环保下乡的实践困境及其伦理根源

谢海军方 圆

（1.郑州大学 公共管理学院，河南 郑州 450006；2.河南省郑州市二七区政府，河南 郑州 450015）

基层治理是国家治理的基石，加强和巩固基层治理是推进国家治理体系和治理能力现代化、巩固党在农村执政基础、满足农民群众美好生活需要的必然要求。新中国成立以来，国家治理形成了依托行政机制，将国家意志渗透入乡村基层的传统。在集体化时期，中国共产党通过政党下乡、政治下乡、政策下乡与行政下乡，力图实现对破碎乡村社会的整合。进入新世纪，项目下乡肩负着向乡村地区输送财政资源、供给公共物品、调动基层活力的中央政府（部门） 意图。近些年来，随着工业化、城镇化的快速推进，中国环境问题日益严峻。尤其是，随着点源污染与面源污染交织、生活污染与生产污染叠加，城市污染向乡村转嫁，乡村地区成为我国环境问题的重灾区。在这样的背景下，加强乡村环境保护与治理成为国家施政共识。2012年党的十八大召开后，中央政府施政注意力不断聚焦于生态环境议题，将“绿色”纳入“五大发展理念”之中，把生态文明建设上升到“五位一体”总体布局层面，凭借内嵌于科层体制之中的目标考核责任制，以及不定期的生态环保督查，以制度变革、措施落实、资金投入与人员配备等形式将中央政府的环保意志高度渗透到乡村基层。党的二十大报告中指出：“促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体，创造人类文明新形态。”①习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京:人民出版社，2022: 23-24.文中称为“环保下乡”。环保下乡是国家环保职能向基层延伸的过程，其施政初衷在于打通国家环境治理的“最后一公里”，解决基层环保领域公权力运行失范、企业随意排污、村民环保意识差等顽瘴痼疾。整体来看，经过数年推进，环保下乡在推进基层治污、提高村容村貌整洁程度、提升村民国家认同感等方面成效显著。然而，由于国家施政注意力的分散性、国家环保职能向基层渗透的有限性以及基层根深蒂固的权力—利益网络等因素的制约，环保下乡在部分地区也遭遇到一定困境。这些困境具有哪些类型？困境生成的具体原因是什么？对这些问题进行深入探讨，有利于强化环保下乡的实践效果，对推进国家治理能力现代化建设具有重要意义。

一、文献综述与分析框架

（一）文献综述

鉴于目前我国环境问题的严峻性以及中央层面对环境治理与日俱增的重视程度，学术界和实操界对于环保下乡的研究成果极为丰硕，涉及环保下乡的背景、意义、问题等诸多方面。就环保下乡困境的生成原因而言，主要有四种解释：

一是技术失准论。本文所指的技术侧重指工程意义上的“硬”技术②颜昌武，杨郑媛.什么是技术治理？［J］，广西师范大学学报（哲学社会科学版），2020（56）.。在“硬”技术层面，环保下乡遭遇失败表现为基层监测站（特别是在经济相对不发达地区）的人员构成、仪器设备、工作用房及资金投入等都受到一定制约，其开展辖区内环境质量监测和污染源监督性监测的能力相对较弱，监测的标准、范围和深度都存在较大欠缺，以至影响到提供数据的全面性和准确性③洪大用.经济增长、环境保护与生态现代化——以环境社会学为视角［J］，中国社会科学，2012（09）.。技术偏差论很好揭示了环保下乡失败的技术因素，但是这一解释过于浅显化，尤其是未能充分考虑到技术执行者的因素。

二是组织失灵论。这一解释聚焦于行政过程。在纵向央地关系层面，环保下乡遭遇困境在很大程度上是政府层级间委托代理失灵和层级规模过大导致的④盛明科，李代明.生态政绩考评失灵与环保督察——规制地方政府间“共谋”关系的制度改革逻辑［J］，吉首大学学报（社会科学版），2018（04）.。面对无法完成的组织任务，再加之上下级之间信息不对称与动机不一致，从而导致组织失灵现象；在横向府际关系层面。组织失灵主要包括两方面内容：一是环境治理体系存在问题。环境治理体制碎片化，形成“九龙治水”现象相互掣肘⑤K.Lieberthal.China’s Governing System and its Impact on Environmental Policy Implementation［J］，China Environment Series，1997（01）.。二是跨域环境治理中，地方政府基于自身利益考量，存在无序的府际竞争与府际博弈等问题⑥赵树迪，周显信.区域环境协同治理中的府际竞合机制研究［J］，江苏社会科学，2017（06）.。组织失灵论在技术失准论的基础上，很好地揭示了环保下乡遭遇困境的组织因素。然而，作为技术执行者的组织是由具体的个人组成的，通过加入组织中“人”的变量，对环保下乡遭遇困境原因的解释能够更为深入一些。

