我国油气矿业权市场化管理改革的思考

吴裕根，韩亚琴

（自然资源部油气资源战略研究中心，北京 100034）

0 引言

油气矿业权市场化管理改革是我国油气体制改革的核心部分，对深化能源供给侧改革、激发市场活力、培育多元市场主体有着重要的意义。我国上游矿业权市场经过十多年的改革，通过多轮矿业权竞争出让实践，引入了多元市场主体，初步形成了上游矿业权市场竞争格局。但油气矿业权市场化改革的深化也面临新形势和新挑战，高风险和专业化限制了油气市场投资主体多元化、风险投资和市场融资不完善制约油气勘探开发、投资主体的投资回报预期与油气行业特点存在的矛盾、勘探开发关键技术落后，油服市场发育不健全、油气探矿权出让管理改革走入深水区等。下一步深化改革，如何能够构建严格、有序、科学、合理的市场化改革制度，进一步激发市场主体活力，开发资源潜力，促进油气资源增储上产和提升油气资源保障能力是当前面临的重要课题。

1 我国油气矿业权市场化管理改革探索

自2010年开始，油气矿业权市场化改革主要通过油气资源管理部门以市场化为目标的改革制度探索和油气探矿权出让实践持续进行。

1.1 油气矿业权市场化管理改革的制度探索

2010年5月，国务院发布新三十六条提出鼓励民间资本参与石油天然气建设。2013年，党的十八届三中全会明确了要使市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用。2014年6月，中央财经领导小组第六次会议提出推动“四个革命、一个合作”重大战略思想，油气勘查开采体制改革，破除体制障碍，加大国内油气勘查开采力度势在必行。2017年党中央、国务院又连续出台矿业权出让制度改革方案、权益金制度改革和油气体制改革文件，见表1。

为落实党中央和国务院的决策部署，2014年以来，自然资源部 （原国土资源部）牵头提出了“放开市场、盘活区块、激发活力、加强监管”的总体改革思路，持续开展以市场化为目标的改革探索。1）放开石油天然气上游勘查开采市场。规定中华人民共和国境内注册，净资产不低于3亿元人民币的内外资公司，均有资格按规定取得油气矿业权；2）推进油气探矿权区块竞争出让，实行合同管理。油气探矿权出让方式由过去的申请在先改革为招标、拍卖和挂牌为主，施行探矿权“出让＋登记”及合同管理；3）将煤层气矿种的审批权限委托省级自然资源主管部门。2016年原国土资源部将煤层气探矿权和中型及以下煤层气采矿权审批权限委托给原山西省国土资源厅，2017年原国土资源部继续将煤层气探矿权和中型及以下煤层气采矿权审批权限委托给原山西、新疆、湖北、江西、贵州和福建6省（区）资源厅；4）增加油气区块出让供给保障能力。一方面加大油气区块退出考核力度，2013—2022年间全国累计退出油气探矿权空白区块约150万km2（姚星等，2022），另一方面建立出让区块项目库；5）持续推进矿业权管理制度改革。2017年开始陆续出台了矿业权出让收益、矿业权交易规则、矿业权出让登记规程等一系列文件。2019年12月底，自然资源部印发7号文对油气矿业权管理制度中的出让方式、出让收益、审批权限、开放油气勘查开采市场、探矿权期限、储量管理做出重大改革，提出了“净矿出让”和“探采合一”的理念。2023年7月，自然资源部印发6号文，对矿业权出让方式、出让收益、探采合一等制度进行了深入改革和完善（韩亚琴，2020）。

1.2 油气矿业权市场化管理改革的实践

自2010年开始，自然资源部（原国土资源部）和委托的试点省共组织32轮次的油气探矿权的竞争出让，出让油气探矿权区块 （含煤层气）156个，面积共16.6万km2，矿业权出让收益144.2亿元（姚星等，2022）。总体来看，出让实践不断深化，主要体现在4方面：1）出让方式多样。从2010年以前的申请在先审批登记，到2017年以前的以招标为主要出让方式，到目前扩大至招标、拍卖和挂牌三种出让方式，2010年以来，挂牌20次，招标11次，拍卖1次（姚星，2022）；2）出让范围不断扩大。从最初的在部分省份出让扩大至全国范围，出让矿种从非常规油气资源扩大至所有油气类矿种，2010年以来，出让石油天然气区块79个，面积13.3万km2，页岩气区块35个，面积2.7万km2，煤层气区块42个，面积0.6万km2；3）参与主体多元化。参与主体从国有石油公司、地方国企为主，逐渐过渡到民营资本积极参与，从探矿权竞得主体看，国有企业竞得100个，占64%，民营企业竞得56个，占36% （丁锋等，2022）；4）油气矿业权出让收益改革不断深入。探矿权竞争出让中的探矿权出让收益征收方式由单纯的出让价格竞争改革为“价＋率”的方式。

