横向动员与社会情理治理,包括通过政策法规宣传,构建价值认同;通过人情关系说服,构建情感认同;通过典型带动与区别化执行,构建实践认同。横向动员(群众动员)是指政府和行政职能部门对于群众的宣传动员,目的是通过各种手段说服群众配合工作,达成治理目标。改革开放以来,随着“政经社”一体的总体性社会格局被打破,国家-社会关系也发生了改变,国家的社会职能也由“管理”走向“服务”和“治理”,形成了“社会情理治理”的治理情境。在这一情境下,革命战争年代的国家“一竿子到底”的群众动员已失去条件,社会动员的手段转向以“人情”“关系”“说服”为主的软动员[19]。软动员是国家治理能力现代化建设过程中对社会动员方式的优化,与行政命令等传统动员方式相比,软动员通常采取宣传引导、经济激励、政策供给等柔性手段,由于更关注动员客体的需要和利益表达,因此更容易获得群众理解和接受,达到动员目标。

1.政策与法规宣传:构建制度的合法性认同

宣传中央会议精神和相关政策法规,构建制度合法性认同。主要是通过召开村民大会、发放宣传单以及入户等方式宣讲中央关于自建房整治的会议精神、专项整治方案以及自建房尤其是经营性自建房房主的法律风险。以引导自建房房主和经营户形成正确的认知,具体来说,一是宣传贯彻上级会议及文件精神,会议动员和文件动员是群众动员中最常见的形式。在访谈中,负责自建房整治的工作人员就多次提道:“只能反复跟老百姓宣传法律和政策啊,让他们认识到必须要对房屋进行安全鉴定,如果鉴定存在安全隐患也必须整改或拆除”(访谈记录:G20220601)。这一机制实际上是基于对国家与社会关系的认识而采取的动员策略。国家与社会关系指的是政府与人民群众的关系,其中又可以细分为中央与群众的关系、地方政府与群众的关系和基层政府与群众的关系。主要体现在人民群众对不同层级政府的认同度不一样,政府级别越高,群众对其认同度也越高。因此坊间有“中央是恩人、省里是亲人、县里是坏人、乡里是敌人”的说法。街道和社区干部也深知群众的这一心理。因此入户的干部向村民进行法制政策宣讲时,一般都会强调,“这是中央的要求”“是国家下了指示”,由于对于国家政权合法性的高度认同,群众虽有不情愿,但内心还是认为“应该配合”。二是宣传相关政策法规,在自建房安全专项整治的前期动员中,街道和村社干部会向群众宣传《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国建筑法》当中的条款,让群众认识到如果自建房出现了安全事故,房主是第一责任人。用访谈中的一名村干部的话说就是“耐心细致做工作,一笔一笔给他们算经济账、安全账、良心账,让他们改变认识,从要他们拆,变成他们自己要拆” (访谈记录:G20220601)。

2.人情与关系说服:构建情感的合理性认同

通过人情压力说服,构建情感的合理性认同。我国有“上下分治”[20]“简约治理”[21]“政不下县”的治理传统,乡土社会是依靠乡绅治理的,是一种礼治秩序。虽然在现代化和城市化进程中,传统的乡土社会基础遭到了削弱,但仍然发挥着重要作用,尤其是农村和城郊社区,仍然还是“熟人社会”,熟人间的人情关系网络依然是重要的社会规范机制。在自建房安全排查专项整治工作中,就通过“打人情牌”实现动员目标。主要有两种策略,一是“正式权力的非正式运作”,利用“关系”进行说服,关系是“差序格局”的乡土社会中最为重要的资源。经由日常化的话语实践、利用混合型关系,将动员的主客体关系由“做工作”的工作关系转化为“做人情”的私人关系。例如X街道有一栋被鉴定为D级的危房,按照整治方案必须予以拆除,为了动员住户及时搬离,X街道通过分析住户性质,发现其中一户老人的孩子是在政府部门工作,该街道工作人员无法做通老人的工作,便与其儿子联系,让其儿子说服老人,顺利完成了搬离任务。另外,充分发挥乡土社会中的熟人作用,让“内部人”做工作。X街道办工作人员在访谈时提道:“我们的入户小组一定会安排一个村民代表,毕竟熟人好说话一些,讲的道理也听得进,乡里乡亲的,每天抬头不见低头见,也不好意思驳面子,真有什么困难也会直接说出来” (访谈记录:G20220529)。二是“私情公用”,妥善安置困难群众,在自建房安全整治工作中,动员难度最大的是那些具有重大安全隐患,需要拆除的自建房的房主和住户,由于他们绝大多数是低收入群体,房屋拆除后如何安置是个难题。在C市X街道有三栋建于20世纪70年代的房屋被鉴定为D级,根据要求要予以拆除,三栋房屋有96户居民,虽然区政府出台了《自建房安全整治工作困难群体关怀帮扶专项指引》的相关文件,但仍有些安全问题无法解决。X街道的专项行动负责人说:“上面要求对待违章建筑和有安全隐患的自建房绝对不能一拆了之,拆违工作的开展既要有力度、有速度,更要有温度,的确有困难的群众我们要帮扶,我就把自己一套空置的房子便宜租给了一名困难群众” (访谈记录:G20220608),该做法有效地实现了危房拆除的动员。