三是政治权变论。这一解释立足于政策执行者的主观能动性。由于基层事务具有多样性、复杂性特征，上级政府往往会赋予政策执行者一定的自由裁量权。政策执行者在环境治理过程中，为了实现行动目标，往往会在合法范畴内甚至越过合法界限，变通执行①王汉生，刘世定，孙立平.作为制度运作和制度变迁方式的变通［J］.中国社会科学季刊，1997（21）.、选择性执行②O’BRIEN K J，LI L J.Selective Policy Implementation in Rural China［J］.Comparative Politics，1999（02）.、象征性执行③冉冉.中国环境政治中的政策框架特征与执行偏差［J］.教学与研究2014（05）.上级政策，或者存在共谋④周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑［J］.社会学研究，2008（06）.、共识性变通⑤张翔.基层政策执行的“共识式变通”：一个组织学解释—基于市场监管系统上下级互动过程的观察［J］，公共管理学报，2019（04）.与策略主义⑥欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑［J］.经济社会体制比较，2011（03）.等政策执行行为。政治权变论很好解释了行动者与环保下乡困境二者之间的因果关系，但是这一解释也存在不足之处：一是该解释主要聚焦于行政官员，未能揭示市场与社会主体对于环保下乡困境的促成作用；二是该解释指出了政治权变的事实，但是对于政治权变存在的深层社会机理揭示不足。

四是利益博弈论。在环保政策执行的过程中，中央政府、地方政府及辖区企业在经济发展与环境保护问题上出现了多重利益博弈，而地方政府处在多重博弈的核心⑦刘凌波，丁慧平.乡镇工业环境保护中的地方政府行为分析［J］.管理世界，2007（11）.。在信息不对称的情况下，地方政府和辖区企业容易形成“合谋”⑧袁凯华，李后建.政企合谋下的策略减排困境——来自工业废气层面的度量考察［J］.中国人口·资源与环境，2015（01）.。在政企合谋的过程中，企业通过违法或违规的方式节约了成本或提高了利润，而政府官员则得到了更多税收分成、更高的晋升概率或者更多的寻租收益⑨聂辉华.从政企合谋到政企合作——一个初步的动态政企关系分析框架［J］.学术月刊2020（52）.。利益博弈说强调是受到利益因素驱动，地方政府与污染企业合谋在环保政策执行过程中与中央政府进行博弈。这一解释与政治权变论相辅相成，指出了企业在环保下乡困境生成中所扮演的角色，同时也很好揭示了政治权变存在的利益博弈这一深层社会机理。但是利益博弈论也存在自身局限，主要体现在它将很多政策行动还原为权力与利益运作下的非正式行动，却忽视了社会关系中那些不能还原的精神层次的现象和元素⑩周飞舟.论社会学研究的历史维度—以政府行为研究为例［J］.江海学刊，2016（06）.。

总体而言，技术失准论与组织失灵论偏重从客观因素层面解释环保下乡何以遭遇困境，政治权变论与关系庇护论偏重从主观因素层面解释环保下乡何以遭遇困境。这些解释对环保下乡遭遇困境的原因作出了很好解释，但是仍然可以从两方面对已有研究进行拓展。第一，一项政策的有效执行势必离不开政策执行的社会基础。因此，我们就需求发展第五种理论，从社会基础层面解释，这就是本文的伦理研究视角；第二，从任务维度看，已有研究总体是将环保下乡承载着的中央环保意图窄化为环境治理。从其表层意义来看，这一点是没有错的。但是深入分析看，环境治理仅仅是一个宽泛模糊的任务概念。将环保下乡遭遇失败总体理解为环境治理遭遇失败至少是不精确的。也正是基于此方面考量，在下文分析框架中，本文将环保下乡承载的中央施政意图拆分为提供生态产品、推动绿色发展、生产治理绩效三方面。

（二）分析框架

1.环保下乡是落实国家施政意图的过程。面对生态环境日益恶化、人与自然环境日渐尖锐以及生态环境治理久治低效的现实局面，以党的十八大会议召开为时间节点，党中央施政注意力在环境治理领域的配置持续增强，环保下乡就是在这样的背景下被强力推进的。环保下乡是国家环保意志高度渗透到乡村社会的过程，同时也是国家施政任务在基层分解落实的过程。在下乡进程中，中央政府的环保话语及其顶层设计则主要是凭借各种各样的政策贯彻渗透到乡村基层的，从而将社会主体的行动吸纳入国家权力的可支配范围内。政策是作为国家、政党或政治集团为实现一定目标和任务而制定的活动计划和行为准则①徐勇.“政策下乡”及对乡土社会的政策整合［J］.当代世界与社会主义，2008（01）.。在中国环境治理体制中，中央政府的角色是政策制定者，主要功能在于提供宏观层次的环境政治话语、价值、理念、法律法规和政策工具，地方政府的角色是政策执行者，负责政策的实施，将中央政府的政治话语、法律和政策转化为具体的环境治理绩效②冉冉.如何理解环境治理的“地方分权”悖论:一个推诿政治的理论视角［J］.经济社会体制比较，2019（04）.。从政策过程视角看，环保下乡就是环境政策在乡村基层的执行。同时，为避免环保政策执行偏差，政策规制也会被纳入环保下乡的政策范畴中。环保督查就是作为避免或规制环保政策执行偏差的一个具有中国特色的治理工具而被纳入政府施政视野中。环保下乡既可能承载单一属性任务，也可能同时承载经济、政治、社会、文化和生态等多项任务。一般来说，这些任务孕育于党中央与国务院负责制定的高度抽象的理念、话语、目标、战略和方针上，体现在具体的政策文本内容中。

