创新驱动发展背景下县域创新发展及优化

雷筱娱，张春霞，张 越

（湖南省科学技术信息研究所，长沙 410001）

实施创新驱动发展战略，是中国共产党在关键时期、攻坚阶段作出的重大抉择。2012 年党中央、国务院提出创新驱动发展战略，并将战略明确写入中共十八大报告，表明了中国对科技创新工作的高度重视、以创新驱动经济社会更好更快发展的决心，为推动发展更多依靠创新驱动指明了方向［1］。

建设创新型县（市、区）是实施创新驱动发展战略，落实国务院《关于县域创新驱动发展的若干意见》（国办发〔2017〕43 号）和科技部《关于印发＜创新型县（市）建设工作指引＞的通知》（国科发农〔2018〕130 号）的重要举措，是推进县域经济社会高质量发展的重要抓手。2018 年，科技部布局建设了52 个国家级创新型县（市）［2-5］，湖南省浏阳市（科技支撑产业发展）、湘阴县（科技支撑生态文明）、资兴市（科技支撑生态文明）3 县（市）入围。

2019 年湖南省印发了《湖南省创新型县（市、区）培育建设实施办法（试行）》（湘科发〔2019〕113号），培育建设14 家省级创新型县（市、区），至2025年建成30 个左右省级创新型县（市、区），形成一批创新能力突出、创新特色明显、创新创业环境优良、创新辐射引领作用强、经济社会协调发展、城乡融合发展的创新驱动发展标杆。

1 湖南省创新型县（市、区）基本情况

湖南省首批培育建设14 个省级创新型县（市、区），建设周期为3 年，培育建设以科技支撑产业发展为主题的县（市、区）12 个，以科技支撑生态文明为主题的县（市、区）1 个，以科技支撑民生改善为主题的县（市、区）1 个。

1）经济体量相对集中。14 家省级及以上创新型县（市、区）GDP 为5 605.36 亿元，占全省GDP 的13.27%，57.14%的省级创新型县（市、区）GDP 在100亿～500 亿元，28.57%的县（市、区）GDP 在500 亿元以上，岳麓区GDP 达1 360 亿元，进入“千亿级”行列，在全省县（市、区）中排第4 位。

2）60%的县（市、区）以第三产业为主导。17 家省级及以上创新型县（市、区）三产比例为11.07∶38.83∶50.10，创新型县（市、区）平均第二产业较全省第二产业占比高4.14 个百分点。

3）常住人口增长较快。截至2020 年底，14 家省级及以上创新型县（市、区）常住人口为913.57 万人，占全省常住人口的13.73%，较2019 年增长5.67%，较全省县（市、区）常住人口均值高25.78%。岳麓区、新化县、邵东市常住人口数量超百万，分别达152.86 万、143.12 万、103.94 万人，在全省县（市、区）中排名分别为第1 位、第6 位、第8 位，其中岳麓区较2019 年常住人口增长59.56%。

2 建设成效与亮点

2.1 创新政策体系不断完善，创新核心地位不断增强

湖南省创新型县（市、区）构建了包含创新要素政策、创新环境政策、产业创新政策、创新主体政策、区域创新政策在内的政策体系，有效激发创新活力。岳麓区出台了《关于支持岳麓区高质量发展若干政策》《关于支持高校、科研院所科技成果就地转化若干措施》《岳麓山大学科技城关于打造科技人才高地的实施办法（试行）》等政策文件，形成了涵盖科技创新、成果转化、产业发展、企业创新、人才引进等全方位支撑创新发展的政策扶持体系。雁峰区先后制定了《雁峰区研发投入专项激励资金使用管理办法（试行）》《雁峰区科技创新奖励方案》《雁峰区省级创新型区建设专项资金管理办法（试行）》，构建多元化创新投入机制，支撑特色创新产业集群建设。