3.典型带动与区别化执行:构建行动的有效性认同

通过榜样与典型带动机制,构建行动的有效性认同。把“树典型”作为一种工作方法最早是由毛主席1943年在《关于领导方法的若干问题》一文中提出来的。之后典型治理经常被运用到社会主义建设政治动员当中,通过挖掘典型、树立典型和推广典型进行动员和激励,得到公众认同和效仿[22]。在C市自建房安全专项整治中,一方面采取了树典型的动员策略,根据自建房的“违”“危”情况将其分为四类,并分别采取“改、停、封、拆”的措施分类处置。其中工作难度最大且最容易引发社会矛盾的是有重大安全隐患且属于违法建设的自建房的拆除工作。房屋拆除直接涉及居民的生活生产问题,拆除后这些居民能否得到妥善安置都关系到拆除工作能否顺利进行。C市Y区X街道老旧危房较多,在自建房安全专项整治之前Y区就将辖区内的431栋危房纳入了改造计划,自建房安全专项整治行动启动后,以X街道的3栋危房为代表性项目,引入专业的危房改造公司,制定了《D级楼栋危房重建专项指引》《自建房安全整治工作困难群体关怀帮扶专项指引》等配套方案,对居民进行细致耐心的宣传动员,帮助困难群体解决过渡期房源和生活困难,充分听取住户的意见和需求,签订房屋改造协议,明确施工起止时间,顺利完成了所有住户腾空搬离动员,拆除了危房。另一方面,实施分类整治与区别化执行策略。分类整治是采取一楼一策的工作方法,对不同产权、不同级别和不同类型的房屋实施不同的改造方案。Y区将辖区内的危房分为已纳入棚改项目和城市更新项目的、纯公房性质的和独栋私房三类,分别按照棚改方案、督促产权人自主排除安全隐患和自主改造等方式进行,通过分类施策,提高了整改工作的效率。区别化执行[23]是一种特殊的项目治理推进模式,是在推进工作的不同阶段采取动态的区别化策略推进任务的完成的一种策略。在C市自建房安全专项整治中,专项治理工作组根据危房房主的实际情况,区分积极响应型群体、中性观望群体和消极抵抗型群体,分别采取树立正面典型、发动私人关系和依法强制执行三种不同的手段,以实现有效动员,推进专项整治工作的完成。

四 专项治理行动中双轨动员与协同治理的社会影响

C市在自建房专项整治工作中通过权威传导和认同建构实现了体制内与体制外的双轨动员与协同治。通过对C市自建房安全专项整治的动员模式进行调研发现,双轨动员与协同治理破除了以往专项治理中“官动民不动”和“干部干,群众看”的治理悖论,提升了专项治理绩效,改善了政府和社会关系。

(一)双轨动员与协同治理实现了“官动民也动”

专项治理在官僚体制内部由于其上下级的强依附关系,有着较强的动员能力,随着社会形态由一体走向多元,国家和社会关系从支配管控转向服务治理,国家的横向社会动员能力有所减弱,但通过认同建构策略实施横向动员则较好地实现了“民动”的目标。

一方面,在纵向科层制动员层面,通过政治权威、行政权威和专业权威的传导等科层制层级治理实现“官动”。C市自建房安全专项整治行动,充分调动了C市政府、各个区政府和下属的街道等“块块”政府,也有效整合了住房与城乡建设局、C市城市管理和综合执法局、C市自然资源和规划局及其下属的相关部门“条条”资源。

另一方面,在横向动员的社会情理治理层面,通过政策法规宣传、人情关系说服和典型带动与分类施策等柔性动员策略实现“民动”。X街道的T社区是一个农民安置小区,且紧邻高校,许多楼栋都有违规加层用于出租和经营,其中最高的一栋加到了10层,改成了民宿用于经营。这一栋共计8个单元,涉及8个农户,需要他们配合并搬离。X街道通过开通气会、一户一户上门讲政策、讲道理,做耐心细致的工作,最终通过算“子孙账”说服了其中两户住户,其中一位刘姓村民说:“我以前也是看到别人家多加了2层,一年房租多了三四万,心里很是羡慕,也跟着加高了两层,加层和装修一起花了十多万,要我拆掉一层肯定有些不情愿,后来街道和社区上门说了好多次,特别是说到要为子孙后代考虑,不要为了眼前这点钱,害了自己的子孙,这点还是说到我心里去了,确实是不能只考虑自己,要是真的过了十几年,房子出问题了,把子孙后代给害了,那就作了大孽了” (访谈记录:M20220705)。该村民被说服后率先搬离,并在搬离后一起动员其他住户。这一栋的完成搬离并启动安全改造以后,该小区的自建房安全整治工作局面被打开,进展越来越顺利。

