村庄回应视角下项目进村的路径优化探析

李安熠,刘传磊

(1温州大学 马克思主义学院,浙江 温州 325035;2.浙江农林大学 浙江省乡村振兴研究院,浙江 杭州 311300)

乡村建设是乡村振兴战略的重要任务。2020年,习近平在中央农村工作会议强调,举全党全社会之力推动乡村振兴,实施乡村建设行动。[1]2021年,中央“一号文件”《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》对“大力实施乡村建设行动”进行了全面部署与详细阐释。[2]项目制作为国家反哺农村的重要途径,在乡村建设行动中起到了很大作用,得到广泛重视。然而,在为村庄建设提供重要支撑同时,项目制容易存在供给效率低、供需不匹配等诸多问题。从村庄回应角度进行探讨,能够优化项目进村路径,更好推进项目实践成效。

一、文献回顾与问题提出

分税制改革后,项目制成为我国自上而下配置财政资金的重要形式和基层公共物品供给的重要手段,它作为一种新的国家治理体制,协调了中央与地方关系,在国家治理与基层社会发展中均发挥着重要作用。[3][4]围绕项目制在基层的实践,现有研究大致遵循四条路径展开。

一是研究项目制下基层政府的运作逻辑。项目制在宏观行政链条中形成了“发包-打包-抓包”的分级处理机制。[5]其中,地方政府的“打包”与村庄的“抓包”共同构成了项目制地方实践的基本运作逻辑。围绕项目制,基层政府形成了“向上要”的财政结构,即通过项目包装获取项目资金以增加财政收入。[6]项目制基层实践依托于基层治理体制,与行政科层制以及村民自治体制具有深嵌关系。[7]在行政动员上,项目制为基层动员提供了新的模式,上级部门通过项目“发包”绕开常规的行政程序,更直接、高效地动员基层政府。[8]在项目资源的分配与使用逻辑上,其指标分配与基层政府的行政诉求体现出强相关性。[9]

二是探析项目进村中不同主体的行动与策略。项目资源输入引起多元利益主体的逐利行动,并在基层社会形成“分利秩序”。[10]既有研究探寻了项目进村中不同主体的行动与策略。肖龙剖析了村干部在项目进村中角色定位的偏移。[11]付伟、焦长权指出项目制下,乡镇政权在项目权力上移与项目资源下乡的行动中走向“协调型政权”。[12]基层政府在项目下乡中通常与乡村精英达成共谋,“精英俘获”现象普遍,[13]甚至存在“混混介入”的情形,[14]村庄内不合作者的要价行为难于规避。[15]

三是聚焦项目制基层实践中存在的问题。项目制虽然能够以专业化的部门体制突破科层制的束缚,加大民生工程和公共服务的有效投入,但在运作中,项目虚设、重叠、嵌套现象频出,引起集体债务以及部门的利益化。[4]从基层政府看,以项目形式转移财政资金在事实上强化了县级职能部门的权力并造成了乡镇政府力量的弱化。[3]对于基层治理而言,项目制运作在基层社会形成了结构化的利益分配格局,使基层治理陷入“内卷化”。[16]而在村庄层面,项目进村在推动乡村建设的同时,也为村庄公共品供给带来了供需不匹配、公共品供给质量低下、项目资源浪费等诸多问题,[17]更在深层次上造成了村庄之间的“马太效应”,[18]在村庄内部形成“权力-利益网络”,[19]村级组织在项目治理中逐渐“边缘化”。[20]

四是如何改善项目制在基层的实际运作的效果。针对这一问题,诸多学者基于政府视角,指出项目制基层实践困境的形成离不开项目制本身运作所带来的意外效应。[3][4]詹姆斯·C·斯科特认为国家把复杂的建设项目简单化,而忽视了发展的多样性和复杂性以及地方传统,最终导致项目失败。[21]同时,国内一些学者也关注到项目进村与后税费时代下乡村治理的诸多难题相互作用,共同形塑了项目制基层实践困境。项目化的治理方式已经逐渐渗透到了乡村治理中,[22]同时,项目制也是改善乡村治理结构与秩序的关键变量。[23]