2.2 主导产业转型升级，新旧动能加速转换

创新型县（市、区）结合自身资源禀赋和产业发展基础，有效探索传统产业转型升级和高新技术产业创新发展由要素驱动转向创新驱动的产业发展道路，产业新旧动能转换［3］。传统产业从资源依赖型向创新驱动型演进。利用传统资源与人力资源富集优势进行加工生产的创新型县（市、区）通过提升产品技术含量和附加值，促进了传统产业升级。如泸溪县大力引导相关企业加强产学研合作，合力破解一批制约铝粉产业和锰锌产业发展的关键技术瓶颈，运用新工艺、新技术改造提升传统技术，研发了无硒高纯电解锰、高纯电解锌、超细氧化锌、二氧化锗、锗锭等系列新产品，实现了传统产品升级改造。汨罗市坚持生态优先、绿色发展战略，建立有色金属新材料、高分子材料、电子信息三大产业集群，打造国家重要的有色金属非金属资源集散地、新型基础材料再制造中心，探索出产业化、规模化、链条式发展特点的循环经济产业模式。北湖区推动矿山采选、有色金属精深加工等传统产业转型升级，重点打造鲁塘微晶石墨特色小镇，引导相关企业集中攻克微晶石墨提纯技术难关，取得了微晶石墨制备石墨烯、石墨烯深层材料等一大批科技创新成果，实现了传统产业向高新技术产业的转型升级和可持续发展。

高新技术产业向集群化专业化演进。部分创新型县（市、区）通过建设高新技术研发平台和产业创新基地，搭建产业技术研究、开发、调试、生产一体化的产业发展环境与机制，形成具有本地特色的高新技术产业集群［4，5］。雁峰区按照“做大做强优势产业，发展特高压输变电装备、智能配网装备，提升输变电系统服务能力”的产业思路，通过大力培育创新研发机构、优化创新平台，柔性引进院士、高层次科技人才和创新团队，构建多层次产业协同创新体系，着力打造国家级高端输变电产业集群。天元区重点从科技研发投入、创新主体培育、创新人才引培、产业项目建设和科技金融结合五大方面，构建产业创新发展协同体系，重点发展涵盖新能源乘用车、商用车、专用车以及智轨电车四大类别的整车制造产业，形成了新能源汽车、新材料、新一代信息技术三大核心产业集群。

2.3 科技服务支撑力增强，创新环境不断优化

创新型县（市、区）持续优化创新环境，围绕建设任务与本地科技创新需求，搭建新型研发机构与科创平台，吸引创新人才资源和社会资源，持续优化科技创新环境。岳麓区建设人工智能产业中心，聚焦大数据、智能制造、智能驾驶、智慧医疗等领域，打造集“创意办公+人才培育+产业孵化+金融扶持”等于一体的国际性人工智能产业中心。邵东市依托众创空间“智邵创客汇”构建工业互联网平台、轻工业智能装备工程技术研究中心、公共技术服务平台等，打造资源、技术、服务、政策等全要素融合的智能制造领域“互联网+”创新创业服务生态。

2.4 产学研合作成效显著，科技金融助力产业发展

湖南省创新型县（市、区）充分利用省内外高校资源，柔性引才搭建产学研平台，开展合作技术应用示范，打通高校服务县域经济发展通道。岳麓区围绕创新型区主导产业建设与中南大学等5 所高校、腾讯云计算（北京）有限责任公司等5 家企业成立软件和信息技术服务业产业联盟。中南大学科技园（研发）总部打通科技研发（实验室）-创业孵化（科技园）-产业化（产业基地）成果转化链条，探索本地部属高校“一校一基地”建设。雁峰区与南华大学、衡阳师范学院、湖南工学院等本土高校、岳麓山大学城内高校合作落实“人才雁阵”计划，柔性引进院士、省“5 个100”高层次科技创新人才等，积极构建协作紧密的产学研合作关系，探索共性技术开发及技术服务与咨询的功能，为本地企业提供科研服务，提高企业自主创新能力和市场竞争力。

为支持和引导科技型企业和产业高质量发展，湖南省创新型县（市、区）以政府主导型科技金融发展模式为牵引，支持主导产业发展。天元区通过成立株洲高新区投融资促进协会、组建动力谷产业发展引导基金等4 支基金，总规模达25 亿元，并出台《株洲高新区金融服务实体经济奖励办法》和《株洲高新区（天元区）瞪羚企业扶持办法（试行）》，通过政府贴息贷款政策支持发展潜力大、成长速度快的科技型中小企业。北湖区积极引导银行金融资金、民间资金向符合北湖产业发展导向的非公有制企业聚集，大力发展信用担保、小额贷款、风险投资等多种形式的科技金融服务模式，助力产业转型升级。

3 特色发展模式

3.1 邵东市“智能制造支撑特色产业”模式

邵东市在创建湖南省创新型县（市、区）过程中，立足本市特色优势产业，以五大传统产业转型升级为主线，以承接产业转移为契机，以产业链建设为重点，抢抓国内外产业分工细化和产能转移的机遇，着力打造湖南省轻工业先行区。