通过梳理党的十八大以来的政策文本（如表1），本文将环保下乡的施政意图提炼为一级施政目标环境治理。进而将一级目标环境治理分解为提供生态产品、推动绿色发展与生产治理绩效三个次级目标。具体来说，生产治理绩效的主要承接对象是基层官员。基层官员居于国家行政体系的末梢，是国家在基层的代理人。基层官员通过在政策输出端采取环境治理的具体行动、措施、项目与方案等，改善生态环境，生产环境治理绩效。这种治理绩效实质是一种环境治理的实效合法性③冉冉.合法性与环境治理:研究议程、范式与来源［J］.国外理论动态，2019（11）.，即以环境治理的改善增进公众对于国家政权的认可与自愿服从；推动绿色发展的主要承接对象是污染企业，国家通过环保下乡，依法依规淘汰落后产能，推进生产服务绿色化，这是加快转变经济发展方式，提高发展质量和效益的内在要求；提供生态产品的主要承接对象是普通村民。国家通过环保下乡，改善乡村环境，来满足村民日益增长的优美生态环境需求。

表1 环保下乡的施政目标

2.伦理失范是环保下乡困境形成的根源。国家推进环保下乡的初衷在于改善基层生态环境，推进乡村环境治理现代化。但是，部分地区的上述承接主体受到经济利益、人情面子与政绩诉求等因素的制约，存在政策落实不力的情况，影响到了环保下乡的效率与效果，最终生成环保下乡的困境。本文将环保下乡遭遇的困境总结为三方面。分别是基层官员以象征式执法对国家生产治理绩效逻辑的应对、个私企业以选择性整改对国家推动绿色发展逻辑的消解、普通村民以生计型诉求对国家提供生态产品逻辑的阻滞。要说明是，在现实治理实践中，基层官员、个私企业、普通村民与生产治理绩效、推动绿色发展与提供生态产品三个次级目标是交叉对应关系。例如，生产治理绩效目标，除了基层官员推动外，也会涉及普通村民与个私企业的配合。然而，基层官员是其中最为重要的主体，对国家生产治理绩效的目标起到决定性作用。因此，考虑到现实的复杂性与行文的方便性，本文在理论建构过程中秉持“突出关键主体、忽视次要主体”的原则，对上述变量关系做出必要简化，使之呈现单一线性的对应关系。

从表象看，环保下乡困境的生成是基层相关主体与抽象意义上的国家互动博弈的结果。然而，深入探究下去，环保下乡困境背后有着深刻的伦理根源。对此，本文提出基层伦理这一概念予以解读。在古希腊时期，英文“伦理”ethos 一词最早出现在《伊利亚特》一书，本意是为人共居之地。后来在长期演变过程中，引申出“习俗”、“规则”、“秩序”之意。也就是强调伦理对于人行为的规制之意。在中文语境中，“伦理”一词最早见于《礼记·乐记》一书中：“凡音者，生于人心者也；乐者，通伦理者也。”也就是说，伦理是指将不同事务、类区分开来的原则规范。总的来说，无论是在英语语境，还是中文语境，伦理的基本蕴含是依据一定社会伦理道德的基本精神对人的行为进行规范。近代以来，由于伦理学的强大解释力而被广泛应用于解释各种社会现象。在这一应用过程中，至20 世纪六七十年代，产生了“应用伦理学”。应用伦理学是借助于伦理学的学科理论、方法与视角来分析并解决重大实践问题。应用伦理学的产生，标志着伦理外延的不断拓展，从狭窄的伦理领域引申出经济、政治、社会、生态、医学、科技等领域，并由此衍生出各领域相应的伦理思想。本文所提出并探讨的基层伦理在本质上属于伦理学对外拓展的结果。具体来说，基层伦理限定在乡村基层的空间范围内，是伦理学在基层的应用延伸，包括基层行政伦理、基层生活伦理、基层市场伦理三大维度。基层伦理界定类别的多样性由基层治理生态的多样性所决定。

