统筹推进国内法治与涉外法治视角下我国海洋自然保护的规范建构*

秦天宝

(武汉大学环境法研究所,湖北 武汉 430072)

2023年1月,《海洋环境保护法》(以下简称“《海环法》”)(修订草案)发布征求意见稿,这一在海洋环境保护领域具有统领性地位的综合性法律[1]P777迎来了系列重大修改。其中,对涉及海洋自然保护的有关条文进行了较为明确的修改。如取消了将海洋自然保护地划分为“海洋自然保护区”与“海洋特别保护区”的“二分法”,与我国自然保护地体系建设中“以国家公园为主体、自然保护区为基础、自然公园为补充”的“三分法”保持了术语使用上的一致性。伴随着“陆海统筹”这一国家战略从政策术语走向法律术语[2]P127的脚步,海洋自然保护作为我国自然保护地体系建设中的重要一环,其制度革新更彰显出陆海统筹在自然保护法律制度领域的进一步落实与深化。

但《海环法》一法不能穷尽与海洋自然保护相关的所有规定,仅能添下提纲挈领式的寥寥几笔,在国内海洋法治建设过程中更似抛砖引玉式的“破局”之举。海洋法是从国际法迈进国内法领域的成果[3]P3,在陆海统筹背景下的我国海洋自然保护革新,是植根于我国长期以来海洋自然保护实践经验及制度缺陷进行的反思与重构,但亦只是我国海洋自然保护的起点。“国际法国内化”[4]P14导向下加强对国际及域外海洋自然保护经验的去芜存菁也仍非终点,如何强化“国内法国际化”[4]P14的话语权塑造及影响力辐射或许是更为高远的目标。

2020年11月16日,习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调指出:“要坚持统筹推进国内法治和涉外法治。要加快涉外法治工作战略布局,协调推进国内治理和国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益。”[5]在全面依法治国和国家治理能力现代化的语境下,这是我国法治建设史上首次将“涉外法治”与“国内法治”等量齐观。[6]P11“涉外法治”的内容意涵丰富[6]P11[7]P181,本文重在围绕我国涉外法治主要工作指向中涉及国际法治本土化与本土法治国际化[7]P180的内容进行规范构建。就涉及国内法的域外管辖、适用及执行,对外国法域外管辖、适用及执行的合作与阻断等“对外关系法”[8]P87视野下的议题不做重点探究。

基于统筹推进国内法治和涉外法治的需求,本文提出,通过“法”与“治”两条线索、以“陆海统筹”“海洋强国”“海洋命运共同体”三个主题面向循序渐进地开展我国海洋自然保护规范建构的分层架构。

一、统筹推进国内法治与涉外法治的两条线索和三个面向

以法治保障生态良好,就是要通过创新法学理论、将“最严生态法治观”[9]P19转化为以法治思维与法治方法推进生态文明建设的各种具体举措,[10]P7法治建设从来离不开完备的法律制度以及健全的治理体系的双线并行。统筹推进国内法治与涉外法治建设的实际需求以及我国海洋自然保护制度的实践特色,要求“法”与“治”两方面的演进都需有所侧重。“法”的完善应侧重于对法律的“软”“硬”程度进行协调与适配,而“治”的优化则应侧重对不同层级的治理主体进行组合与统筹。

(一)“法”线索:法律制度之“软”“硬”选择

国际法治与各国国内法治相比,其鲜明特色即“法”的“软硬”程度有别。国内法普遍表现为较为明确的成文规定,且可以立法为起点,全面构建涵盖权利、义务、责任且具有强制执行力的法律体系。而在国际法治环境中,囿于国际谈判的难度及各国利益的分歧,为谋求各国共同利益最大化且降低谈判难度,具“硬法”性质的条约往往仅形成“框架性”的规定,但同时辅以参考规则、大会决议等具备倡导性而不具备强制力的“软法”共同构成“一揽子”的“伞式”国际法律体系结构。国际海洋法更呈现出明显碎片化形态,不同海洋法规范和制度之间可能存在相互冲突、彼此矛盾而难以形成有机联系的情况[11]P20。然而,作为“一揽子协议”的《联合国海洋法公约》存在诸多缺憾和不足[12]P32,并未能发挥其在国际海洋法领域的“宪章”地位,导致海洋强国漠视海洋秩序和全球海洋治理图景不明朗等困境持续存在。[13]P2当前国际局势错综复杂,后疫情时代①的逆全球化潮流更加剧了本就存在的国际法“碎片化”问题[14]P399,进而对国际海洋法律秩序造成一定程度的影响。

与海洋环境污染防治、海洋自然资源开发利用保护等话题相比[15]P189,海洋自然保护及生物多样性保护作为海洋环境保护领域的非传统议题,此前在国内与国际法治领域所受到的重视相对不足,[16]P32早期的区域海洋协定几乎完全侧重于海洋污染、倾倒、科学研究和大规模监测[17]P177。在国内法治与涉外法治协同推进的过程中,更需关注对国内硬法的制定完善以及对国际硬法、软法的转化适用。

1.现实需求:国内法自我革新须与国际硬法与软法接轨

目前,作为我国海洋环境保护领域综合性法律的《海环法》中存在未能与《联合国海洋法公约》接轨的问题;而就我国自身海洋环境保护的法律体系来看,亦存在内容匮乏、规定不足、未能形成系统治理海洋环境保护成效的问题。[18]P33国内硬法的缺陷不仅不利于在国内开展有效的海洋自然保护,亦不利于我国在国际环境法治领域话语权的建设及维护。

在《生物多样性公约》缔约方大会的持续推动和世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)相关的文件及指南的不断推动下,各国对全球生物多样性保护的“「30 x 30」”②[19]目标逐渐达成共识,海洋自然保护领域亦伴随着国际软法的多样化而逐渐得到重视。国家管辖范围外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题(Biodiversity of Areas Beyond National Jurisdiction,BBNJ)谈判的成果业已达成,更彰显出在国际视角下开展海洋自然保护的跨区域合作共建的战略意义。我国国内法如何在具有我国特色的硬法体系内对国际硬法与软法成果去粗取精,是国内法治与涉外法治进行统筹推进的重要一环。

2.未来挑战:国内软法治理化与国际法系统化的交错融合

法的软硬之分并不意味着硬法效果一定更优、软法效果一定较劣[20]P102,硬法并非国内法的专利、软法也并非国际法的全部。因此,在协调国内与涉外海洋法治的建设时,不应过度关注软法与硬法之间的优劣与差异,而应聚焦于如何使软法在全球海洋治理中更好地发挥作用。[12]P40无论在国内抑或国际法治领域,软法与硬法都需有机结合、共同施效[21]P103[22]P320。

在国际海洋形势错综复杂的当下,海洋领域既存在无限机遇、亦存在多重挑战。以美国为主导的传统海洋强国恃其话语权及国际地位,更提出“以规则为基础的国际秩序”(Rules-Based International Order,RBIO)话术。这些国家经由主张RBIO所追求的很大程度上是一种“国内法凌驾于国际法,区域国际法凌驾于普遍国际法以及将国际法泛政治化的规则观”。[23]P28这显然损害了国际法在国际秩序中的作用,罔顾多边主义格局下的海洋环境保护合作趋向,意图动摇以国际法为基础的现有国际秩序。因此,加强国际硬法的约束力更呼唤国际秩序的维护与拓新。

同时,国际法依托软法展开治理的过程中,也存在诸多的问题。软法的碎片化、区域化反而使得国际法治建设缺乏系统性的建设,未来亦需要在国际法主体的参与下、紧密依托“以国际法为基础的国际秩序”,结合国际硬法中的成文规则将国际软法建设中的经验与成果进行有效的整合。

目前,已有不少我国学者关注到软法在我国法治进程中的重要性,如何在硬法为主基调的法治建设过程中也充分发挥软法的作用,亦需要从国际的软法治理中汲取可资借鉴的经验。

(二)“治”线索:治理模式之形态构造

与国内法和国际法软硬程度差异相伴的是治理模式的形态差异。在国内政府主导推动下,我国的海洋自然保护治理未来将呈现出“自上而下”的治理形态。而立足于协调国内法治与涉外法治的视角,我国海洋自然保护的治理不应局限于国内海域的地理范围,还需考虑到我国作为国际法主体如何参与到全球海洋自然保护治理的格局当中。