二、村庄回应视角下项目进村的概念界定及阶段划分

(一)分析视角及概念界定

本文以村庄回应为分析视角。“回应”是多元主体在一定社会结构中基于共同利益、诉求的应答、认同、实化及实践的互动过程。[24]目前,回应作为一种理论范式大多应用于政治学及国家行政管理领域。在国家行政管理领域,回应理论形成了“政府回应”的衍生概念。政府回应是政府对于“公众的需求和所提出的问题做出积极敏感的反应和回复的过程。”[25]从回应理论出发,有学者提出了在网络参与的环境下,政府回应的分析模型。[26]

项目制基层实践不仅是国家财政资金向农村转移的过程,也是农村回应项目进村的过程。将“回应”应用于项目进村,形成村庄回应的分析视角,是对回应范式的一种丰富。李耀锋将项目进村中的村庄回应定义为村庄在一定经济与社会结构中基于自身诉求和资源条件而与“项目进村”相关行动主体所进行的认知、应答、认同及博弈的实践互动过程。[27]折晓叶等认为项目输入中,村庄回应是一种反向运作或者说是“反控制”的策略。[5]李元珍指出村庄自主性在很大程度上决定着村庄的项目接应能力以及纠纷化解能力。[28]本文认为,在项目进村中,村庄回应是村庄在与项目进村相关行动主体的实践互动中,基于自身诉求与资源禀赋,对自上而下的项目输入进行自下而上的自主性表达的过程。本文以村庄回应为切入视角,探寻村庄改善项目成效的行动、过程及逻辑,进而提出优化项目治理的可能路径。

(二)村庄回应的阶段划分

村庄回应可以划分出较为明晰的阶段,本文将其分为村庄对项目诉求的感受与认知、对外来主体的评价、判断与认同构建以及项目实施各主体的共同行动三个层面。在项目进村的情境下,村庄对于项目诉求的感受与认知受到外部环境与内部因素的影响。同时,村庄回应作为连续的过程,本次共同行动的实现,会使项目进村的外部环境与内部因素产生变化,进而影响下一次回应形成。

1.村庄对项目诉求的感知过程

村庄对于项目诉求的感知是指在项目进村中,村民以及村干部对于项目的诉求以及期望的感受与认知。村庄形成对项目诉求的感受与认知是村庄回应发生的首要条件。这种感受和认知一方面受到如政策导向、市场经济等外部环境的影响,另一方面也与村庄内部如村民对项目的认识程度以及村干部在项目争取上的积极性等多重因素相关。

2.村庄与地方政府的认同构建过程

在项目进村中,村庄回应的第二层次表现为村庄基于一定的制度规范和价值取向与外来主体的诉求与影响做出评价、判断,并逐步构建认同,是对项目感知的外化。在本文的具体案例中呈现为村庄与以地方政府为代表的外来主体基于自身诉求在协商中共同选择与制定项目的实施方式、管理和监督制度。

3.项目实施各主体的行动过程

项目实施各主体的行动过程是村庄回应的核心过程,也是村庄回应在实践中的具体呈现。项目进村的实施行动涉及多元主体,他们之间合作与行动的实现,就构成行动过程中的村庄回应。本文将地方政府、村干部以及村民作为主要行动主体,并从项目运行制度落实、村民参与空间扩大考察这一过程的实现。

三、基于村庄回应的项目进村实践探索

本文基于村庄回应的基本结构,以W村“道路拓宽提升”项目为具体案例,对其项目实施方式的探索进行深入剖析,进而探讨村庄回应在改善项目进村效果、优化项目治理上的可能路径。

(一)村庄概况与村庄回应初探

W村总面积9平方公里,有382户,总人口1225人,分13个村民小组,由10个自然村组成。村民以山核桃、竹笋及花卉苗木种植为主要经济产业。W村是集体经济薄弱村,近年来村内还承担着较多负债。2017年W村负债378万元,2018至2019年负债275万元,2020年负债550万元,直至2022年村内还有300万元的负债。在负债情况下,W村按照常规方式实施项目工程难度较大,这是W村探索适合本村实际情况的项目实施方式的主要动因。为此,W村通过村内简易招投标的方式承揽工程项目,在确保工程质量的前提下,节省了大量项目资金,对破除项目进村困境,提升项目实际成效具有启示意义。