之所以基层伦理是环保下乡困境形成的根源，其原因在于伦理在效力发挥过程中会转向角色伦理。亦即依据伦理原则与规范对伦理承接对象的观念、价值、态度与行为进行规制。也就是说，伦理的最终落脚点是具体的个人。因此，从角色伦理视角看，上述主体在环保下乡过程中的政策落实不力行为，本质上是基层伦理规制效力失效的结果。本文将基层伦理效力失效总结为三大方面：在基层行政伦理领域，表现为公共利益对私人利益的僭越；在基层市场领域，表现为经济效率对社会责任的替代；在基层生活伦理领域，表现为物质需要对整体需要的遮蔽（如图1）。

图1 本文分析框架

二、环保下乡的实践困境

环保下乡需要特定承接主体执行或配合具体环保政策。在本文中，承接主体包括基层官员、个私企业与普通村民。上述主体在经济利益、政绩诉求与人情面子因素的影响下，出现执行或配合环保政策不力的情况，致使国家环保意图受挫，环保下乡陷入困境。

（一）基层官员：象征性执法对国家生产治理绩效逻辑的应对

合法性是政治学研究的恒久话题。如何将国家治理权力转化为被民众广泛接受的国家治理权威，是任何一类政体获得合法性的根本所在。正如阿尔蒙德所言，“如果某一社会中的公民都愿意遵守当权者制定和实施的法规,而且还不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而是因为他们确信遵守是应该的，那么这个政治权威就是合法的”①（美）G.A.阿尔蒙德，等.比较政治学：体系、过程和政策［J］.上海译文出版社，1987（01）.。直白来说，合法性就是国家权力被民众自愿服从与认可的能力与属性。通常来说，意识形态，程序和政府绩效构成国家合法性的三个最根本来源。其中，政府绩效也就是治理绩效，其正当性来源于国家向社会提供公共物品的能力。从长期的政治实践来看，稳定持久的治理绩效能够显著巩固与提升国家治理权威。生态环境属于典型的公共物品。相应地，国家重视环境治理，推进并实现环境善治的过程也是生产国家合法性的过程。

党的十八大以来，面对乡村基层生态环境不断恶化以及生态环境治理久治低效的局面，中央政府力推环保下乡，通过党政同责、一岗双责、生态政绩考核等手段，依托科层体制，将中央政府环境治理目标逐级细化，层层发包至基层予以落实。并推行中央环保督查，不定期下沉基层，以行政控制或行政监察方式向基层政府加压环保压力。中央政府推进环保下乡，旨在于以环境治理绩效的不断生产增强普通民众对国家环境治理行动的认同感与满意度，进而提升国家合法性。但是，从基层实际执行情况看，一些基层执法人员存在以象征性执法应对国家生产治理绩效逻辑的行为。象征性执法是与正式的制度规定、主流意识形态导向所描述的理想治理状态存在一定落差的实际治理状态，是次于正式制度所欲实现的秩序的一种治理状态。通常而言，部分基层官员在具体执法活动中，热衷于制造象征性符号，用模拟性话语、仪式化程序、表现性姿态、形式化行动表明自己在认真贯彻中央政府相关政策方针，但实际上是以有意营造的光鲜亮丽假象来遮蔽掉矛盾与问题，最终其所作所为对正式目标的实现毫无作用甚至背道而驰。

通常而言，基层官员的象征性执法行为建立在政企合谋的基础上。基层官员被污染企业主“收买”，受到两方面因素影响。一方面是基层官员受到财政收入增加与政治绩效获得的传统发展观驱使，纵容辖区内高污染企业的生存发展以及违法违规行为；另一方面是污染企业通过人情网络甚至是金钱打点的行贿行为买通基层官员，从而为其违规违法行为“开绿灯”。2019 年8 月，发生于山东新泰市一座石料厂的矿山刷绿漆事件，就是基层政府官员通过象征性执法应对国家生产治理绩效逻辑的典型案例。在该案例中，涉事石料厂为应付环保检查，蒙蔽卫星监测，将一座矿山涂上了绿漆，环评手续也没有办理，同时生产过程中也缺乏必要的遮护物或阻挡物，扬尘严重，噪声刺耳，整个山体被挖空近百米。对于如此堂而皇之地的违法企业违法生产行为，层环境执法官员在受到污染企业收买前提下，对其生产违法、制造污染的行为进行包庇，以象征性执法行应对上级环保治理行动。而象征性执法活动具有“阳奉阴违”的特点，隐蔽性强，危害性大，致使中央政府通过生产环境治理绩效增加国家合法性的施政目标在部分地区打了折扣。