1.角色定位及参与模式的差异及协同:领土内外的国内治理与国际治理

在国内法的指引下,国家主导下的海洋自然保护法律体系及治理体系设计通过立法机构、执法机构和司法机关合力形成涵摄立法、执法、司法的海洋自然保护的链条,“国家”的治理通过不同的公法律责任主体而得以实体化。而涉及到国内法治与涉外法治的衔接时,“国家”作为国际法主体的属性则要求国家在维护我国国家主权、海洋主权的前提下进行国内与涉外法治的统筹协调。[24]P4在我国国内海洋立法尚处于较为迟滞的前提下,如何在建设具有我国特色的海洋自然保护法律制度的过程中有效地运用国际经验进行治理,必须在法律术语的运用及治理结构的设计上体现出“中国智慧”。

海洋自然保护治理体系与治理能力的现代化建设,不仅要求国内法依据国际法的最新动向进行革新,还需要我国作为负责任、有担当的大国,切实参与到国际海洋法律秩序的维护与重建当中。我国在通过参与国际谈判、建立或参与区域环境组织、在次区域层面加强海洋自然保护治理等多元方式投身国际海洋法治建设时,不仅必须坚持维护我国国家主权的原则,还需考虑兼顾其他国家的国家利益。

2.我国海洋自然保护治理模式之形态构造:“自上而下”与“自下而上”的有序融合

长期以来,我国的海洋自然保护建设通过“自下而上”的方式开展[25]P11。作为重要的海洋自然保护地类型之一,海洋自然保护区的建设主要依靠地方人民政府发挥作用。“自下而上”的治理模式下,我国海洋自然保护收效甚微,呈现出海洋自然保护格局碎片化而缺乏系统规划的现状。2019年,中共中央、国务院联合颁布《关于建设以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,标示着由中央主导、“自上而下”式统筹整合我国自然保护制度的时代到来,同样为改变海洋自然保护中“自下而上”治理带来的长期弊端提供了变革的机会。[26]P1

然而,当视角转向国内法治与涉外法治的协调统筹,“自上而下”推进我国海洋自然保护变革或许只是起点。根据国际环境法治的最新动向,基于建立大规模、国家政府承认且受完备的法律制度管制的海洋保护区存在一定的难度,非传统的自然保护方式之重要性不断得到提升。尽管最新动向仅通过国际软法的方式予以呈现,但对国际海洋法的完善以及国内海洋法的发展亦具有重要的指导作用。与非传统自然保护方式相伴的,是国际及域外环境法治经验中对鼓励地区、社区居民“自下而上”参与到自然保护及生物多样性就地保护过程中并进行“共同管理(co-management)”[27]的重视与强调。就国内法视角而言,考虑到公众参与的重要性,“自下而上”的治理在我国海洋自然保护的过程中不应缺位;就国内及涉外法治衔接视角而言,我国选择“自上而下”推进自然保护地体系建设的同时还应注重与国际法的衔接。如何在“自上而下”治理的同时关注到“自下而上”的价值并进行融合治理,是我国海洋自然保护未来长期面临的难题。

(三)我国海洋保护的三重面向:“法”与“治”两条线索的具体应用

当前,长期以来围绕陆地展开国家建设与治理的格局随着海洋地位的不断上升而逐步发生了演变。我国不仅需要基于国内环境法治建设的第一重面向,以陆海统筹之思维辨明我国海洋自然保护的制度内容与变革重点,还更需立足高远开拓视野。基于国内与涉外法治的衔接需求,我国海洋自然保护的第二重面向在于以建设“海洋强国”为要旨,找寻国内法与国际法之间的连接点,明晰如何在建设具有我国特色的海洋自然保护制度的同时,对国际及域外法制中的实践经验进行合理的借鉴。而我国海洋自然保护的第三重面向,则在于结合陆海统筹背景下我国海洋自然保护的最新动向,充分发挥我国作为海洋强国的大国担当精神,在维护与重建基于国际法的国际秩序与格局的过程中推进“海洋命运共同体”的建设、加速全球海洋自然保护方面的共建共治。

三重面向的解读基于我国海洋自然保护时间推进及空间拓展的视角展开论述,而从国内环境法治转向国际环境法治、并实现国内法治与涉外法治协同推进的过程中,如前所述,应以“法”与“治”两条线索进行具体阐释。下文将具体阐述在统筹推进国内法治与涉外法治的过程中,如何围绕“两条线索”,在逐层递进的“三重面向”中对我国海洋自然保护的未来发展进行规范建构。

二、陆海统筹背景下海洋自然保护国内法治的完善

“法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。”[28]P10加快海洋法治建设步伐,不断健全和完善海洋法律体系,有利于为国家应对日益复杂的海洋局势以及依法治海提供具有先进性、针对性以及可操作性的法律依据[29]P37-38。

“海洋强国对内的具体路径为坚持陆海统筹。”[30]P187在我国海洋自然保护制度优化的第一重面向、即国内环境法治面向中,法治建设的设计必须紧密围绕“陆海统筹”这一重大战略背景展开。在我国自然保护法律体系日趋成熟且具备一定法律基础情形下,“法”线索的推进宜首先表现为对相关硬法的查漏补缺与立改废释,重视自然保护整体立法与海洋自然保护专项立法的详略组合。而基于我国长期以来“陆海分治”[31]P82的顽疴固疾,在“自上而下”推进海洋自然保护革新情形下不宜追求绝对的陆海统筹,而应结合多位阶、多层级立法的法律设计,以完善治理体系的方式适度推进陆海统筹的落地生根。

(一)国内硬法的多层位阶架构:框架性立法与专项立法的详略组合

目前,我国与海洋自然保护有关的法律规定立法层级较低、具体规定滞后,难以为海洋自然保护建设提供切实、权威的法律依据。涉海法律制度不断完善不但有助于我国海洋强国战略的实施,而且有利于我国深度参与全球海洋治理体系的变革。[32]P14尽管在《海环法》这一海洋环境保护领域的综合性法律中对海洋自然保护区和海洋特别保护区均作出了相应规定,但其具体的建设和管理办法过去长期交由《海洋自然保护区管理办法》和《海洋特别保护区管理办法》两部部门规章规定,这两部规定出台时间较早且一直未经修改,效力层级较低、法律约束力较弱。同时,将海洋自然保护地类型分为海洋自然保护区与海洋特别保护区,与我国自然保护地依托“国家公园”“自然保护区”“自然公园”开展建设的方式存在不一致,使得本应引领海洋自然保护地建设的“国家海洋公园”长期处于缺位状态且发展迟滞,更容易令归属于海洋特别保护区项下的“海洋国家公园”(属于海洋特别保护区项下的“自然公园”类别)被误认为应承担起“国家海洋公园”的作用。[33]P13正在修订的《海环法》已呈现出取缔现有的海洋自然保护地分类方式的趋向,而自然保护领域立法体系性的不断加强也为涉海洋自然保护立法的优化提供了契机。

本文认为,在陆海统筹背景下完善国内海洋自然保护法律体系,应注重框架性立法与专项立法之间的详略组合。其一,海洋自然保护属于环境保护的组成部分,应结合当前环境法典编纂的“适度法典化”需求[34]P89,在环境法典的具体分编中对海洋自然保护进行框架性、原则性的笼统规定,具体的制度内容交由专项领域的单行立法予以完善。其二,海洋自然保护属于自然保护的重要组成部分,应结合自然保护系统立法的趋势,在自然保护的框架性立法中进行相应规定,在海洋自然保护的经验较为成熟时、再考虑针对具体的海洋自然保护地类型出台专门立法。