W村项目实施方式探索起于“乡村文化基地”项目。2019年,地方政府支持W村建设文化基地,根据设计要求,乡村文化基地总建筑面积240m2,其中建筑高度6米,建筑层数1层,项目资金是50万元左右。根据L区小微权力运行规范的要求,30万以上的建设项目必须按照公开招投标的方式进行。在公开招标的前提下,建设文化基地需要投入80多万元,远远超出了财政资金拨款。对负债较多的W村而言,如何能在不增加负债的情况下建好文化基地成了难题。在资金压力下,W村尝试采用农村建房时惯用的包清工方式,包清工是指由村级组织自行采购的原材料,对聘请的工匠只支付人工费用的承包方式。以本村泥瓦匠来建设文化基地。最终以52.25万元的工程造价完成了原本公开招标条件下80多万元才能完成的建设项目。镇主要领导指出,按原有方式50万连个毛坯房都建不了,但W村不仅建好了文化礼堂,还硬化了礼堂外围地面、建起了长廊,“用更少的钱干了更多的活”(访谈记录20201222TYZZGB)。“文化基地建设”项目取得的成效激励了W村改善项目实施效果的探索。

(二)村庄回应在项目进村中的进一步实践探索

1.W村对“道路拓宽提升”项目诉求的感知过程

W村作为集体经济薄弱、负债较多的村庄除却一些普惠性的基础建设项目,并没有太多的项目资源。“道路拓宽提升”项目起始于村民希望优化村内狭窄道路,改善交通状况的基本诉求。W村的村庄公共品配置高度依赖项目资金支持。而事实上,这并不足以支撑公共物品供给。W村要修建的道路属于村庄内部道路,财政补贴更是有限。因此,W村村干部认识到要实施好该项目,一方面需要争取更多资金,另一方面需要提高资金利用效率。

在市场环境中,通过公开招投标选择项目承包方,虽然要求招标企业具备相关资质以保障施工质量,但转包和挂靠的现象难以规避,而且费用较高。W村村干部基于乡土经验,提出很多建设项目工程实际难度不大,农村本土人才就可以完成,若由本村有施工能力的人承接工程,能以农村的“土办法”,“土办法”是指,基于农村熟人社会的场域中,在资金有限的情况下,以农村地方性知识所形成的优化使用资金的办法,减少资金浪费。村民也意识到,本村集体经济薄弱,项目资源较少,在村庄公共物品提供上只能寄希望于村干部的积极作为。当村两委提出由本村有施工能力的人承接工程的想法时,有施工能力的村民认为自己能在村内承包工程,既便利了自身获取劳务收入,同时能够参与家乡建设是一举两得的选择。而访谈中的一些村民也认为外来的施工方施完工就找不到人,还是由本村人实施工程在工程质量上更放心。

在村庄回应的感知过程,为争取在不增加负债的前提下更好落实项目,W村表现出了较强的村庄回应能力。村两委清晰地判断了当前项目在村庄实施的不足之处并结合本村实际,提出转变项目实施方式,由本村村民承接工程。而村民则在村两委组织下,能够以直接参与项目实施的形式增强自身在项目进村中的参与意愿。

2.W村在“道路拓宽提升”项目中与地方政府的认同构建过程

在“道路拓宽提升”项目中,W村书记向当地镇政府提出申请将工程投标人定为本村自然人。由于工程建设难度与技术要求较低,当地镇政府同意申请,并与W村就如何在不增加负债的情况下完成工程建设的共识下开展协商。在选定承包人的程序上,W村提出“简易招投标”。这种简易招投标方式主要面向当地自然人,有别于只面向企业的区、镇交易平台组织的公开招标,是W村探索出的一些适应乡土社会的有效经验,在一定程度上有效化解了挂靠、串标、陪标、转包等难题。当地区政府相关职能部门为村庄内部招投标提供了专业指导,使其村庄内部的招投标操作规范。镇政府为避免村庄内部在工程施工上出现谋利行为进而造成实践意图偏移,对W村自行承建工程提出了相关约束。首先,在工程材料上必须保障材料购买与使用的合理;其次,在资金使用上,要确保村民的知情权,分阶段公示资金的使用情况。最后,在工程监督上,要发挥好村务监督委员会的监督职能,对工程建设全过程监督。W村在镇政府的要求与指导下,吸取“文化基地建设”项目的有益经验,制定了一系列包含材料采购、信息公开以及工程监督在内的管理和监督制度,保障项目顺利推进。

在村庄回应的认同构建过程中,W村与地方政府在改善“W村道路拓宽提升”项目落地效果这一共同目标的促动下,积极协商、构建认同,最后为W村以简易招投标实施项目工程的共同行动达成了行动前提。地方政府为W村实施行动提供了指导与支持,而W村在此基础上不断优化项目实施的行动方案。这一过程所构建的双方认同是实现村庄回应的关键,也印证了村庄存在改善项目实际效果的内生力量。