（二）个私企业：选择性整改对国家推动绿色发展逻辑的消解

绿色发展是五大发展理念之一。“十二五”期间及之后，党中央、国务院将生态文明建设提升到“五位一体”的高度，对加强绿色发展做了一系列新政策和新部署，相继颁布《大气污染防治行动计划》、《水污染防治行动计划》、《中华人民共和国环境保护法》与《生态文明体制改革总体方案》等具体方案，在产业结构与能源结构调整、土地管理、国土资源管理、节约用水保护水资源、培育壮大节能环保产业、清洁生产产业和清洁能源产业、海洋渔业持续健康发展、自然资源有偿使用等方面落实绿色发展理念。全面推动绿色发展，既是我国经济高质量发展的必然要求，同时也是解决污染问题久治不愈的根本之举。在落实绿色发展的诸多环节中，企业处于末端环节，成为落实绿色发展的重要主体。在乡村基层，散乱污企业构成企业数量的大头。因而，强化对这些“散乱污”企业的综合整治，全面开展“散乱污”企业及集群的综合整治行动，大力培育绿色环保产业，壮大绿色产业规模，成为国家环保下乡的重要任务。

国家对“散乱污”企业整改设定一整套标准，包括符合产业布局、办理环评手续、安装治污设施、办理土地、环保、工商、质监等相关手续。被纳入进停产整治名单的“散乱污”企业要获得再生产经营资格，按照上述要求进行大力整改获得制度合法性认同是必要条件。然而受到自利性因素驱使，为降低整改与后续生产经营成本，在部分地区，一些“散乱污”企业的整改行为带有某种程度上的选择性倾向。也就是说，对于整改难度低、对企业经营效率、盈利能力影响较低的整改内容，这些“散乱污”企业会做，并且形式工作做的很好，对于整改难度大，极为影响企业经营效率、盈利能力的整改内容，企业就尽量不去做，搞拖延，弄变通。笔者调研的H 村属于这样的情况。

H 村是Y 县远近闻名的塑料回收集散地。十八大以后，在中央政府的强大环保压力下，H 村工厂主群体为了塑胶加工业能够正常经营发展，选择通过整改获得合法地生产身份。在整改过程中，对于一些硬性整改事项，H 村会不打折扣完全执行。所谓硬性整改问题，是上级政府认为比较重要的，在检查考核中重点关注的事项。这一部分事项在H 村主要体现为建立工业园区。相较于硬性整改事项，H 村认为没那么重要的整改事项，则是打折扣整改。例如，上级要求工业园区必须配套污水处理池，来处理日常生产排放的污水，达到循环使用的目的。但是，从实际情况看，H 村所建立的污水处理池远未达到上级环保要求，池子的污水容纳量也远不足以满足工厂的生产排放需要。再如，工业园区建立后的日常经营管理也不符合上级环保要求，废旧塑料随意堆积、工人日常生产很少戴口罩等现象时有发生。

正如马克思所言，“人们所奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”“散乱污”企业作为理性的市场经济主体，其选择性整改行为，出发点和最终落脚点在于追求个体利益最大化。“散乱污”企业通过选择性整改，降低了企业的生产经营成本，但是其污染性并未消除，也未能走上国家所提倡的绿色发展道路。之所以“散乱污”企业的选择性整改行为能够发生并存续，一方面是选择性整改行为带有很强的迷惑性，能够从形式上大体满足国家的环保制度与标准要求；另一方面则是政企合谋关系的形成，基层政府“睁一只眼闭一只眼”的监管态度又较好掩盖了这种实质上不合法的选择性整改行为。总之，如同政企合谋是基层官员象征性执法行为的发生逻辑，政企合谋也构成了“散乱污”企业选择性整改行为的发生逻辑，二者关系如同一个硬币的两面，彼此纠结缠绕在一起，难以分开。

（三）普通村民：生计型诉求对国家提供生态产品逻辑的阻滞

习近平总书记在党的十九大报告中提出，要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。在全国生态环境保护大会上，他又强调，生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题和关系民生的重大社会问题。当前，我国生态文明建设也已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决突出生态环境问题的窗口期。生态需要即人的优美生态环境需要，是指人为了维持生存和发展，而与自然生态环境进行物质、能量和信息交换而产生的一种摄取状态，是人对于自然生态环境的依赖性和择取、享用能力的统一。简言之，优美生态环境主要包括清新空气、清洁水源、宜人气候等。当前国家推动环保下乡，提供生态产品，进行环境治理，扫除环境污染，施政初衷之一就是为满足基层人民群众的美好生态环境需求。然而，在实际环保政策执行过程中，国家提供生态产品，满足人民群众环保诉求的政策初衷却遭遇到了基层群众生计型诉求的阻滞。