1.宏观立法:环境法典化过程中体现陆海统筹基本原则

目前,我国环境法典的编纂正在进行当中,已有学者就在环境法典中设置专门的自然生态保护分编的必要性以及具体的立法路径展开了论证分析。[34]基于陆海统筹的需求,应当在自然生态保护分编的总则部分明确海洋自然保护作为自然保护地体系建设重要组成部分的地位,体现出统筹推进陆域、海域自然保护建设的重要性。但基于环境法典编纂适度法典化的需求,海洋自然保护在环境法典以及自然生态保护分编中不宜占据过多篇幅。环境法典中涉及海洋自然保护的有关规定应以《海环法》中的规定为基础,并适当补充规定《海环法》中未明确规定的内容。例如,可考虑在生态保护分编中明确在陆海统筹的背景下海洋自然保护具有哪些特殊性,是否应明确海洋综合执法队伍的法律地位、是否应赋予沿海地区人民政府和享有更为宽松的权限以及如何赋予。

2.中观立法:促进自然保护地法的起草出台

尽管目前在自然保护地的法律体系中已经有《国家公园法(草案)》(征求意见稿)与《自然保护区条例(修订草案)》(征求意见稿),但许多立法成果分散体现于风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园、水利风景区等不同类型自然保护地的法律规定之中,自然保护相关的法律规定仍然较为零散。国家公园法虽然具备作为自然保护立法中的“标杆法”[35]的地位,但尚不足以对自然保护的所有共性问题进行规定。国家公园、自然保护区和自然公园等不同层级的自然保护地有着不同的规定,更需要在自然保护地的统一立法中明确各类自然保护地的彼此差异并分类施策。同时,统一的自然保护法中应重视对自然保护地体系建设中的现有障碍给予必要的回应。例如,在生态保护红线划线区域与自然保护地重叠的区域内,如何与生态环境分区管控进行衔接,目前尚不明朗。[36]P3而根据《生态保护红线生态环境监督办法(试行)》(国环规生态〔2022〕2号),生态保护红线划线区域内各级各类自然保护地的生态环境监管应先遵循已有的自然保护地法律规定。因此,先行完善自然保护领域的统一立法,进一步明确不同层级的自然保护地的分区管控规则,将有利于生态保护红线划线区域在进行划定时根据实际建设需要进行更为科学合理的生态环境分区管控。

3.微观层面:专注完善涉及海洋自然保护的有关规定并出台具体的管理办法

基于海洋生态系统的复杂性,海洋自然保护不可能在统一的自然保护立法中悉数规定,因此未来海洋自然保护的立法仍应采取自然保护综合立法与海洋自然保护专项立法一同推进的模式。在专项立法中,应当注重在微观制度层面对陆地已有的自然保护制度进行适度借鉴并明确制度的具体内容,如对海洋生态保护红线、海洋生态修复、海洋生态损害赔偿等制度进一步予以明确,避免相关制度存在虚设、难以切实推进的情况。与海洋自然保护具体制度法律化同步进行的还有技术规范、评估指标等标准体系层面的建设与完善。目前自然保护相关的技术标准中普遍缺乏对涉海指标的考量。以《自然保护区生态环境保护成效评估标准(试行)》(HJ1203-2021)为例,对自然保护区生态环境状况的评估仅从主要保护对象、生态系统结构、生态系统服务、水环境质量、主要威胁因素、违法违规情况管控成效入手,上述评估标准带有强烈的陆域自然保护色彩,缺乏对自然岸线保有率、海水水质控制指标等涉海因素的考量。

(二)国内治理体系的统合与分立:陆海统筹下央地适度分权及职能调整

在纵向维度,国内海洋自然保护治理应在中央主导下将具体任务落实到各级地方人民政府;在横向维度,则应以陆海衔接区域为纽带,有效协调生态环境主管部门、自然资源主管部门以及其他主管部门间关系,对相关主管部门在不同地理区域应承担的主体责任进行程度区分。[26]P9

1.治理重心的层次差异:“国家海洋公园—海洋自然保护区—海洋自然公园”之递进

首先,海洋自然保护应以国家海洋公园为主体,其治理应体现出中央主导、带动地方参与治理的原则。根据《国家公园法(草案)》(征求意见稿)第七条,国家公园的建设实际上有三道制度予以保驾护航。在国家层面,国务院建立了由国家林业与草原局(以下简称“国家林草局”)牵头开展、国务院多个部门一同参加的国家公园部际联席会议,该制度有利于在顶层设计层面明确海洋自然保护和国家海洋公园建设的宏观方案和导向。在省级层面,国家林草局还将与国家公园所在地省级人民政府一同建立国家公园工作协调机制,国家林草局与地方人民政府之间的合作不仅有利于加强中央对国家海洋公园的管理、还能够帮助符合条件的现有跨区域海洋自然保护区被整合升级成为国家海洋公园。在国家公园实际管理层面,国家公园管理机构还将与国家公园所在地人民政府建立工作协作机制,这有利于发挥地方人民政府在国家公园建设过程中的作用,保障国家公园建设在自上而下有序开展的同时调动地方人民政府在国家公园的具体建设过程中参与共建共管的积极性。

其次,海洋自然保护以海洋自然保护区作为基础,其治理则应在现有的海洋自然保护区建设成果的基础上,结合《自然保护区条例(修订草案)》(征求意见稿)的最新规定进行整理建构。海洋自然保护区的治理体系则应体现出中央与地方共同治理、治理重心有序下移至地方政府,并重视与海洋执法部门进行合作的原则。根据现行《自然保护区条例》第二十一条的规定,国家级海洋自然保护区的管理应交由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。而根据《自然保护区条例(修订草案)》(征求意见稿)第十二条、第二十四条的规定,海洋自然保护区仍然分为国家级和地方级两类,但国家级海洋自然保护区的管理亦可交由其所在地设区的市级以上人民政府主导开展。基于《自然保护区条例(修订草案)》(征求意见稿)第二十四条第一款“地方级自然保护区的管理,由省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况确定”之规定的导向,地方级海洋自然保护区的管理可在不违反上位法规定的前提下,完全下放至所在地市、县级人民政府。

同时,海洋自然保护以海洋自然公园为补充,因此其治理重心较国家海洋公园、海洋自然保护区相比仍可考虑适度下移。根据《国家级自然公园管理办法》(征求意见稿)第六条,国家级海洋自然公园应由省级林业与草原部门组织申请并完成审批,与此前《海洋特别保护区管理办法》第十三条中涉及国家级海洋特别保护区的建制经验存在高度相似性。因此,地方级海洋自然公园仍可延续海洋特别保护区的实践经验,其申请和审批程序可交由县级以上人民政府及林业草原主管部门完成。

与此同时,海洋自然保护治理过程中应继续挖掘基层的潜力。现有研究成果表明,基层地方人民政府进行国土空间规划时遇到的用海冲突将比层级较高的地方人民政府遇到的冲突更为复杂繁多[37]P8。因此,海洋自然保护可以与当前我国推行的“美丽海湾”建设有序衔接。通过湾长制、岸长制和滩长制等制度的试点建设,可将海洋生态环境保护的责任层层细化至较小的海洋地理单元中,让湾长、岸长、滩长等基层责任主体承担起监管责任。

2.涉海部门的保留及参与

当前,我国自然保护地体系建设由国家林草局以及地方各级人民政府林业草原主管部门牵头。但基于海洋自然保护对海洋管理专业性要求,使得海洋自然保护的治理仍需与渔业管理部门、海洋综合执法部门展开紧密合作。且基于当前国内暂时缺乏以顶层设计强烈支持海上综合执法全面推进的现状[38]P186,地方人民政府在实践中自下而上式探索涉海部门的作用亦是在国家政策框架内的“合规之举”[38]P190。

根据《国家公园法(草案)》(征求意见稿)第五十二条,国家公园管理机构必须经过国务院或者省级人民政府的授权才能进行执法。新增该规定不仅不便于即时管理,国家公园管理机构在涉及海洋管理方面的专业队伍建设方面也无法与现存的海警机构、海洋综合执法队伍相比。《自然保护区条例(修订草案)》(征求意见稿)第二十七条目前已增加了对海警机构职责的规定,海警机构负责自然保护区海岸线向海一侧保护利用等活动的监督检查并查处违法行为,同时还允许海警机构在自然保护区内设置派出机构。