作为省防汛指挥系统的一部分，移动式应急指挥所是防汛减灾与现场应急指挥的重要平台，担负着平时防汛保障演练、汛期抗洪抢险的任务。一旦出现大洪水或严重干旱，移动指挥车可以立即奔赴抢险现场，将现场的语音、图像、文字、数据等信息及时传递到指挥中心，为各级防汛指挥部门提供现场综合实时信息服务。防汛指挥部门能够更加快捷地掌握现场情况，进而综合分析所掌握的水情、雨情、工情、灾情等信息，对其发展趋势做出预测和预报，制定防洪或抗旱调度方案，发布洪水警报，指挥抢险救灾，有效运用防洪工程和水利工程体系，努力缩小水旱灾害范围，最大限度地减轻灾害损失。

一是大力营造创新发展良好氛围。邵东市委、市政府积极落实和配套出台了国家、省、市制定的有关科技投入、税收优惠和平台建设等系列科技创新扶持政策。政府层面，每年拿出1亿元的工业发展专项资金，设立20 亿元的产业引导资金，4 亿元的创投资金，2 亿元的过桥担保资金，择优对产业园内优质企业、高新技术企业、小微企业进行股权投资入股和扶持。对专利、科技成果转化成产业化投资项目的，市财政按其投产之日起3 年内新增税收县（市）级所得部分平均数的5%奖励个人或企业。实施人才创新创业扶持奖励政策，健全技术要素参与分配制度，职务发明成果收益60%以上划归研发团队拥有。逐步形成了激励创新、支持创新、推动创新的良好环境。

二是全方位打造公共技术服务平台。邵东市在全省县级层面率先成立了邵东智能制造研究院，研究院与中国科学院合肥智能机械研究所、湖南锐科机器人有限公司共建了创新型实验室、湖南省轻工行业智能装备工程技术研究中心等省内领先的科研创新平台。同时，组建了打火机、小五金、箱包行业研发设计公共服务平台，为100 多家企业发展提供“量体裁衣”的技术服务，推动打火机、皮具箱包、小五金、医药、印刷包装五大传统特色支柱产业和科技融合，实现传统产业转型升级。

三是重点打造特色产业创新示范区。邵东市以“三大产业园区”和“五大专业工业园区”为核心，重点推进传统特色产业和科技融合，包括积极构建3D打印模具制造、新能源、电子信息、智能建筑等一批战略性新兴产业，发展战略性新兴产业体系。积极建设中药材、皮具箱包、包装印刷、五金、打火机5 个传统特色产业园，推动产学研模式在特色产业领域的应用，着重解决技术创新、产业升级、环境保护、安全生产、品牌建设等焦点问题，提高特色产业核心竞争力，实现由“邵东制造”到“邵东智造”的转型升级，为发展战略性高新技术和升级壮大本地传统特色产业提供了强力支撑。

3.2 韶山市“科技创新融合生态文明”模式

韶山市围绕“科技支撑生态文明建设”主题，整合创新资源、通过创新引领高新技术产业高质量发展、科技支撑促进农业产业兴旺、深度融合科技元素与红色旅游和创新铸就生态文明高品质生活等方面，推进生态文明建设。

一是创新引领高新技术产业高质量发展。韶山市坚持把科技创新融入经济社会发展规划，加大科技投入、优化创新平台、推动经济发展由要素驱动转向创新驱动，重点研发三一（韶山）风电设备“超大型复合材料风电叶片”、中韶电气“智能配电技术及装置”、四棱数控与南京航空航天大学合作的“高端数控机床等工作母机研究与应用”，打造以矿山装备、风电设备、环保设备为核心的先进制造产业群，形成了以装备制造、食品医药、新能源新材料为主体的高新技术产业发展格局。

二是科技支撑促进农业产业兴旺。韶山市加大农业科技园建设力度，着力打造现代农业示范区4个，突出“一园一特”，大力发展肉食品精深加工、休闲观光、现代农业种植等产业。园区企业与湖南农业大学、长沙理工大学、湘潭大学、湖南省农业科学院、中南林业科技大学等高校和科研院所开展技术合作。农村信息化建设快速推进，建成农村电商销售网点100 个，农村文化旅游、运动康养、民宿体验、创意策划等产业不断发展壮大，全力推动农村一二三产业融合发展。