长期以来，中西部农村居民的生计模式以“半工半耕”为主，村民同时获得务工与务农两份收入，但是由于大粮作物种植属于糊口农业，务农收入在村民收入结构中占比很低。因此，要实现村民家庭再生产，具有建房、结婚等办大事的能力，村民就必须赚取固定的务工收入。一般来说，村庄周围的污染企业能够提供众多的本地就业机会。尤其是大型企业或成规模集群的工业园区。然而，乡村基层的企业多数属于落后产能，是粗放式经济，污染严重，这些企业的发展在带动周边经济、提升村民收入的同时也对本地河流、土壤、空气与居民健康造成巨大破坏。周围村庄由于这些企业所提供的稀缺的生计机会就很容易形成对其的经济依赖关系。这种经济依赖关系越强，村民对污染企业的污染行为的容忍度就越大，因而对国家通过环保下乡提供生态产品的施政初衷的阻滞作用就越大。近几年来，尽管环保压力在不断加大，但是关于这方面的新闻报道却时常见到。例如，山西灵石县天星煤气化公司事件就是这么一个典型例子。在该案例中，污染企业非法排污，黄色烟尘弥漫的现象清晰可见，且有愈演愈烈之势。周边村民很多是工厂职工，他们的反应往往由于陷入生计依赖而保持沉默不言。正如本案例所揭示的，如何处理环保与生计的关系是乡村治理的一条主线。从中国改革开放四十年历程看，前大半段属于“富饶的贫困”，享有优美的生态环境却陷入生活贫困，后小半段属于“贫困的富饶”，逐渐享受富裕生活却陷入生态破坏的生活环境中。也就是说，平衡好环保与生计的关系是一个棘手问题。目前，国家试图推进环保下乡，试图加大环保压力，改善基层环境治理。环保下乡隐含的一个国家施政意图是满足基层人民群众的美好生活需要。然而，在村民的生计诉求难以得到有效满足的前提下，环保下乡过程仍然会遭遇到村民“沉默的抵抗”。

三、环保下乡实践困境的伦理根源

基层伦理包括行政、市场与生活三大维度，分别规制着环保下乡下乡背景下基层官员、个私企业与普通村民的应对行为。从基层伦理视角看，环保下乡困境有着深刻的伦理根源。这一伦理根源表现为基层官员的象征性执法行为是基层行政伦理失范，即私人利益对公共利益僭越的集中体现、个私企业的选择性整改行为是基层市场伦理失范，即经济效率对社会责任替代的集中表现、普通村民的生计型诉求是基层生活伦理失范，即物质需要对整体需要遮蔽的集中体现。

（一）基层行政伦理失范：私人利益对公共利益的僭越

行政伦理是在行政系统中以“责、权、利”的统一为基础，协调公务人员行动的价值观念与行为准则。行政伦理“渗透在行政、公共行政与政府过程的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等等，直到行政改革之中”。基层公务人员处于行政链条的底端，其主要行政活动是执行。在政策执行活动中，由于基层公务人员集公民与官员身份为一体，兼公共利益最大化与私人利益最大化的双重行为取向，因此行政伦理对公务人员规制的落脚点在于协调好公共利益与私人利益二者直接的内在冲突。现代社会发展的一个直接后果是公共领域从私人领域脱离出来并高于私人领域。公共领域中产生出政府代表社会整体的公共利益。政府是以追求公共利益为目标的公共组织。正如洛克所言，政府存在的目的是为了人民的和平、安全和公共福利。也就是说，公共性是政府的根本属性，公共利益是政府的根本利益诉求。作为政府公共利益的基层代理人，基层公务人员的行政执行行为理应遵循公共利益最大化，将公民与社会群体的偏好放置在行政伦理的首要考虑位置。在政府的公共性属性之外，政府具有自利性也是一个客观事实。正如公共选择理论所指出的，作为自利的、理性的效用最大化者，行政官员在在行政执法活动中，行政主体容易出现同市场主体一样追求个人效用最大化的倾向，将个人或组织利益置于公共利益之上。应该说，不能否认公务人员正当合法的利益追求。然而，公务人员是公权力的使用者，在缺乏约束的情况下，追求个人正当利益容易异化为追求非法个人利益。

在本文中，基层官员象征式执法行为的发生建立在将个人利益凌驾于公共利益的基础之上。基层行政处于行政国家与乡土社会的重叠交叉领域，容易受到乡土社会不良的人情往来、利己文化的浸润与影响。众所周知，乡土社会是熟人社会，熟人社会注重人情，普遍将人情作为社会交往的有效资源，基层公务人员在具体执法活动中，很难摆脱人情关系网络从而陷入执法困境，导致有法不遵，执法不严。同时，中国具有悠久的利益文化传统，费孝通说中国社会结构呈现出差序格局的形态，构筑这一社会结构形态的主要基石则是家族文化。家族文化的核心是将私德而不是公德作为首要伦理观念。更为重要是，与彰显理性化、制度化的科层制组织相差甚远的基层组织制度对基层执法人员缺乏有效约束力。在这样的执法情景下，基层官员通过象征性执法，敷衍上级的环保政策，与污染企业合谋庇护其违法违规行为，从表面看不具备合法性。然而，立基于基层视角看却有深厚的合理化基础。一方面，基层官员通过权力兜售、信息兜售、权钱交易，给予行贿者特殊执法对待，个人利益从接受贿赂，索要馈赠中得到满足；另一方面，基层官员的象征性执法行为遵从的是家族亲情逻辑、乡土社会关系逻辑，个体的社会关系网络在形式化执行上级环保政策中实现了维持与再生产。基层官员“阳奉阴违”、“疏懒松懈”的象征性执法行为，是对公共利益的侵蚀，也是对政府合法性的消解，长期以往，会造成国家的基层执政危机。