3.W村“道路拓宽提升”项目实施各主体的行动过程

首先在村两委负责项目运行的落实上。根据村级重要事项民主决策流程,确立了涉及征用耕地、山地以及青苗的赔偿方案;按照区招投标办给出的操作规范进行招标,回应镇领导全流程监督的要求;村务监督委员会对于工程建设中材料的收支做好审核把关,村干部每天做到工程实地监督,并成立监督小组负责项目监理工作。W村公开招标预算价为150万元的道路拓宽工程,通过简易招投标由当地村民参与工程建设,最终项目以79.99万元的实际造价顺利完成工程,且较之往年通过公开招投标建设的道路,村民的满意度更高。

其次是村民参与空间的扩大。W村通过简易招投标以及与地方政府在协商中制定的监督管办法,使项目的实施权力转移到了农村,为村民积极参与提供了空间。在工程承包上,为了确保简易招投标的公正与合理,W村创新性地建立了乡村工匠名录,将有能力承接工程的村民纳入名录,并以工匠名录作为招投标的准入资格。这使部分具备相关技能在外打工的村民能够参与乡村建设,同时为村内劳动力在农闲时就近获取劳务收入提供了机会。同时为保障村民的知情权与参与性,W村成立采购小组与监理小组,其成员由村干部、党员以及本村具有公信力的村民代表组成,并以抽签的形式产生小组成员。在工程实施中的一切支出都要进行分阶段公示、公开所有账目,确保资金使用受到村民监督。W村通过自行承接工程,组织村民参与工程招标、施工、监督等全过程,推动村民在项目进村中的积极参与。

在村庄回应的行动过程中,各个主体在改善项目进村效果的行动中表现出了良好的交互效应。在项目实施效果上,该项目极大地提高了项目资金的使用效率,节省了近46.7%的项目资金。并以较少的项目资金更高效地完成了较高质量的工程;同时调动了村民参与农村建设的积极性,拓宽了村民在乡村建设中的参与空间,强化村庄内部的信任联结,也为由村庄内生力量改善项目效果,优化项目治理提供了实践可能性。

四、基于村庄回应的项目进村路径优化思考

项目进村是推进乡村发展的重要方式,村庄回应能力事关项目实施成效。W村在项目进村中改善项目效果的实践,经历了村庄对项目诉求的感受与认知、对外来主体的评价、判断与认同构建以及项目实施各主体的共同行动三个阶段。从村庄回应的全过程看,提升村庄回应能力优化项目成效的启示大体包括四个方面:完善项目制技术治理是项目进村得以落实的基本遵循;调动村庄内部力量是项目进村实现利益多赢的有效途径;村庄内部的信任联结是项目进村得以顺利推进的有力保证;发挥乡村非正式规则对村庄治理的优化作用。

(一)完善项目制技术治理是项目进村得以落实的基本遵循

项目制的基层实践虽然产生了种种意外后果,但不可否认,项目制技术治理以规范化、标准化的操作完成预定目标的运作方式,对实现项目进村最大效益具有重要意义。村庄回应的有效实现,不仅是村庄内部自下而上调动自主性的过程,也需要地方政府自上而下予以回应。以技术治理的特性完善与规范项目进村中的管理、监督与激励机制。如在项目进村的管理与监督上,完善项目实施的全过程管理与监督制度。在项目决策准备阶段,从村庄发展需要出发,由村两委通过“五议一审两公开”民主决策程序,充分考虑项目需求,在确保可行性、必要性的基础上提出合理的项目实施方案,并由乡镇相关领导把控好项目实施的前期决策;在工程承揽上,充分考虑村庄实际以及项目情况选择项目承包方式,同时也要严守村干部不能违规承揽本村工程的底线。在项目实施过程中,明确项目责任人和监督责任人,做到对工程实施的留痕监督。建立资金公示平台,及时公开各个环节的资金使用情况,确保村民知情权。在基层组织治理功能的发挥上,完善基层干部的激励机制,调动基层干部创新的积极性,为基层干部改革创新提供良好容错环境,破除基层干部“不出事”逻辑。通过对管理、监督与激励机制的合理构建更好保障项目运行,高效推进项目实施。