因此,海洋自然保护地覆盖区域日常的治理与执法工作应以海岸带区域作为分界。在海岸带等陆海衔接地带的区域,由于生态环境综合执法队伍、海洋综合执法队伍和海警机构目前均具备相应的执法权限,因此林业草原部门应主要起到协调几个部门之间分工的统筹作用。而在海岸带向海一侧的区域,则应继续保留海洋综合执法队伍与海警机构的执法权限,此时可探索建立海域统筹协调机制与沿海地区区域协作机制,对林业草原部门、生态环境部门以及有关主管部门间关系进行协调。

三、海洋强国背景下海洋自然保护国际法治经验的移植

以习近平法治思想和总体国家安全观为指导,在全面依法治国的总体布局中必须“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”。加强我国海洋法治建设,更应当明确海洋法治涉外性极强的鲜明特征。涉外法治之概念并未改变国内法与国际法“二元分立”的格局,但涉外法治在国内法与国际法之间起到连接与中介的转承作用。[6]P14因此,基于涉外法治本质上仍是国内法治一部分之前提,在统筹推进国内法治与涉外法治视角下进行我国海洋自然保护的规范建构时,必须更多地体现为国家本位和国家起点[7]P184。

党的十九大报告首次明确提出要加快建设海洋强国[39],党的二十大报告则进一步强调要“发展海洋经济,保护海洋生态环境,加快建设海洋强国”[40]。立足于海洋强国的背景进行海洋自然保护国际法治经验的国内法治本土表达,是着眼于国家本位加强我国海洋法治建设的必然举措。而海洋强国的建设包括物质硬实力的建设与理念软实力的塑造[30]P65,理念软实力的塑造则要求国内海洋法充分借鉴国际海洋自然保护的最新动向及域外经验,以完成自身法治建设的更新重塑。

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(一)法的完善路径:以“解释论”释硬法与以“立法论”促软法

在移植海洋自然保护国际经验的过程中,我们需要立足于我国自身环境法治建设特色,对于那些不宜亦无法在制定法、成文法中具体阐述的相关制度,考虑通过软法予以补足。

1.“立法论”主导硬法完善的困境与障碍

如前所述,《海环法》中已经改变了对海洋自然保护地体系进行分类的方式。尽管目前尚未明确“海洋特别保护区”这一类别是否应予取缔,但海洋特别保护区作为我国长期固有而不同于海洋自然保护区的一类“特别”保护类型,首先在实践中与海洋自然保护区存在功能重叠且未能有效区分的缺陷,同时其不以自然保护作为主要目的的“特别保护”属性能否符合IUCN对自然保护地分类所作出的定义[41]P740,尚存在争议。[42]P57-58基于国内海洋自然保护实践的现状以及与国际环境法衔接的需求,所谓“海洋特别保护区”这一分类及术语的取缔应为题中之义。尽管海洋特别保护区在《海环法》中予以删除之后,有关法律规定及配套措施如何改变尚有待今后进一步研究,但这一变化可得较为明确地根据国际环境法的规定在成文法中得以呈现。

本文认为,在海洋自然保护国际经验移植过程中,未来亟待我国国内海洋法与国际法进行衔接的内容主要集中于两大板块:其一为大型海洋保护区(LSMPAs)③的建设,LSMPAs的建设有利于对当前我国海洋自然保护进行系统整合,与我国自上而下开展的自然保护地体系建设、自然资源资产产权改革、全面推进国土空间规划体系建设以及生态保护红线划定工作亦存在较多的相通共同之处。其二为探索综合性更高、方式更多元的海洋生物多样性保护网络建设,目前已有我国学者对IUCN所倡导的其他基于区域的有效保护措施(Other Area-Based Effective Conservation Measures,OECMs)④以及生态廊道(Ecological Corridors,ECs)⑤在我国予以推广的必要性、可行性等进行了有益的初步探究[43][44]。

在这两大板块中,能够在国内成文法立改废释纂中形成通过详细的法律规定予以呈现的内容均较为有限。首先,就LSMPAs的建设而言,这一类型的海洋自然保护地建设与我国自然保护地体系建设具有相似之处但亦存在差别,LSMPAs对远海自然保护有着更为重要的意义[45]P65。在以美国为首的海权国家将建立大型偏远海洋保护区异化为“圈海运动”的情况下[45]P65,我国在开展远海自然保护的过程中更需审慎选择。比起积极投身LSMPA建设的建制热潮,或许对国家管辖范围以外海洋自然保护等尚存争鸣而共识不足的国际海洋硬法领域热点问题之机理先予明晰更为重要。其次,就OECMs和ECs等新型的自然保护方式而言,尽管我国目前已存在地方实践与先行探索,但仍不足以为这些新型自然保护方式纳入立法保护范围奠定充足的基础,我国如欲推广新型自然保护方式则更需立足于域外建制经验。然而国外学者普遍认为,对OECMs和ECs的推广应采取“自下而上”的治理方式、注重土著居民的参与[46]P24以及基于社区的(community-based)[47]P13规则构建,与我国国情又存在一定的差异。而OECMs在域外建设的过程中,亦存在自然保护效果不佳、重视区域划定却忽视切实治理的缺陷[48]P85。

“接受域外和国际法律并不意味着需要完全与其一致。”[49]P144尽管国际法中可供国内法予以借鉴的法律制度不胜枚举,但我国成文法立改废释纂过程中不宜亦无法通过清晰、准确的法律条款将所有涉及海洋自然保护的新兴制度予以吸收。

2.国内法与国际法相衔接的过程中完善硬法的新趋向

本文认为,在涉及国内、国际海洋法衔接的过程中,现阶段硬法完善的重点不在于通过科学准确的法律语言将相关的概念、制度予以全面阐述,而应着眼于如何在有限的立法空间内为与国际法的衔接预留足够的空间。

首先,在将国际海洋法的内容映射到我国国内法的过程中,可考虑增添更为灵活的原则性、倡导性法律条款,以便涉及具体法律关系的相关法律主体可运用“解释论”的方法对有关规定进行阐释。相较制定详尽的硬法,以硬法保障与鼓励之软法之实施或许更为合适。[53]P67以前文提到的OECMs为例。尽管我国目前并不具备将这一概念明确写入法律的条件,但通过对现有的法律规定进行法律解释,实际上可证成OECMs在我国的合法性及合理性。当前,《海环法》(修订草案)第三条中明确规定了“公众参与”作为海洋环境保护领域基本原则的地位,OECMs的重要特征之一即为强调区域内社区组织及民众参与生物多样性就地保护的作用,居目的解释视角观之,OECMs之建设与我国自然保护体系建设价值趋同。而《国家公园法(草案)》(征求意见稿)⑥、《自然保护区条例(修订草案)》(征求意见稿)⑦、《国家级自然公园管理办法》(征求意见稿)⑧中均存在鼓励公民、法人、基层群众性自治组织和社会组织参与自然保护的倡导性条款。各类自然保护地管理机构鼓励单位与个人开展就地保护,则存在将无法被认定为自然保护地但符合OECMs条件的区域认定为OECMs之可能性,地方探索建立OECMs亦具备合法性与合理性。

其次,在高位阶法律无法对国际海洋法律制度进行较全面、详尽的转化情况下,可授权位阶较低、适用范围较为局限的地方立法主体结合地方海洋自然保护实际需求、在立法权限内对有关规定进行初步探究[54]P208。我国海洋综合性立法的重点内容仍是政策性宣言居多,对海洋领域的专门法和具体管理办法带来的冲击和矛盾较为有限,[55]P241,更为地方自主探索立法预留了空间。以前文生态廊道为例,尽管目前在《青藏高原生态保护法》中已将“生态廊道”写入法律,⑨但在国家层面仍未对生态廊道形成较为明确的规定,如何建设生态廊道仍需依托地方立法及实践形成更丰富的经验。现有的地方性法规中亦已经存在对海洋生态廊道的相应规定,⑩而海洋生态廊道作为可连接区域、流域、海域的重要纽带,在《立法法》针对区域协同立法工作机制增添了相应条款的背景下,亦极有可能通过地方先行立法与区域协同立法的方式形成专门指导海洋生态廊道建设的专项法律。