（二）基层市场伦理失范：经济效率对社会责任的替代

市场经济是人类社会创造发明的一种精巧的调节生产与消费的有效机制。作为一种人造之物，其本身无所谓道德与否。但从市场经济能够带来极大满足民众需求之结果的角度来看，它与伦理道德是有关联的。这种伦理关联主要体现为市场伦理对市场经济的约束与矫正作用。企业是市场活动的基本主体。由此，市场伦理对市场的约束与矫正具体体现为对企业生产经营行为的规制。市场经济是由人类社会文明创造的对商品生产、交换与分配等环节调节的有效机制，效率与自利性是其构成的核心零部件。在市场经济愈益完善的今天，物质财富的不断积累诱发了人对功利、物质的极大追求。作为经济组织的企业，追求经济效率是其最为核心的目标所在。经济效率是功利原则应用于经济管理领域的体现。所谓功利原则就是把功利或效用作为行为原则或评价标准的伦理学说。在功利原则指导下，企业力求尽可能地提高经济效率，在物质生产或消费领域以最小投入获得最大产出，或者以最小成本获得最大效用。企业在生产经营过程中追求利益最大化是无可厚非的，因为企业在满足个体私利的同时也有效促进了整个社会的公益。然而，有一点不可回避的是，企业在追求经济效率之外，也要肩负起社会责任。自发调节的市场机制是存在缺陷的，就企业而言，过度陷入资本逐利性中会带来道德缺失、人情冷漠、重利轻义等市场伦理失范现象，进而影响到市场秩序的稳定。因此，企业在正常生产经营活动中要肩负起社会责任，遵守市场规格，尊重他人正当利益，做到义利兼顾。市场伦理存在的一点重要意义就在于调节企业追求经济效率与肩负社会责任二者之间的内在张力。

在本文中，污染企业放弃社会责任，在后续生产经营过程中呈现出的选择性整改倾向是“在与社会环境互动的过程中遵循利益最大化原则而形成的一种理性行为”。基层市场在我国市场体系结构中处于底层位置。相较于生产要素规模化聚集、产业链全周期分布、大中企业数量众多的位于城市地区的中上层市场，基层市场位于我国经济发展边缘地带的广大乡村地区。在这些地区，以族缘、地缘、血缘关系为基础而形成的熟人社会网络对市场经济起到了一定的抑制作用。正如韦伯所指出的，对于商品经济而言，熟人关系的特殊信任是一种阻碍力量。基层市场发育的不完善，从经济基础层面容易引发基层市场伦理示范现象的生成，导致经济效率与社会责任的对立冲突。这方面的典型表现是污染企业主既缺乏对外部制度规范的遵从，更缺乏内在的对自然环境的敬畏。在主观因素之外，履行社会责任增加企业经营成本的客观因素也是污染企业选择性整改行为生发的重要因素。向广大乡村地区，污染企业多以粗放型和劳动密集型为主，具有数量大、机械设备简陋、技术落后与排污量大的典型特征。污染企业要走向国家所提倡的产业结构转型与绿色发展道路，虽然有利于减排降污与环境改善，但是短期内要付出巨大经济成本。从自利性视角考虑，在经济效率与社会责任之间，经济效率无疑是首要选择。

（三）基层生活伦理失范：物质需求对整体需求的遮蔽

日常生活是以个人的家庭、天然共同体等直接环境为基本寓所，旨在维持个体生存和再生产的日常消费活动、日常交往活动和日常观念活动的总称，它是一个以重复性思维和重复性实践为基本存在方式，凭借传统、习惯、经验以及血缘和天然情感等文化因素而加以维系的自在的类本质对象化领域。日常生活伦理的功能则是以某种伦理理论为指导，通过重塑日常生活的伦理秩序，赋予人日常生活伦理意义与价值。日常生活被纳入伦理研究范畴，是开始于20 世纪的欧洲。这一时期，资本主义经济的快速发展使得人日常生活面临异化、物化甚至沉沦的风险。日常生活的核心在于满足人的需求。因此，日常生活伦理的建构与规制也是紧紧围绕着人的客观需求展开。在日常生活中，人不仅有物质需求，通过参与社会分工体系进行生产再生产来维系个体与家庭的生存与发展。同时人还有精神满足、道德教化、文化慰藉与审美愉悦的需求。根据马克思的观点，人的需求具有多样性和层次性。人为了生存必须要满足自身的物质需求，物质需求是最为基础性的需求，发挥着维持人的生命的重要功能。在物质需求满足基础上，人具有追求高层级需求、进行高质量生活的动机。这些需求主要有社会交往、文化娱乐、政治参与等等。马斯诺关于人的需求也有精辟的论述。他将人的需求从低到高划分为生理需求、安全需求、爱和归属感、尊重和自我实现这五类需求。总的来说，人的需求可以划分为物质需求与整体需求。生活伦理的一大目标是促使人的物质需求与整体需求保持平衡状态。