2 我国油气探矿权出让管理市场化改革取得的成效

2.1 市场投资主体多元化初步实现

2010年以来组织的32轮油气（含煤层气）探矿权出让中，共引入61家新的市场投资主体。2012年第二轮页岩气探矿权招标中，19个页岩气探矿权全部被石油公司以外的地方国企、民营企业竞得。2019年底7号文出台以来，石油公司参与程度和竞得率大幅提升，近三年部组织出让的66个油气探矿权中，“三桶半油”竞得25个，占37.9%，贵州页岩气公司等地方国企竞得18个，占27.3%，新疆互盈等民营企业竞得23个，占34.8%，见图1，部分房地产公司、交通运输公司也参与到油气勘探上游领域，初步实现市场投资主体多元化（韩亚琴等，2021）。

图1 竞得主体性质分布比例图Fig.1 Bidding winners distribution proportion chart数据来源：《油气探矿权区块设置与出让管理研究（2022年）》

2.2 部分出让区块获得探明储量并转采

石油天然气竞争出让的114个探矿权中，48个经过首轮考核期，4个探矿权落实探明储量并转采了5个油气采矿权。1）页岩气出让区块勘探成果显著。2011年第一轮页岩气出让中的渝黔南川页岩气勘查探矿权中目前已转采2个区块，探明地质储量1 908.9亿m3，这是自2010年出让探矿权中勘探成果最显著的区块；2）地方国企积极参与且取得良好效果。贵州产投2017年通过拍卖竞得的贵州正安页岩气探矿权于2023年6月1日转为采矿权，页岩气探明地质储量50.31亿m3；3）民营企业取得实际进展，首次获得探明储量并取得采矿权的区块。中曼在新疆塔里木盆地温宿区块油气勘查探矿权2021年8月31日实现转采，探明原油地质储量3 011万t，探明天然气地质储量4.49亿m3；4）新疆塔里木盆地潜力不断被发掘。2019年11月，京能集团在柯坪北区块探矿权中的阿克苏柯坪县钻探的柯探1井，在下寒武系吾松格尔组（3 686—3 698m）获得日产114万m3的高产气流，无阻流量达220万m3／d（姚星等，2022）。

2.3 通过矿业权出让收益维护了国家权益

2017年，35号文印发以后，自然资源部（原国土资源部）开始油气探矿权出让收益的探索，2017—2020年竞争出让的探矿权以竞得“价”确定油气矿业权出让收益，出让收益可分期缴纳，出让收益共计49.5亿元（司芗等，2021）；2021年以后，竞争出让的探矿权以“价＋率”的方式确定油气矿业权出让收益，其中，“价”部分，一次缴纳，在出让环节依据竞争结果确定，因资源禀赋不同导致所有者权益的差异，在出让环节得到体现，2021—2022年共竞得出让收益94.7亿元（姚星等，2022），“逐年按率征收”部分，由矿业权人在开采销售后依据销售收入一定比例按年缴纳，这种征收方式减轻了企业前期的支付压力。2023年4月10号文印发，从制度上明确了石油天然气矿种出让，以“按额征收”和“逐年按率征收”两部分缴纳矿业权出让收益。油气矿业权出让收益的征收，维护了国家权益，按照4∶6的比例与地方分成，增加了地方财政收入。

3 深化油气矿业权市场化改革面临的新形势与新挑战

我国上游油气体制改革的目的是以市场化为目标，逐步完善并有序放开油气勘查开采体制，更好地开发利用油气资源，提升资源接续保障能力，逐步形成以大型国有油气公司为主导、多种经济成分共同参与的勘查开采体系。目前我国油气矿业权市场化改革取得了一定成效，但深化改革仍面临诸多难点。

3.1 高风险和专业化限制了油气市场投资主体多元化

目前，我国上游油气多元化市场主体竞争的格局尚未形成，主要原因是我国上游油气勘探开发行业垄断时间长，垂直一体化特征明显，行业壁垒决定了进入市场并能顺利开展勘探开发的难度很大（国务院发展研究中心，2019）。新进入企业要想开展一个勘探项目，不仅需要投入大量的资金和资金时间成本，还需要具备充足的知识、技术和决策能力。油气上游市场化改革十余年，经过32轮的油气探矿权竞争出让，到2022年底共引入61家新主体进入油气上游市场，但新进主体中专门从事油气勘探开发的公司很少，资金实力不够强，专业人才匮乏，抗风险能力差，大多数主体在探矿权到期后都选择退出，部分主体在资本市场炒作后退场，上游勘探开发领域距离培育更多的市场主体还有较大的差距。