(二)调动村庄内部力量是项目进村实现利益多赢的有效途径

在项目进村中,村庄回应是村民参与项目建设,共享项目利益、村干部发挥其“当家人”与“代理人”角色的重要方式。项目进村旨在为村庄更好提供公共品服务,推动乡村建设和发展。村民是乡村建设的重要主体,也是项目进村的主要受益群体。村民在项目进村中具有多方面参与的可能性,具备相关技能的村民能够参与项目施工,而普通村民则能够在项目实施的各个环节参与到项目监督中。只有让村民方面参与到村庄建设中,激发村民主体作用,才能将项目资源化为村庄的发展资源,避免项目进村在压力型行政体制中扭曲为“为项目而项目”的自利性导向行动。村干部是项目进村的重要组织者,能够向下作为“代理人”组织村民共同推进项目在村庄的实施,向上作为“当家人”向政府反馈村庄的项目诉求。当前,在实践中由于种种原因,村庄回应不强甚至失效,导致项目进村实际效果弱化。村民在项目进村中的参与机会少,积极性不高;村庄实用人才在项目建设中具有较强的参与能力,但是在外源性的项目实施路径下,其参与空间窄化,即便村内具备相应人才,由于缺乏参与乡村建设的机会,村庄优化项目实施成效的自主空间弱化。因此,要以村庄回应实现项目的成效提升,激活村民参与村庄公共事务与村庄建设的积极性,培养村民在乡村建设中的主体意识,激活村民的集体认同,培育村民在乡村建设中的参与能力。村民的积极参与和对项目进村实施方式的自发探索,是调动村庄内部力量回应当前项目制基层实践不足的重要方式。

(三)村庄内部的信任联结是项目进村得以顺利推进的有力保证

村庄具备熟人社会的特征,生于斯长于斯的乡土环境以及长期共同生活的预期,使村民之间天然存在信任的基础。虽然在城镇化中乡村逐渐陷入“原子化”的状态,村民间基于熟人社会形成的信任关系受到了一定冲击,但这种信任在具体事件中,还是得到充分的体现。

W村在项目进村中,本村自然人承接工程,项目实施成了村庄内部的共同行动,进而激活并调动了这种村庄内生的信任关系,节省了项目实施的时间以及协调成本。村庄内部的信任联结首先表现在村民对于项目落地工作的配合上。在工程涉及到了村民利益时,相关村干部表示,“W村道路拓宽提升”工程所涉道路赔偿工作非常顺利,98%以上的路段都是先施工再赔偿(访谈记录20210517WCCHSJ)。其次,作为工程承接方的村民也对村委会存在稳固的信任关系。以“W村道路拓宽提升”工程为例,由于W村负债较多,资金拨付并不及时,该项目工程款采取“三三四”的拨付方式,即在工程验收审计后支付工程款的30%,余下两年内按30%与40%的比例付清。作为承包方的村民表示,在离家近的地方包工程,还能为村里做点事,即使工程款付得不及时也愿意,毕竟村委会不会赖账(访谈录20220901WC CXBY)。此外,村民之间也认为,由本村人承包工程,比外来承包方更加可靠,至少工程质量出现问题能够找得到人。

(四)发挥乡村非正式规则对项目进村的优化作用

乡村非正式规则是内生于村庄,与村庄社会高度融合,在村民中得到普遍遵守的行为准则。项目进村中存在规范化程序与乡村非正式规则的分野,从而使项目在基层实践中产生种种意外后果。虽然项目制运作的规范性不断优化升级,但是项目的最终落地场域始终是极具差异性和复杂性的乡村社会。国家资源的输入还需要村庄自主性的激活才能发挥其最大效用,推动村庄发展。要避免项目制在基层实践中的诸多问题,必须重视村庄回应,尊重并利用乡村社会的非正式治理资源,因地制宜将乡土经验以及乡村地方性知识灵活运用于项目制实践。当前,项目制规范化程序与乡村非正式规则没有得到很好互补。村庄有各自社会基础,各自发展优势,各自的一些非正式规则,很多村庄没有去找或者找不到一个很好的融合互补点,把项目制规范化程序与不同乡村非正式规则结合起来,项目制规范化的管理在一定程度上制约了村庄的自发探索。因此,农村非正式规则的灵活运用,要以专项化、目标导向为特点的项目制主导,将乡村非正式规则作为对项目制技术治理“自上而下”单向度运作的补充,避免以程序合理作为项目运行的唯一准则。