3.软法之发展与细化

学者们一般认为软法概念最早来自西方国际法领域,软法及软法现象也被学者们称为软规则、软规制、软治理等[56]P54。在国际法领域,“软法”通常是依照效力标准被用作与“硬法”相对的理念,国内通说认为国际法视角下的“软法”指“在严格意义上不具有法律拘束力、但又具有一定法律效果的国际文件”,[57]P456包括国际组织和国际会议的决议、决定、宣言、建议和标准等[58]P148。随着我国治理体系与治理能力现代化建设的不断推进,国内学者也对我国国内法视角下的软法给出了相应定义,通说认为“软法”既包括立法规划、国家性公共政策、司法惯例、专业标准、正式和非正式的法的制定和实施机构的办事方式等事实上的软法,也包括硬法中的“软法性”条款(即未明确规定法律责任的条款)。[59]P26[60]P88-89[61]P59-60前文已在论述硬法之完善部分对硬法中“软法性条款”“倡导性条款”进行了论述,因此下文中所指“软法”仅指事实上的软法。

当前,我国生态文明建设取得显著成就,而基于生态环境风险的多元化以及维护生态环境安全的现实需求,在重视探求规则与政策间内含价值、呼应社会现实需要及愿望的“回应型”法律范式[62]P16、87的指引下,形式更为灵活的各类软法能更大程度上满足社会对规范的需求[63]P301。而地方性软法的“对话式立法”[64]P356进路,不仅使其可成为垂直性和强制性的国家法律秩序中的重要组成部分,也使之能通过区域合作组织间的交流机制而得以在横向性和自愿性的国际法领域中发挥着一定作用。[65]P162因此探索地方软法的制定在国内法与国际法上都具有意义。

我国国内海洋法治建设被学者认为存在政策化倾向过强,抽象、宏观、语焉不详的条款过多而具备可操作性的细则不足的问题[66]P360[67]P324。我国开展海洋自然保护尽管现已收获一定成效,但立足于陆海统筹的新背景和建设海洋强国的新需要,在新机遇与新挑战相生相伴的新阶段,我国仍处于划定、设立海洋和沿海保护地的探索期与攻坚期,因此作为国家法律先导与指引[68]P15的国家政策与战略规划可能更为重要[54]P277。一般来说,发展国家海洋事业的基本路径或路线图遵循“国家核心利益—制定战略—完善政策—制定海洋基本法—制定实施海洋基本法的海洋基本计划”[55]P224的发展导向,海洋自然保护的专门立法固然是最优选择与最终结论,但基于我国当前现状、海洋自然保护领域的软法“泛化”亦无可指摘。针对一些并不能由地方层面控制的全球问题或无法解决的现实问题,国家部门更应把握总体发展方向,制定具有全国土空间领域内普适性的海洋保护区调整方针及政策、并做好相关的协调工作,以便适时应对地方海洋保护区实践中出现的具体问题。[69]P383

(二)治理的内容及形式变革:辅助硬法落实与探索软法治理并重

国内法与国际法的衔接既包括法律文本之协同,也包括治理机制之借鉴。探索陆地与海洋之间的关系与连接点的“海洋与沿海地区综合管理”模式,是《生物多样性公约》提出的海洋综合管理概念,[70]P399与我国正在推进的重点海域综合治理攻坚战等存在高度契合。因此,在海洋自然保护系统外,可运用重点海域综合治理、沿海地区人民政府跨区域统筹协调机制进行协同增效。在海洋自然保护系统内,硬法的应用与软法的落实可考虑立足基层、挖掘“自下而上”治理的潜力。

1.海洋生态环境综合治理内容的多样化与协同化

过去,我国对海洋生态系统和生物多样性的关注较少,导致预防海洋污染、利用海洋资源、保护海洋生态和生物多样性的工作未能有效衔接。[71]P9

目前,我国正在积极开展重点海域的综合治理工作。基于海洋生态系统的综合治理体系首先体现在治理目标及内容的有机结合上。根据《重点海域综合管理行动方案》(环海洋〔2022〕11号),重点海域综合管理的主要目标包括重点海湾生态环境保护、减污减碳协同优化、海洋生物多样性保护和沿海地区经济高质量发展。同时,综合治理体系还强调实现沿海、流域和海洋地区在地理范围上的综合治理,改变以往对连接陆地和海洋的河口和海岸带地区的管理不重视的状况。《国务院办公厅关于加强入河入海排污口监督管理工作的实施意见》(国办函〔2022〕17号)《入河排污口监督管理办法(征求意见稿)》(环办便函〔2023〕114号)等重要文件的颁布,为陆海统筹背景下区域、流域、海域的一体化建设奠定了基础。

在海洋自然保护相关的硬法规定有待完善的前提下,可借助海洋生态环境综合治理体制机制,将涉及海洋环境保护的相关法律制度予以落实,为海洋自然保护奠定制度基础。海洋生态环境综合治理的不断深化,亦有利于对红树林等重要海陆交界地区开展特殊保护,有助于未来实现海岸带、岛链和海洋自然保护地相结合的海洋生态安全格局。

2.海洋自然保护系统内治理重心的下移:“自下而上”治理的探索与实践

如前所述,为贯彻公众参与原则、契合我国自然保护地体系建设鼓励探索基层治理潜力的导向,在硬法不足以迅速回应国内、国际海洋法充分衔接的需求的情况下,借助多类型、不同位阶的软法开展海洋自然保护治理大有裨益。仍以前述OECMs为例,有学者认为我国的自然保护小区、社会公益保护地等就地保护区域具备被识别为OECMs的潜力[72]P141。目前,在我国青岛已存在渔民群体组成的在地保护机构,此类机构目前暂时通过村规民约等形式进行自我管理。[73]由社区通过习惯法进行治理的方式,重视社区参与以及对民族法、民俗法进行适当的保留沿用,更有利于基层主体在开展海洋自然保护的过程中充分实现自治、法治、德治的融合。[74]P55

过去,我国海洋海洋自然保护治理普遍存在的问题是中央和地方政府之间、地方和地方政府之间缺乏有效的协调机制[71]P9,因此探索“自下而上”开展海洋自然保护的同时亦离不开专门的协调机制。在国家层面上,可以参考《长江保护法》和《黄河保护法》建立流域协调机制的经验,建立重点海域的国家协调机制,促进国家与地方之间就治海问题进行充分的对话交流。而在地方层面,立足于开展地方软法治理的需求,首先应呼吁沿海地区政府利用海洋环境保护区域协调机制、对辖区内的重点海域进行综合治理,建立区域间的立法、执法协调机制和问责机制。其次,民间规则试错机制的运用是改善法律规则功能的重要环节,[75]P317还应重视建立地方社区、民间组织与地方政府之间的信息交流机制,通过区域协调机制与地方立法机构之间的交流,及时将地方软法中可转入地方性立法的相关实践成果予以立法转化。

四、海洋命运共同体背景下海洋自然保护国际秩序的重建

目前,全球海洋治理基本形成了全球层面、区域层面和国家层面的多维治理格局,制度体系包含了国际规则、国际机构、国际组织和国际机制等多重维度。[76]P80我国海洋法治建设起步较晚、海洋法治意识相对薄弱,当前在国际法治领域仍处于比较弱势的地位。[77]P7我国在练好“内功”、管理好本国海域,积极学习海洋自然保护先进经验的同时,还应在参与国际海洋法治建设的过程中,明确治理观念、找准治理方式。[78]P2722019年4月23日,习近平总书记在青岛集体会见应邀出席我国人民解放军海军成立70周年多国海军活动的外方代表团团长时指出:“我们人类居住的这个蓝色星球,不是被海洋分割成了各个孤岛,而是被海洋连结成了命运共同体,各国人民安危与共。”[79]P463-464[80]这是“海洋命运共同体”重要理念的首次提出。[81]P136这一理念的提出契合维护国际海洋法律秩序与全球海洋治理体系演变的需求。我国在参与全球海洋自然保护治理过程中,既需结合国际法基本原则参与国际造法的更新,也需结合国内已有治海实践,强化与其他国际法主体间的协调、合作,在合作过程中传播我国海洋文化及海权概念,增强我国在国际海洋秩序体系中的话语权及影响力。

