高质量发展背景下水利风景区建设管理的思考

曹鑫涛，徐川洋，杨承志，武 艺，万云江

（江西省防汛信息中心，江西 南昌，330009）

0 引言

党的二十大提出中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，并指出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要求各领域构建新发展格局，切实转变发展方式。水利风景区作为推动水利高质量发展、建设美丽中国的重要载体，被赋予了新的使命，在高质量发展背景下，如何破解自身困局，充分发挥综合效益，谋求更大发展是水利风景区建设管理工作中的重要课题，具有十分重要的意义。

1 水利风景区的发展及现状

水利风景区是指以水域（水体）或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。目前，根据水域（水体）或水利工程实际功能划分为水库型、自然河湖型、城市河湖型、灌区型、水土保持型和湿地型六种类型[1]。

水利风景区源于20 世纪80 年代水利旅游的兴起，部分地区尝试依托水利工程，融合周边自然景观、历史文化等开展经营活动，取得了一定效益，如都江堰、千岛湖等[2]。2001 年水利部成立水利风景区评审委员会，同年10 月公布第一批国家水利风景区。此后，水利部陆续出台《水利风景区管理办法》《水利风景区评价标准》《水利风景区规划编制导则》等一系列规范性文件。在经历二十多年蓬勃发展后，水利风景区数量逐步增多，截至2023 年3 月，我国共有921 家国家水利风景区，3000 多家省级水利风景区。

随着习近平生态文明思想的提出，水利风景区的发展内涵提到了新高度，水利风景区的建设也从数量、规模的增长逐步向质量、效益、品牌的提升转变。国务院印发的《“十四五”旅游业发展规划》明确提出“促进水利风景区高质量发展”，2022 年水利部重新修订《水利风景区管理办法》，并印发《关于推动水利风景区高质量发展的指导意见》，对水利风景区的监督管理、服务水平、品牌建设和价值实现等方面提出更高要求。

推动水利风景区高质量发展，要在确保水工程、水设施安全基础上，统筹发展和保护，解决经济、社会、生态等多方面问题[3]。本文大致概括为水安全保障、水生态健康、水文化先进、水管理智慧、水生活幸福、水经济发展六个方面。水安全保障指在发挥水利工程、水利设施的防洪、灌溉、供水等主要功能基础上，持久有效地保障安全生产[4]。水生态健康指合理利用资源，开展节能减排和污染防治，做好河湖水域岸线保护，加强水生态修复，构建健康水循环生态系统[5]。水文化先进指加强景区文化的挖掘、保护和弘扬，突出其文化功能和时代价值，注重文化产品打造和文化氛围营造，以先进水文化为景区赋能[6]。水管理智慧指充分利用物联网、大数据等技术，建立多元监测体系和多维服务管理平台[7]，强化运营、宣传和服务等方式的创新，构建现代化管理体系。水生活幸福指营造优美水环境，打造亲水空间，为人民群众提供更多休闲、游憩区域，提高人民群众的满足感、幸福感。水经济发展指利用自身优势资源，推动水生态产品价值实现，带动景区周边产业配套发展。

2 江西省水利风景区建设管理状况

江西省地处中国东南偏东部，居长江中下游南岸，除北部平原外，东、西、南三面环山，境内山脉纵横、水网稠密、湖泊星罗棋布，拥有众多名山丽水，自然景观资源优越、动植物繁多、森林覆盖率位居国内前列。

江西省水利厅积极践行“绿水青山就是金山银山”理念，认真贯彻水利部关于水利风景区建设的相关政策，先后制定并出台《江西省省级水利风景区管理办法》《江西省水利风景区评审委员会工作规程》等规范性文件，编制《江西省水利风景区建设与管理规划》《江西省水利旅游发展规划》等专项规划，组建水利风景区专家库，举办全省水利风景区建设与管理培训班，制作《水韵江西风景独好》宣传画册。2021 年水利风景区建设纳入《江西省“十四五”水安全保障规划》，要求打造一批各具特色的生态水利风景区，推进现有水利风景区提质升级，争取部分水利风景区纳入全省精品旅游线路。截至2023 年3 月，江西省共创建48 家国家水利风景区、61 家省级水利风景区。

江西省水利风景区经过十几年的建设和发展，已初见成效，如：峡江水利枢纽水利风景区建成我省首个工程文化展示馆，进一步宣教峡江水利枢纽工程建设理念、生态技术、行业精神与水利文化，年参观、研学游客人数达10 万人次。柯树塘水保生态园水利风景区实施山水林田湖草综合整治，有效恢复生态环境，因地制宜推进生态产业发展，促进生态产品价值实现，成为全国山水林田湖草综合治理与生态修复试点的示范样板，并入选自然资源部第一批生态产品价值实现典型案例。瑶湾水利风景区依托南昌工程学院而建，整合全校科普教育资源，既传授水利专业知识，也宣传水文化、水科普知识，是水利风景区与水利高校的第一次融合发展典型案例，是全国首家校园水利风景区。