(二)双轨动员与协同治理提升了专项治理效能

强大的动员能力、较高的资源整合效率、对复杂问题有较好的治理成绩解决了专项治理能长期存在和反复出现的治理效能低下的问题。专项治理作为一种“运动式治理”之所以会长期存在和反复出现就是因为其作为治理工具的有效性,加之我国可替代性治理工具不足,而运动式治理与本土治理生态天然契合[24]。运动式治理的确更能有效缓解国家治理体系绩效压力、回应治理资源稀缺并适应后权威主义的治理情境。在C市自建房安全专项整治案例中,通过双轨动员与协同治理的内部权威传导和外部认同建构较好打通了官民传导链条,化解了公众对动员的“消极响应”[25]困境,完成了自建房安全排查、鉴定和整治,实现了专项治理目标,提升了运动式治理效能。截至2022年8月27日,C市累计排查自建房逾110万栋,拆除居民自建房违法建设6842处、重大安全隐患自建房1828栋,清理搬离人员833栋,自建房安全专项整治效果良好。

(三)双轨动员与协同治理改善了政社关系

如何处理政府与社会关系是社会治理中的核心问题,中国共产党百年来,政府与社会的关系经历了民主革命时期的扎根与动员、社会主义建设时期的支配与管控、改革开放以来的服务与治理等阶段。随着总体性社会的解体和多元化社会的形成,传统的科层式治理基于事本主义逻辑,在反复的运行中导致国家与社会、党和群众的关系疏离,而只注重官僚动员而忽视群众动员则影响了专项治理绩效。由于自建房大多是建在集体土地之上,属于集体产权,因此自建房安全整治对象的社会基础是熟人社会,基于社会情理治理情境进行了柔性的横向动员,在街道社区干部反复的政策法规宣传、人情关系说服和树立典型的实践中,发挥了熟人社会当中的乡村能人、村社干部的作用,将私人关系和非正式运作与治理任务相融合,实现了群众对专项整治工作在价值、情感和实践上的认同,有效增进了体制内外的沟通,改善了政府与社会关系。

五 结论与讨论

能否实现有效动员是影响专项治理或运动式治理效果的核心问题,传统的运动式治理主要是针对基于政治官僚体制的纵向动员和科层制层级治理,作为官僚体制内的官员为了表达政治忠诚和展现胜任能力,通常会积极履行治理职责。面对现代社会日益复杂的治理情境,自建房安全整治这一类型的专项治理,需要动员群众配合和参与,在“后权威时代”,传统的支配与管控的方法已经失去效用,政府和社会关系体现为一种“社会情理治理”情境,那么如何破解专项治理中“官动民不动”的治理困境,本质上就是如何有效动员群众。在专项治理中将内部刚性动员和外部柔性动员相结合,能够较好地实现双轨动员与协同治理,一方面,通过政党权威、行政权威和专业权威传导机制,实现纵向动员与科层制层级治理。另一方面,通过构建制度的合法性认同、情感合理性认同和行动有效性认同机制实现横向动员与社会情理治理,最终破解“官动民不动”的困境,提高了专项治理效能,改善了政府与社会的关系。

强动员性是专项治理或运动式治理与常规治理的最大区别,也是其广泛运用和反复出现的根本原因,出于认识的简化和分析需要,将专项治理的动员分为对体制内官员的纵向动员与层级治理和对体制外群众的横向动员与社会情理治理。纵向动员是基于政治官僚体制的治理情境,体现的是“中央与地方的关系”和“地方与基层的关系”,二者之间是一种权威关系,主要的动员策略也是权威传导。横向动员是基于情理性治理情境,体现的是“国家政府与社会的关系”和“政党与人民群众的关系”,随着社会转型,二者的关系从支配管控走向服务治理,主要的动员策略是通过说服、交换逻辑构建认同。然而现实中二者并非二元分化、边界分明,而是互相交织在一起的。强制度性的纵向动员与层级治理中也夹杂着人情、面子、关系等非制度化因素,弱制度化的柔性的横向动员与社会情境治理中也还存在对权威的依从。强大的社会动员能力是我国政党体制的制度优势,是贯穿革命、建设、改革全过程的治理手段,而非应对一时之需的策略。新时代在党政社三者关系发生了新的变化,社会异质性增强、动员难度加大的情况下,如何有效建构社会认同,重新审视和加强专项治理中的社会动员值得更多关注。