3.2 风险投资和市场融资不完善制约油气勘探开发

目前我国油气勘探投资主要来源于中石油、中石化、中海油和延长石油，2022年国内油气勘查投资约840亿元，四家企业勘探投资约800亿元，占比95%以上（国家能源局，2023），这些企业在国内外都有投资，区块多，战线长，每年在国内投入的勘查资金按照年度计划，资金来源相对单一，投资机制不够灵活。据统计，截至2023年5月底，我国风险投资行业的融资数量达到了480宗，金额超530亿人民币，投资热度集中在IT、消费品、生物医疗类，分别占比64.4%、17.1%，4.8%，其他服务行业占比13.7% （云闲，2023）。风险投资在油气上游勘探开发领域发育不完善，融资渠道不通畅，难以激发油气勘探开发活力。

3.3 投资主体的投资回报预期与油气行业特点存在的矛盾

油气勘探属于资金密集、技术密集、高风险行业，具有较强的周期性，在高油价背景下如果获得较大的发现易获得高回报，从历史上看，上游油气项目的投资回报率为15%～20% （李小松，2021），但石油勘探开发中，风险始终是首要难题，以美国页岩气产业发展为例，页岩气产量在取得大突破之前经历了漫长的积淀和等待，仅页岩气商业化开采利用的历史就有80多年，若仅考虑生产因素，不考虑商业因素，那么页岩气开发的历史则更长（罗佐县，2014）。目前，全世界石油天然气勘探成功率在10%～30%，国内油气资源沉积盆地，勘探成功率是10%～25% （崔永强，2018），在有油气前景的盆地，从普查勘探到发现油气田并能够形成一定生产规模，一般需要10年左右的时间，有些油田的发现反反复复需要几十年的探索，甚至几大油公司在多年投入大量资金、人力、技术后仍没有油气发现不得不被迫选择退出，这与其他行业甚至非油气矿产勘探开发的投资回报预期相差甚大。

3.4 勘探开发关键技术落后，油服市场发育不健全

目前我国油气勘探开发关键技术、装备及零部件仍依赖国外，存在被“卡脖子”风险，这方面突出表现在，钻完井技术和水平井分段压裂技术基础薄弱，部分特殊条件井下测控装备等存在空白，先进地球物理装备、大型压缩机等方面与国外制造存在一定差距（张喜征等，2021）。近三年自然资源部组织出让的66个油气探矿权中，新疆互盈等民营企业竞得23个探矿权，总占比达34.8% （姚星等，2022），其中包括房地产公司、交通运输公司等。这些进入油气市场的新主体，大都没有自己的技术队伍和设施设备，开展油气勘探开发工作需要在市场上寻找油服公司。我国油服行业受历史原因影响，大多附属于几大国有石油公司，国有企业在油服行业占据了85%左右的市场份额，民营企业与外资企业分占另外的10%和5%的市场份额，截至2017年，我国民营油服企业共有1 000余家，其中规模较大（年销售收入5 000万元以上）的约有50余家，大部分民营油服公司规模较小，且是以某种产品或技术为基础发展起来的，在业务种类和产品组合上较为单一，资本积累不足，尚未形成一体化服务模式（崔仕章，2017）。

3.5 油气探矿权出让管理改革走入深水区

1）出让区块大多来源于空白区或盆地边缘，且地质资料相对较少，加大了新进入主体的勘探难度；2）竞争出让方式单一，近几年油气探矿权竞争出让方式仅局限于挂牌，采用单一的价高者得的竞价方式，竞买人倾向于不惜违约报高价或多报勘查投入，大大提高了竞得人的勘探成本，与鼓励油气勘探的初衷背离（李国欣，2022）；3）油气探矿权出让进度慢，明显滞后于探矿权退出的进度，长期看可能会影响油气勘探接替和油气资源增储上产；4）矿业权人在拿到矿权许可证之后的后续工作繁多，油气勘探开发从获得矿业权许可证到能开展工作，要办理用地、环保、安全等多重手续，每个地区办理方式和流程不一样，新进入企业想尽快投入勘探开发工作难度较大（高阳等，2020）。