(一)参与国际造法:硬法的体系优化与软法的扩张适用

在2021年9月第76届联合国大会一般性辩论上发表演讲时,习近平总书记指出:“世界只有一个体系,就是以联合国为核心的国际体系。只有一个秩序,就是以国际法为基础的国际秩序。只有一套规则,就是以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。”[82]P470这是我国领导人首次明确提出“以国际法为基础的国际秩序”(International Law-Based International Order,ILBIO)。ILBIO的提出,是对美国为代表的国家以个别或集体方式开始主张“以规则为基础的国际秩序”的有力回应。[23]P24

基于环境保护领域软法治理的普遍性以及国际硬法文本达成高度一致的艰巨性,未来涉及海洋自然保护的国际法体系仍将呈现出在形式上“硬法为主,软法为辅”、而在实质上仍需充分依托国际软法文件发挥作用的状态。

1.硬法的体系优化:对待完善条款进行利益分层[16]P217

弗里斯通等学者将《联合国海洋法公约》的待完善条款分为五种类型:第一,公约条款较抽象,且公约明确要求制定具体标准以细化规定;第二,公约条款已对未来可能出现之争议进行预见与规定;第三,公约条款为调和不同国家间主权利益而有意行模糊规定;第四,公约条款随国际法发展或科技变革不复适用;第五,公约条款规定存在缺陷、内容不全面。[83]P124

海洋自然保护的条款分散在《联合国海洋法公约》的多个章节中。其中既存在类似第一百九十二条“一般义务”条款(“各国有保护和保全海洋环境的义务”)这种高度抽象而必须通过硬法解释和配套软法制定予以明晰的条款,也存在为协调各国环境政策进行模糊规定,需要在并非以海洋环境保护为主要目的、但涉及海洋环境保护内容的条约中进一步落实的条款[84]P58、62。因此,我国在参与在国际硬法体系中完善相关涉及海洋自然保护的相关条款时,必须针对现有条款的不同性质进行分类处理。

当前,《联合国海洋法公约》中许多刚性的环境规定已得到其他条约和软法的补充[85]P297,《生物多样性公约》《拉姆萨尔公约》《世界遗产公约》以及与海洋保护区相关的区域性条约等均对海洋保护区起到特殊价值[69]P18。因此,通过参与这些条约的修订可完善海洋自然保护国际法规则的相关内容,以实现国际硬法之间的互动与协调。在《联合国海洋法公约》中无法及时得到修改的部分,或可通过其余公约中涉海洋自然保护的部分予以解释与适用来补缺。

同时,海洋自然保护作为国际海洋法体系中低敏感领域[16]P48的重要组成部分,在国际规则的新领域中更拥有无限的造法空间。当前,国际社会在国际海洋新规则上的立法主要集中于BBNJ领域[30]P195。2023年3月5日,联合国历史性的《公海条约》(High Seas Treaty)获得达成,[86]这表示着作为当前国际海洋法领域最新立法的阶段性成就。但“协定案文的草拟完成并不标志着全球海洋保护功成圆满,而是为其开启了新章。”[87]因此,我国未来应以更积极的姿态参与到国际海洋新规则立法的过程中,以我国理念为新领域造法作出贡献。围绕BBNJ谈判中的四个核心议题(海洋遗传资源获取与惠益分享制度的构建、划区管理工具的使用、环境影响评估的运行、能力建设与技术转让),我国可秉持前述的对待完善条款进行利益分层的思维进行建言献策、对不同利益攸关方的态度和作用充分考量[88]P82-83。

2.软法的扩张适用:补缺硬法在新兴领域的空白

与硬法“有效性”对应的是源于使用或威胁使用强制措施的约束力量相比,软法“有效性”对应的是源于说服和认同的约束力量。[89]P102除“约束力”概念外,软法的效力还包括包容影响力、感召力等元素,不限于纯粹的法律范畴。[21]P104在海洋法规则层面,“海洋命运共同体”理念并不意在实现一套新法律规则的构建,更重在对现有法律的整合与适用。[90]P34基于《联合国海洋法公约》作为允许各国适用“通过主管国际组织或一般外交会议制定的普遍接受的规则和标准(generally accepted rules and standards established through the competent international organization or general diplomatic conference)”[91]P125的鼓励软法适用的硬法条约的性质,就国际硬法尚未辐射的领域,国际海洋软法可以其基本价值倾向和普遍性引导具体规则的创设与适用。

《联合国人类环境会议宣言》《世界自然宪章》《我们共同的未来》《里约宣言》《21世纪议程》《地球宪章》等国际政策和文件中包含的目标、愿景与原则代表了不断加强的全球性承诺,为保护地立法提供了坚实的基础。[54]P78作为生物多样性保护领域最新软法成果的《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》[19],就减少对生物多样性的威胁方面提出了海洋自然保护领域更为明确和深远的行动目标。因此,我国在推动国际软法形成的过程中,应建立在充分挖掘《联合国海洋法公约》与相关硬法在海洋自然保护的共通点的基础上,积极参与生物多样性保护、湿地保护、文化与遗产保护领域软法文件的形成。

而就BBNJ、大型海洋保护区建设等涉及海洋自然保护的国际规则初创的新兴领域,基于我国在参与BBNJ谈判的过程中逐渐体现出的由规则的“接受者” “追随者”(Rule Taker)到规则的“撼动者”(Rule Shaker)、再到规则的“制定者”(Rule Maker)的角色转变与身份超越[92]P153-180的态势,我国可充分依托BBNJ国际谈判为我国首倡的海洋命运共同体理念的国际法应用所提供的机遇[93]P46,将我国国内法逐步输出引致国内软法领域。[94]P63[95]P68

(二)国际海洋治理体系变革:全球综合治理与区域合作治理的融合

我国在世界海洋事务中仍然处于第三世界行列[96]P384,我国在国际政治上的“发展中国家”身份定位在当前及未来较长的历史范畴内将仍然延续[16]P162。遵守全球海洋治理制度是与国家的集体身份相符的一种自觉行为,这意味着全球海洋治理制度不仅停留在规范层面,还内涵着合作、协同治理之意。[76]P87因此,在全球治理行为主体多元性和多样性要求的驱动下[97]P205,我国在维护和拓展合法的海洋权益的同时,不仅不应排斥其他国家合理地追求各自的国家海洋利益,还应积极与所有海洋国家共商海洋命运共同体的建设。[98]P15

本文认为,基于前文所述我国参与国际造法的方式与立场,海洋命运共同体背景下我国参与国际海洋治理体系变革的过程中,应重视从全球综合治理与区域综合治理两个层面开展。在全球综合治理层面,应重视与多方国际法主体的协作,充分发挥现有国际组织相关机构的职能;而在区域综合治理层面,应重视与周边国家的深度合作,充分依托区域合作机制进行信息交流及成果互惠。同时,国际海洋秩序的重建还需要充分寻找区域治理与全球治理中的连接点,软性机制与重在沟通设计的轻机制[99]P28的创设与使用将更有利于国际法国内化、国内法区域化、区域成果国际化之间的互融互通。

1.全球综合治理:“国际法为基础的国际秩序”的维护与重建

首先,我国应延续国际秩序的“参与者”与规则的“接受者”的定位,积极参与国际组织主导的相关国际活动,通过外交谈判、危机协调、国内外资源调动等方式来推动多边合作。目前,联合国及其相关部门已经建立了相关海洋法律协调机制,如在法律事务厅设立海洋事务和海洋法司;联合国还定期举行涉及海洋和海洋法问题的不限成员名额非正式磋商以协调各方意见。[100]P98我国自然资源部内设机构中的海洋战略规划与经济司以及国际合作司(海洋权益司)可继续加强与联合国海洋法律协调机制间对话,在承担双多边对外交流合作和国际公约、条约及协定履约工作的同时积极维护我国海洋权益。