在本文中，村民群体在整个社会结构中属于利益边缘群体。这一群体的市场能力孱弱，自身拥有或掌握的生存资源与发展机会极为有限。同时，环保下乡背景下，国家对于“散乱污”企业的大力整治取缔，使得乡村基层的生计机会逐渐稀缺。因此，在日常生活中，他们的行动指向通常是有一份稳定可靠的谋生职业，将包括食物、衣服等生活必需品的创造置于非常重要的位置。他们的生产生活的首要目的是为了维持生存，衣食住行构成其日常生活的主要内容。因此，在日常生活的伦理选择上，乡村基层的群体通常是将物质需求置于整体需求之上。只有物质需求较好满足，才会考虑整体需求。可现实情况是，乡村基层有限的生计空间通常难以提供贯通向上，满足整体需要的机会。更糟糕是，乡村社会甚至难以提供满足物质需求的良好环境。村民为了满足物质需求，而不得不忍受生态破坏与环境污染带来的负面后果。在这种情况下，物质需求超越整体需求的工具价值，成为村民衡量其他事物的核心价值标准。在这种价值指引下，物质需求在村民的价值序列中重要性不断上升，成为囊括其他次要价值的终极价值。而旨在促使人的物质需求与整体需求处于平衡状态的生活伦理也因此面临失范，人的生活遭遇物化风险。

四、结论与讨论

环保下乡为何会遭遇困境？本文试图提出基层伦理这一概念予以回答。基层伦理是应用伦理学向乡村基层社会空间拓展延伸的结果，发挥着规制环保下乡承接对象的观念、价值、态度与行为的作用。因此，从表象看，环保下乡困境的生成是基层相关主体与抽象意义上的国家互动博弈的结果。然而，深入探究下去，环保下乡困境的根源在于基层伦理失范，即基层伦理对环保下乡承接主体规制作用的失效。

技术失准背后隐藏着组织失灵问题，组织失灵背后隐藏着政治权变问题，政治权变背后隐藏着利益博弈问题，而利益博弈则直接牵引出环保下乡困境生成的伦理根源。只有追溯到基层伦理层面，“环保下乡困境何以生成”这一问题才能得到最终回答（见图2）。基层伦理存在的根本功能在于为基层相关主体行为确立一套合法合理合规的价值规范与行为准则，确立其是非观念，规制其行为选择。环保下乡意图将国家的生产治理绩效、推动绿色发展与提供生态产品的施政意图落实到基层，基层干部、个私企业与普通村民分别以象征性执法、选择性整改与生计型诉求行动策略予以应对。基层干部的应对行为本质上是基层行政伦理失范的结果，即将个人利益置于公共利益之上；个私企业的应对行为本质上是基层市场伦理失范的结果，即将经济效率置于社会责任之上；普通村民的应对行为本质上是基层生活伦理失范的结果，即将物质需要置于整体需要之上。总的来说，在利益博弈基础上，本文进一步指出了环保下乡困境生成的伦理根源。

图2 环保下乡遭遇困境的五层理论

环保下乡在部分地区遭遇失败，从短期看不利于基层环境治理工作的推进，从长远看会严重掣肘经济的可持续发展与和谐社会的建设，同时也不利于人民群众绿色权益的获得与保障。那么如何才能缓解乃至解决环保下乡的实践困境呢？单纯地通过加强基层伦理建设，向基层相关承接主体进行“说教”是远远不够的。伦理道德对环保下乡困境的调试，需要制度的强力执行与利益结构的重塑共同发力。因此，在软手段之外，还需要硬手段予以辅助。具体来说，一方面，未来环境治理的重点是建设与发挥科层治理体系的制度性、长效性治污作用，在此基础上以中央环保督查的威慑力作为辅助发挥复合治污作用；另一方面，地方政府要推进产业供给侧改革，以产业结构调整方式开辟出更多与生态环境相适应的村民生计机会，而不是让村民被迫无奈选择污染型生计，同时要大力引导村民投身适应经济新常态的绿色农业、休闲农业、乡村旅游。