4 深化油气矿业权市场化改革的思考

2023年7月，中央全面深化改革委员会第二次会议提出要围绕提升国家油气安全保障能力的目标，针对油气体制存在的突出问题，积极稳妥推进油气行业上、中、下游体制机制改革，确保稳定可靠供应。未来油气矿业权市场化改革应以保障国家能源安全为底线，以企业自主经营为基础，强化政策引导，促进技术进步，培育规范市场，健全开放、竞争有序的油气市场运行机制，促进整个油气行业的健康发展。

4.1 实施鼓励政策吸引更多市场主体参与油气上游市场

美国页岩气产业的快速发展采用了大型公司与中小型公司的合作模式。自1999年以来，2／3的油气发现来自英国石油、埃克森美孚、壳牌、雪佛龙和道达尔五家公司，他们在美国非常规资源开发上投入了公司总体资源的50% ～70% （龚斌磊，2020）。大型公司的勘探与开采业务外包给小型公司，并稳定支持数千家中小型独立油气公司技术革新，既能够丰富和完善产业链，也能促进美国页岩气产业的快速发展。近年来，我国民营企业也积极参与海外并购，石油公司以外的其他企业在海外油气产量快速增长，在中国企业海外权益油气产量中的占比已达10%，并将继续增长，海外多元化主体投资格局已经基本形成。民营企业在海外经营比国有企业更灵活，其更多的以资本合作为基础，选择参股中小型项目或直接获得石油公司少部分股权，很少参与实际项目运营（中石油经研院，2018）。

我国可以借鉴国外以及民营企业海外成功经验，通过深化改革增强发展内生动力，推进地质勘查管理体制改革，积极探索找矿突破激励机制，鼓励外资、民企、社会资本等各类市场主体全面进入油气勘查开采领域，完善吸引社会资本投入地质找矿的激励政策，调动政府、地勘单位、矿业企业等各方积极性，激发市场活力，多渠道筹集开发资金，促进油气资源上游勘探投资多元化。

4.2 拓展市场融资渠道分担油气行业的高投入、高风险

美国从20世纪80年代开始逐步从间接金融向直接金融转变，突出特点是风险管理金融和灵活的流动性供应，美国的商业银行比世界上其他经济体小得多，企业主要通过发行股票、债券等直接融资工具来获得生产经营资金（姜洋，2018）。美国政府对于风险投资的作用贯穿于每个阶段，直到现在美国联邦政府都在加大对高新科技的扶持力度，就如美国国家科学基金协会对于基因研究的大力扶持和资助，使得生物技术公司以前都无法想象的突破变成了可能（蒋雨宏，2015）。因此，美国页岩气革命成功的一个重要原因是拥有充分开放的资本市场，2008—2015年间，美国页岩气项目共吸引投资1 337亿美元，其中外国资本260亿美元，占比约20%，参与控股21个页岩气项目，这是美国近年来成功吸引外资回流的典范，国际能源署预测这一投资趋势在10年内将得以保持。这是美国页岩气勘探开发的重要保障（龚斌磊，2020）。

我国油气资源丰富，但大多资源禀赋一般，尤其是面对勘探开发程度较低并且工作开展难度较大的盆地，为保障油气资源安全稳定供应，需要逐步改变国有石油公司为主的投资模式，建立吸引社会资本的投融资相关政策，引入多元化投资，同时投资主体可通过发行股票、债券、基金等多种方式投融资，运用资本的力量分担油气勘探风险。我国可以借鉴美国联邦政府在风险投资历史中所发挥的作用，采取有效措施制定相关政策与行业法规鼓励风险投资业的发展，扩展风险投资的融资渠道，允许社保基金和保险资金进入风险投资领域，增加资本供给。（蒋雨宏，2015）。

4.3 建立和培育油气探矿权二级市场

目前国家政策虽然明确矿业权人可依法对油气矿业权实施转让，也曾出台《矿业权交易规则》，但二级市场交易（转让、流转）尚未形成，无油气矿业权转让实践的案例。目前三大石油公司主要采取企业内部矿权流转、企业间合资合作及开展对外合作等方式对矿权优化运作，通过区块流转，加快了资源探明、缓解了东西部发展不平衡、扶持部分企业扭亏脱困；通过企业间合资合作，实现风险分摊，盘活难动用资源；通过对外合作推动技术革新，实现勘探突破。此外，中石油、中石化、中海油三大油公司在联合研究、风险勘探及合作开发三个层次开展合作，初步实现了资料共享、成果共享、经验共享、技术共享，进一步深化了重点勘探领域与目标的认识，有利于三方高效勘探与效益开发。因此，建议尽快推进油气矿业权的二级市场建设：1）完善矿业权市场信息公开机制；2）建立矿业权交易（转让、流转等）机制；3）健全国内油气矿业权合资合作的专门法规及管理条例。打通矿业权市场交易壁垒，推动企业间合资、合作，促进矿业权市场交易行为公开、公平、公正、规范、透明（倪新锋等，2023）。