四是创新铸就生态文明高品质生活。韶山市以推进全域垃圾分类促进人居环境提升，率先在全国县一级实现垃圾分类“付费制”全域覆盖；敞口式垃圾池清理完成近100%，全市生活垃圾无害化处理率达100%，获评2020 年全国农村生活垃圾分类和资源化利用示范县。全面实行“河长制”“库长制”，大力开展禁止投肥养鱼工作。实施“三禁三不”工作，农作物秸秆综合利用率达92%。加快“绿色长廊”建设，全市林木覆盖率达52.68%。全域推进美丽乡村建设，创成美丽乡镇2 个、美丽屋场142 个、美丽庭院5 500 个，全市有25%的行政村获评省级美丽乡村示范村。

3.3 沅陵县“科技赋能乡村振兴”模式

沅陵县围绕“科技支撑民生改善”建设主题，以科技创新带动县域脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接为主要抓手，着力培育企业成为创新主体，做实创新链，积极探索“科技创新-产业带动-扶贫脱贫-乡村振兴”路径，形成了欠发达地区科技脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的样板模式。

一是坚持以优势特色产业为支撑。加快推进“5+5”产业体系，重点发展电子信息、碣滩茶业、有色金属、水利水电、生态文旅“五大百亿产业”。着力打造湖南（沅陵）台湾工业园电子信息科技创新高地引进台湾奇力新电子，全力聚焦以向华、奇力新、旺诠、美桀等为龙头的电子信息产业发展和电子信息产业基地建设，产业链及产业集群初步形成。

二是坚持以新型城镇化为引擎。围绕“两水三镇小武汉”新发展格局，拓展沅陵新城，保护辰州古城，全面提升县城吸纳辐射功能。依托碣滩茶工程技术研究中心，重点打造以辰投碣滩、干发碣滩、凤娇碣滩、皇妃碣滩等为代表的茶叶产业科技创新高地。以茶庄园茶文化为核心，将境内辰州矿业百年采矿历史博物馆、界亭驿茶马古道，辰龙关古战场遗址、辰龙谷傩文化影视基地、丹霞地貌高华山、蜂子洞原始次森林休养区、十万亩茶旅融合发展产业园有机整合成一线，形成官庄“品名茶，观金都，登青山，养身心”的独特茶旅文化游，打造特色产业名片。

三是坚持以乡村振兴为“三农”统领。持续推进“一县一特”“一乡一品”，建设一批农业特色小镇，开展“乡村振兴示范村”创建活动。加快实施太安现代生态农业产业园、碣滩茶基地管抚低改、武陵山片区茶叶交易中心、官庄镇土地全域综合整治试点项目等十大农业项目建设。

四是助力扶贫车间，夯实乡村振兴基础。坚持把发展产业作为实现脱贫的根本之策，以“百企帮百村”精准扶贫行动为载体，积极推动辖区规模企业结对帮扶贫困村，探索出“精准扶贫+扶贫车间+乡村振兴”脱贫攻坚发展新模式，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。在全国首创扶贫车间，建设扶贫车间41 个，吸纳就业人数3 000 余人。

4 存在的问题

4.1 创新基础与发展增速不均衡

创新型县（市、区）建设的研发机构中，85%集聚于长株潭地区，偏远县（市、区）普遍存在高校与科研院所稀缺、科技人才队伍建设乏力、社会服务能力较弱、企业创新能力不足等现象，创新资源不平衡的问题仍然明显［6］。

4.2 主导产业特色优势不明显

14 个创新型县（市、区）根据自身产业基础，布局建设主导产业集中在先进制造、新材料、新能源、电子信息及软件服务、生物医药（中药材为主）、现代农业、高技术服务业和轻工业制造8 个产业。一是存在集中度较高现象。以电子信息产业为例，14 个县（市）区中有7 个提出发展电子信息及软件服务业，从发展的集约度与规模性来看，岳麓区集聚了软件和信息技术服务业入统企业1 631 家，营业收入30.6 亿元，仅占长沙市电子信息及软件服务行业的11.41%，其他省级创新型县（市、区）规模效应较弱，呈主导产业重复度较高规模效应尚不显著的现象。二是主导产业特色不明显。7 个县（市、区）重点布局生物医药产业，从发展的特色来看，其中最具有发展特色的是新化县和邵东市，新化县以本地特色打造“中国黄精之乡”，以湖南省中药材种植基地为依托，打造“一个精品产业园（石冲口镇天龙山药旅融合产业园）+两个特色小镇（槎溪多花黄精特色乡镇、荣华五加皮特色乡镇）”，建设了中药材产业园区和全国黄精集散中心。邵东市主要依托廉桥医药工业科技园，打造“国家特色农产品（中药材）优势区”，其他5 家多数依托本地生物医药相关企业，提出发展基础优势与布局，但从整体来看，产业的布局优势与特色体现度不高。