当前,政治交往方式仍是我国深度参与全球海洋治理最主要的方式[101]P116-117,新型国际海洋秩序的构建必须重视与不同类型的国际法主体建立多层次沟通、多层次的新型国际关系[4]P118-119。在“双轨思路”倡议[30]P48指引下,我国探索出了“有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决,而南海的和平稳定则由我国与东盟国家共同维护”的争端解决方式。因此,在海洋命运共同体构建过程中,我国可充分立足于“双轨思路”的实践成效,构建“一轨对话—双轨交流—多轨合作”的多层次海洋国际秩序共商共建格局。在高敏感领域且涉及国家主权权益维护以及海洋安全保护的相关问题上,我国应更重视与相关国际法主体的双边协商谈判、拒绝域外大国强行介入[58]P176;而在海洋自然保护这一相对低敏感且重视多边合作交流的领域,我国不仅应在“一轨对话”的基础上寻求在次区域层面、依托区域合作组织开展“双轨交流”,还应在国际组织活动中引导“多轨合作”,在国际交流与合作的过程中积极倡导并促成专门性国际海洋组织[32]P30的建立。

其次,我国应实现国际秩序的“引导者”的身份建立及定位巩固,这一过程要求我国切实加强与政府间国际组织、非政府间国际组织以及自然保护相关的专业国际组织间的合作交流。

2022年6月22日,中国申办的“联合国海洋科学促进可持续发展十年(2021-2030)(“海洋十年”)”海洋与气候协作中心正式获批、成为联合国“海洋十年”目前在全球范围内6个协作中心之一。此次申办工作由我国自然资源部第一海洋研究所牵头,在联合国内3家科研机构和两家国际合作组织的协同配合下共同完成。该中心的成功申办,体现了国际社会对我国在海洋与气候领域自主创新能力的高度认可,也标志着我国在该领域从过去的深度参与走向了今日的国际引领。[102]未来,就与政府间国际组织合作而言,我国可将重点置于在充分发挥国际组织推动软法化进程的作用上。

循照国际软法向硬法效力看齐的轨迹,通常是以力量渐强的正序,软法被划分为三个层级:首先,对现行法空白和不足的填补、解释和细化,对行为体行为的指导和指引等功能的软法;其次,在国际法领域被普遍遵行,国家付诸行动产生外化可视的实际效果的软法;再次,影响硬法并使之发生质变,并得以“转化”为被赋予法律效力的国内硬法的软法[21]P109。在我国与政府间国际组织进行合作的过程中,为维护联合国宪章为主导的国际法为主导的国际秩序,我国可充分发挥联合国发展系统、联合国专门机构两大发展系统对于国际发展的软法化进程的作用[103]P106。联合国环境规划署(United Nations Environment Programme,UNEP)作为联合国系统内负责环境事务的权威机构,致力于与国家地区在环境领域建立落实发展议程的沟通协调机制,[104]P140,目前在亚太地区已组织设立亚太先进网络(The Asia Pacific Adaptation Network ,APAN)、国家适应计划——全球支持计划(National Adaptation Plan Global Support Programme,NAP-GSP)等区域项目。我国在积极参加UNEP项下的项目时,可从信息分享、利益激励、声誉激励这样三个层面为设计具体的软法实施保障机制提供国家建议[105]P70,为加快软法向硬法转变的衔接过渡、实现软法价值话语向成文制度设计的演化[94]P65作出我国的贡献。

而就与非政府间国际组织的合作而言,我国应重点关注非政府组织在全球视野、专业能力与公民意识方面的软实力[97]P3。国际知名的非政府间组织绿色和平(Greenpeace)于2019年与牛津大学、约克大学等机构合作发布了《30×30:全球海洋保护的蓝图》,该报告对BBNJ保护区网络建设进行了设计,填补了这一领域的研究空白。而在BBNJ 协定谈判中,非政府间国际组织对海洋环境和海洋生物的保护的高度重视与中国的立场和观点是相契合的,双方在理念上的共识不断增进。[106]P57因此,我国可积极探索与非政府间国际组织的多元合作,在这一过程中加快促成海洋环境科学标准、评估细则类软法规则制定与数据库建设[107]P434,从而为海洋保护研究和决策人员提供更为科学的依据与参考。

同时,我国还应持续关注在“政府间国际组织”“非政府间国际组织”分类方法之外的国际组织的合作、尤其是进一步探索与IUCN的合作。IUCN的工作报告、调查研究成果及相关技术指南,为我国海洋自然保护建设提供了无限丰富的知识储备。IUCN通过自身主导召开国际海洋保护区大会(International Marine Protected Area Congress,IMPAC)和向联合国海洋大会(UN Ocean Conference)提供立场文件(Position Paper)的方式为国际海洋自然保护建言献策。我国可更为积极地参与IUCN的相关活动,在掌握最近国际海洋法治研究动态的同时,通过国家建议、国家报告的方式在IUCN的海洋自然保护策略及方案数据库中占有一席之地。

2.区域合作治理:区域合作组织的建立以及次区域海洋自然保护治理合作

有学者认为,我国海洋强国的建设应分阶段开展[108]P52[30]P68,而当前的任务重点在于建设“区域性海洋强国”的中期战略目标[30]P72。同时,基于区域海洋环境保护可以将生态系统作为整体进行保护的特点,区域海洋环境保护可充分综合周边沿海国在科学、技术和法律的最新发展以及能力差别以具体施策,缔造生成国际海洋环境保护最具前沿性的先进制度。[109]P165因此,在小多边主义、迷你多边主义[21]P114理念的指导下,区域合作开展海洋治理将成为全球综合治理与国内海洋治理之间的纽带,亦要求将构建海洋命运共同体的第一个重点放在周边海域[96]P385。

首先,我国应充分结合“一带一路”政策的影响力,针对整体的环境共同保护区域合作机制进行优化。“一带一路”倡议是目前世界上范围最广、规模最大的国际合作平台。[110]P28我国可充分借鉴当前波罗的海海洋保护区的治海经验,与东盟国家设立类似赫尔辛基委员会的机构,通过统一的区域海洋环境保护组织以订立并逐渐达成具有法律拘束力的区域海洋框架公约,[58]P158,并充分依托我国在“一带一路”推进过程中发挥作用的中国海洋基金会、东亚海洋合作平台项目的既有经验,解决在体制安排、管理活动、守法和执法以及资金来源等方面的问题。

其次,我国应充分挖掘次区域层面的合作潜力,重视开展与我国沿海地方人民政府生态条件相似、地理区域相近的周边沿海国地方人民政府间的合作。

对于全球公民社会来说,国家互动不再限于国家行为体间的对称互动[97]P17,面向地方和基层民众的需要展开活动、公民社会活动跨域国界而开展“超国家”式治理将成为常态[53]P60。目前我国在南海区域已建立了中国、老挝、缅甸、泰国湄公河四国海上联合执法机制,设立合作常设机构、并签署发布《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》。[111]P52同时,我国在国际水法领域已存在“澜沧江—湄公河”地方政府间次区域合作模式之实践[112]P107-108,并达成了《关于深化澜沧江-湄公河国家地方合作的倡议》[113]。而基于统一流域、海域管理的需求[114]P66,我国沿海城市可通过类似湄澜合作模式的现有经验,探索次区域层面的海洋自然保护协同立法、执法、司法实践机制。同时,在开展次区域合作的过程中,我国还可通过磋商对话、友好交流的方式,适时将国内行之有效的海洋治理制度,如海洋生态保护红线制度、海洋功能区规划等推广到沿海邻国,使各国共享我国的先进治理经验,[101]P119令区域治理的成效也能惠及基层政府、社区、民众多元主体。[115]P90

3.从治理体制设计到治理实效:发挥软性治理机制的纽带作用

国内法治与涉外法治之统筹推进,不仅要求国际法治经验的“引进来”,还要求强化我国通过参与国际立法、执法与司法合作而浸入国际法治体系[116]P43的“走出去”。国内法与国际法之间的“共构(co-constitutive)”[117]要求国际法律规范与国内文化和社会规范之间相互强化。而共构过程的核心是规范输出和规范趋同的双重概念,[49]P22-23更要求我国在参与引领国际海洋法律秩序重建的过程中通过多元途径传播我国治海理念与经验。