4.4 培育完善油服市场，更好地为投资主体支撑

经济增长取决于专业化、市场交换和人力资本与有形资本的供应 （道格拉斯·C·诺思等，2003）。2011—2013年美国页岩气产业主要由大型油气企业、中小型油气企业、技术服务企业和设备供应商8 000余家企业构成共同产业链，开发的各个环节上都引进专业服务公司参与作业（张喜征等，2021），如专门的地震公司、钻井公司、软件公司等，专业公司在完成本环节相应服务后即可退出，下一环节工作由另一专业服务公司接替。通过分工协作，提高效率，缩短生产周期，分散开发风险，专业公司也能在短时间内积累大量开发经验，有利于技术再创新。

我国的油气上游的市场化改革，迫切需要推进油气勘查开采技术服务市场化改革，应考虑吸收运用北美页岩气先进的开发运营商业模式，支持专业服务的技术类公司发展，可考虑通过建立、重组和合作的方式整合国有油服公司，推进油服领域市场竞争机制的建立，通过要素市场化改革，促进资金、技术、人才流动，提高效率。

4.5 继续完善油气探矿权出让制度

探索“市场有效、政府有为”的竞争出让机制。1）加大公益地质调查同时吸引社会资本投入地质调查，推动公益和市场两种方式获取地质资料；2）改革目前单一的“价高者得”的探矿权竞价方式；3）依据不同区块的情况选择合适的出让方式；4）制定探矿权区块出让规划计划，增加区块出让数量和频次，给市场稳定的预期；5）进行矿业权的全生命周期管理，严格合同管理、加强过程跟踪服务，强化监督检查。形成既符合市场经济要求、又能使有技术和资金实力的企业拿到矿权，既能促进企业加大油气勘探开发力度，又有利于维护国家权益的竞争出让制度。

4.6 统一大市场的健康有效发展需要政府的积极有为和企业的积极参与

所有政府都干预市场，世上从未有没有“经济职能”的政府，政府绝不仅是市场机制的“守夜人”，所有政府都是本国市场上的主要“运动员”之一，政府施政的根本在于了解和回应基层百姓的诉求（潘维，2017）。2022年3月中共中央、国务院关于加快建设全国统一大市场的意见要求，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，充分发挥法治的引领、规范、保障作用，加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，全面推动我国市场由大到强转变，为建设高标准市场体系、构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。油气矿业权管理体制改革应顺应全国统一的市场的发展，需要“有为政府”为“有效市场”服务，明确国家主管部门与地方政府权责利，转换方法路径，在政策上“促发展、求突破、出实招”，按照习近平总书记的“功成不必在我，功成必定有我”的指示精神，强化协同机制，促进密切协作，不断完善市场环境，调动各方积极性，充分激发投资主体活力。

同时，一个政府对私人权力和交换做出承诺的能力是经济增长的一个基本条件（道格拉斯·C·诺思等，2003），政府要建立“权力清单”“负面清单”“责任清单”。上游市场化改革不能局限于矿业权市场的放开，应整体推进上游市场放开服务性政策措施的落地，政府层面一方面应制定操作性强的，覆盖政策指导、技术服务等全流程、全方位的引导行业主体能够顺利开展油气勘探开发的工作指南；另一方面从上游油气勘探开发的全产业链，促进人才、资本、技术等要素的流动，形成竞争机制，完善和培育市场。

5 结论

油气体制改革是我国油气行业改革大局中的重要组成部分，是对“能源革命”全局有重大影响的系统工程，油气矿业权市场化改革作为油气体制改革的重要一环，其改革过程必定是复杂艰难并曲折的。政府部门在取得重大成绩的同时，面临的挑战也越来越大，改革面临的深层次问题也越来越突出，当前国内外油气市场形势的急剧变化为改革提供了难得的有利条件。为此，坚定不移地走深化油气体制改革的道路，做好油气体制改革的顶层设计，通过不断地完善投资机制引导更多的市场主体进入，逐步培育油服市场和矿业权二级市场，继续完善矿业权出让制度，各级政府要实施更加积极有为的政策促进市场、政府和企业的目标同向等，我国油气矿业权市场化管理改革才能不断地取得实质性的进展和进步。