4.3 企业自主创新能力待提升

湖南省已基本构架技术要素市场，整体呈现以中部为核心的布局，包括长株潭中心区、以衡阳、岳阳为代表的副中心区以及以益阳、邵阳、郴州等为代表的产业体系较完善的区域技术市场体系。省级创新型县（市、区）技术市场活跃提升度较高，2020 年吸纳（输出）技术合同成交额占全省技术合同成交额的32.11%。其中，输出技术合同成交额较2019 年提升29.00%；吸纳技术合同成交额较2019 年提升72.00%。从增长幅度对比来看，各县（市、区）企业作为推动创新创造的生力军，是吸纳创新成果的主力，作为买方市场增长较快，然而县（市、区）企业自身受限于创新能力供需对等性等因素，创造科技成果的内生动力与成果产出能力仍有待激发［7，8］。

5 创新路径优化建议

5.1 完善差异化分类指导，强化县域创新协调发展

针对县、市、区不同创新资源基础与创新目标，结合产业、生态、民生环境等特色，完善分类指导，打造差异化县域创新发展模式。对于创新投入完成度较低的县（市、区）加大财政与金融支持，注重对人才柔性引进与联合培养扶持，提升本地企业的经营管理与技术引进吸收能力，优先发展特色产业和特色经济，加快传统产业升级改造，以实际成果带动县域进一步发展。对于创新环境与创新绩效完成度较低的县（市、区）适当调整创新资源投入规模和投入要素配比，以达到规模效应。建议管理部门建立区域联动机制，定期组织县（市、区）交流成功的科技创新和管理经验，通过资源流动、信息共享等方式促进科技体制与管理模式创新，推动创新与经济双轮并进，实现县域协调高质量发展。

5.2 优化县域创新创业环境，引导营造创新氛围

以引导优化创新环境为目标，结合县域创新发展建设的形势与挑战，系统分析县域创新引领性布局研究。一是加快科技创新资源向县域流动，优化创新型县（市、区）政策资源配置，加强协同联动。二是强化与各类科创优惠政策对接，加强政策宣传培训和组织实施，切实用好用活各项优惠政策，重点支持县域发展关键共性技术、公共服务平台建设、新型研发机构建设，为创新主体开展技术创新提供有力支持。三是完善创新创造奖励制度与成果转化机制，形成良好的创新环境，培育适合湖南省创新驱动县域经济发展方式转变的动力，确保创新驱动与经济高质量发展协调同步。

5.3 完善评价设计，探索县域创新能力监测体系

完善创新型县（市、区）绩效评价机制，明确绩效评价的标准。优化创新型县（市、区）绩效评价方法，关注创新型县（市、区）地域布局与建设主题的平衡，对县域创新能力发展重要地域与建设主题加强引导。合理设定创新型县（市、区）专项经费的梯度，对不同类别的县（市、区）采取不同建设周期、不同支持额度的方式，扶持创新型县（市、区）把握自身主导产业、创新环境等的建设成效与建设规模。开展积极探索构建创新型县域发展监测评价体系，利用定量化科学方法监测分析各创新型县（市、区）创新能力状态和发展趋势，梳理掌握县域科技创新基本情况、主要特点和存在问题，全面、客观评价各县（市、区）创新能力状况，构建多层次、多元化创新格局，为推进湖南省县域科技创新建设进程、完善科技创新政策提供支撑和服务。

5.4 强化宣传推广，形成示范辐射效应

通过积极推广和宣传首批培育建设创新型县（市、区）创新体制、创新管理模式、创新科技支撑产业发展、科技支撑生态文明、科技支撑民生改善等新模式，对已经取得良好成效发展的产业和相关县（市、区），加强推广相关模式与经验，进一步吸引社会资源，在湖南省县域形成良好的示范引领作用。