2023年2月26日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》[118],《意见》中明确提到应加快发展“海洋法学”这一“新兴学科”的建设,“加快培养具有国际视野,精通国际法、国别法的涉外法治紧缺人才”。因此,本文认为未来应更加重视海洋法学教育与涉外海洋法治人才培养建设的软性机制构建,为我国参与国际海洋治理、切实推广海洋命运共同体理念且收获成效之间夯实基础。

首先,在加强海洋法学教育方面,我国应充分认识到系统、科学、规范地翻译我国海洋法律文本,对我国参与国际海洋事务并建立话语权和影响力所产生的作用。[119]P58当前,我国海洋法律文本翻译存在官方译本中用语不一、重点术语官方作准译法缺位且与国际通用译法不一、学者用词不一的问题,用语的不一致将影响我国海洋法律制度及理念表达的精准性。因此,在加强海洋法学教育方面,未来需要更为重视海洋法律翻译的教育开展,以便科学构建海洋法治的对外话语体系。

其次,基于涉外法治发展的要求,我国参与国际执法与司法合作将作为浸入国际法治体系、影响国际治理体系的重要手段。[116]P43尽管国内法中普遍设有“涉外条款”,但在释法用法过程中如何体现与国际法衔接仍在探索阶段。目前我国司法判例中援引《联合国海洋法公约》进行说理论证的例子尤为罕见,但援引《生物多样性公约》进行说理论证的判例尽管数量也较少、但已出现在指导性案例与公报案例当中。因此,加快并鼓励国内执法、司法过程中对国际法的具体应用,方可为未来海洋自然保护方面的跨国执法、司法合作奠定基础。当前,我国高校、相关行政部门和司法机关对于如何培养、使用涉外法治人才缺乏系统规划,人才梯队建设能力有待提高。[120]P11结合海洋法涉外性的特色,在鼓励我国人民法院、尤其是处于涉外司法前沿的基层法院或专业法院在解决海洋争端过程中行使跨国司法治理权的过程中[121]P286,更应注重夯实涉外执法、争端解决(司法与仲裁)等方面的海洋法律英语专门培训与继续教育。

结 语

将国内的海洋治理好,既是为全球海洋治理作贡献,亦可为全球海洋治理体系的完善提供方案。在统筹推进国内法治与涉外法治的视角下,我国海洋自然保护的规范建构,既需要以“对内开刀”的气魄对国内海洋法治建设进行系统性变革,亦需要在错综复杂的国际海洋治理体系中急流勇进,以“涓涓细流”式的中国智慧与“积流成海”的决心,融入并更新包罗万象的国际海洋法律秩序。

在陆海统筹的背景下,我国应着力加强顶层设计和整体规划,进一步完善海洋法律体系的系统建设、深化国内海洋体制改革,有序实现我国由陆权国家向陆海统筹国家转变的目标。在海洋强国建设的背景下,我国应加快促进国内与国际海洋法之间的衔接,以期为提升我国在全球海洋治理中的话语权奠定基础。在海洋命运共同体背景下,我国应不断地在实践中积极深化、丰富海洋命运共同体的内涵,以理念引领促进国际海洋法律秩序的新高地建设,建设完善的全球海洋生态环境治理体系。

统筹推进国内法治与涉外法治的内容与视角选取没有标准答案。相反,“统筹推进国内法治与涉外法治”这座法治内涵意蕴广博而逐渐崭露头角的“富矿”,更鼓励学界进行多角度、全方位的探索与挖掘。本文将内容集中于海洋自然保护领域,提出“陆海统筹”“海洋强国”与“海洋命运共同体”的三重面向,从规范建构层面就法律制度之完善与治理体系之构建进行论述,这里仅涉及了统筹推进国内法治与涉外法治的冰山一角。可以说,若海洋自然保护是通往“统筹国内法治与涉外法治”这座海底富矿的一条通道,本文提出的“三重面向”则是这条通道上的三个闸门,法律制度之完善与治理体系之构建则犹如贯穿整条通道的堤坝。以统筹推进国内法治与涉外法治为目标,修缮加固法治之堤坝、补缺堤坝之罅隙,方可让国际海洋法之风潮掀起的涌浪洋流冲击国内海洋法之浅滩,又让奔腾不息的国内海洋法向外流淌、在浩瀚无垠的国际海洋法领域汇入千万簇中国声浪。

注释：

① “后疫情时代”一词最早出现于习近平总书记在2020年6月16日同塔吉克斯坦总统的通话中。习近平总书记强调:“要着眼后疫情时代,尽早谋划经贸、投资、能源、互联互通、农业等重点领域合作,推动两国关系得到新发展。”详见人民网.习近平同塔吉克斯坦总统拉赫蒙通电话[ER/OL].http://jhsjk.people.cn/article/31749186,2020-06-17.

② “30X30”目标指:确保到2030年,至少30%的陆地、内陆水域、海洋和沿海生态系统退化区域得到有效恢复,以增强生物多样性和生态系统功能和服务、生态完整性和连通性。

③ LSMPAs “are areas greater than 150,000 km2”“ are actively managed for protection across the entire geographic extent of the area ... the term does not apply to geographic designations of habitat, foraging areas or harvest restrictions that are not also accompanied by a corresponding management regime, agency or consortium of agencies.” See Lewis, N., Day, J.C., Wilhelm, ‘A.(2017). Large-Scale Marine Protected Areas: Guidelines for design and management. Best Practice Protected Area Guidelines Series, No. 26, Gland, Switzerland: IUCN. xxviii + 120 pp.

④ An “other effective area-based conservation measure” (OECM) is defined by the CBD in Decision 14/8 as: “A geographically defined area other than a Protected Area, which is governed and managed in ways that achieve positive and sustained long-term outcomes for the in situ conservation of biodiversity with associated ecosystem functions and services and where applicable, cultural, spiritual, socio-economic, and other locally relevant values.” (CBD, 2018).

⑤ “Ecological Corridor” is defined as “An ecological corridor is a clearly defined geographical space that is governed and managed over the long term to maintain or restore effective ecological connectivity.” See Hilty, J., Worboys, G.L., Keeley, A.(2020). Guidelines for conserving connectivity through ecological networks and corridors. Best Practice Protected Area Guidelines Series No. 30. Gland, Switzerland: IUCN.

⑥ 《国家公园法(草案)》(征求意见稿)第十二条第一、二款:国家支持开展国家公园国际合作交流,积极参与全球自然生态系统保护,共同构建地球生命共同体。

各级人民政府及其有关部门、国家公园管理机构应当组织开展国家公园的宣传教育和知识普及,引导基层群众性自治组织、社会 组织、志愿者等开展宣传活动。

⑦ 《自然保护区条例(修订草案)》(征求意见稿)第六条第二款:鼓励单位和个人通过捐赠、志愿服务等方式,参与自然保护区的保护活动。

⑧ 《国家级自然公园管理办法》(征求意见稿)第二十六条【多方参与】:鼓励公民、法人和其他组织参与国家级自然公园的保护、管理、建设和利用等工作。

⑨ 《青藏高原生态保护法》(2023年9月1日起施行)第二十九条:“国家加强青藏高原生物多样性保护,实施生物多样性保护重大工程,防止对生物多样性的破坏。国务院有关部门和青藏高原地方各级人民政府应当采取有效措施,建立完善生态廊道,提升生态系统完整性和连通性。”

⑩ 截止至2023年4月26日,威科先行法律信息库中涉及“生态廊道”的地方性法规共计52部,其中涉及海洋自然保护的包括:《天津市全民健身条例(2022修订)》第二十九条第三款“海河绿色生态廊道建设”,《汕尾市海砂资源保护条例》第二十四条第一款“海洋生态廊道建设”,《青岛市海岸带保护与利用管理条例》第三十四条“海岸生态廊道建设”,《威海市海岸带保护条例》第十九条第二款“生态廊道建设”,