3 江西省水利风景区存在的问题

多年来，江西省水利厅努力探索水利风景区在建设幸福河湖、助推乡村振兴发展上的有效路径，虽然取得了一定成绩，但仍存在不少问题，不利于水利风景区的高质量发展。

3.1 规划可操作性不强

水利风景区的规划纲要主要依据《水利风景区规划编制导则》设计，《导则》虽然对规划的程序、任务和原则等方面进行了标准设定，但由于水利风景区类型多样，资源优势、侧重点各不相同，不同类型水利风景区存在较大差别，不可一概而论[8]。

部分水利风景区存在为申报而申报的现象，对景区后续发展缺乏重视，规划时间不足，忽视景区资源条件，对区位特点、资金渠道缺少严谨的调研和论证，一旦某些环节出现问题，容易影响中远期规划的实施推进。

3.2 投融资渠道不畅

目前，大部分水利风景区依靠当地财政支持或其他水利建设项目获得初始建设资金；另一部分则是由私人企业投资开发。由于水利风景区大多具有公益性，收益相对较少，相比初期的建设资金，后期维护、发展所需的资金缺口更大，景区单位缺少长期稳定的投融资渠道，严重影响景区后续发展。

3.3 景区发展不平衡

由于水利风景区缺少明确的规章制度，部分景区单位存在“重建轻管”的错误思想，挂牌之前积极主动、设施配套应配尽配，一旦申报成功就认为工作任务完成。景区单位重视程度不够，思路不宽，长此以往，导致景区发展缓慢，与兄弟景区的差距逐渐拉大。以庐山西海国家水利风景区为例，景区创建后不断优化生态环境，注重水生态保护，深入挖掘水文化，大力引进文旅项目，完善配套设施，目前已是国内炙手可热的旅游景区，取得国家5A 级景区等诸多荣誉；而部分景区自创建后在景区建设、文化挖掘、宣传推广等方面停滞不前、未有寸进，景区间的发展严重失衡。

3.4 管理制度不完善

与传统水利不同，水利风景区出现时间较短，管理底子较差，特别是机构改革后，水利风景区上下级主管部门及其权责尚未厘清，相比任务重、考核严的传统水利工作，各地普遍把水利风景区的相关工作放在次要位置。同时由于缺少有效的政策支持和激励措施，各地开展工作的积极性普遍不高，早期授牌的水利风景区与森林、湿地、自然保护区等还存在交叉，部分设区市甚至已将相关工作移交给林业部门，但实际上林业部门也尚未接手相关工作，导致景区无人管理。

此外，由于缺少明确的工作制度，部分水利风景区的管理单位、负责人、联络人等发生变化未能及时上报，上传下达不畅，严重影响水利风景区日常工作的开展。

3.5 景区同质化严重

当前大多数水利风景区主打休闲观光路线，缺少多元化旅游产品。景区的景观布局、服务设施、科普方式、甚至植物都大同小异，缺乏地域特色，容易给游客带来审美疲劳。此外，水利风景区规划范围一般较大，景点间距离较远，部分景区交通游览设施和旅游路线推荐等基础服务不够完善，运营过程中缺乏对设施及环境的保护，影响游客体验。

3.6 景区缺少专业人才

目前省内大部分水利风景区属水利部门管辖，景区在申报时有相应的管理机构和工作人员，但一般由水利部门的工作人员兼职，并无景区专职人员，长期兼顾水利和景区的工作，难免顾此失彼。同时，由于水利风景区建设发展与管理涉及园林、生态、旅游等诸多领域，需要跨领域、多专业的复合型人才，而水利系统的工作人员受限于自身专业，难以满足当前水利风景区高质量发展需求[9]。

3.7 缺乏品牌效应

水利风景区的社会认知度与国家A 级景区、国家森林公园等相比，存在感较低，缺乏竞争力。虽然省水利厅通过大力宣传推广，在一定程度上提升了水利风景区的影响力和公众认知度，但由于省内一直以来缺少精品景区的打造与推广，已建的优秀水利风景区缺乏对水利风景区品牌的重视，如：大觉山、庐山西海等景区一般只显示5A 级景区标签。因此，即便有条件优越、开发良好的水利风景区，也难以在游客心中树立水利风景区的品牌。

4 对策及建议

4.1 完善顶层设计，加强规划指导

积极向水利部提出重新修订《水利风景区规划编制导则》的建议，为不同类型的水利风景区给予更加精细的指导和准确的定位规划。规划前期应精准定位，明确主题，抓好景区核心，避免盲目开发建设，对景区的区位条件、自然环境、经济社会环境及风景资源等内容应做好充足的论证分析，合理运用景区的优势促发展。

加强统筹规划，尚未开工的水利项目在前期可研阶段应将水利风景区纳入规划，有意识地将当地历史文化元素融入工程设计中，体现地域文化特色和内涵，并预留景区未来的发展空间，避免后置式规划，确保规划设计具有可操作性[10]。

4.2 争取政策支持，拓宽投融资渠道

水利风景区投入大、见效慢。为此，应积极争取国家或当地政府的政策支持。水利风景区所在地方政府可以与企业、社会组织等进行合作，构建多元化投融资渠道，推动水利风景区市场化运营，探索新发展模式，遵循“谁投资、谁开发、谁受益”的原则，将景区优势旅游资源与社会优秀旅游开发管理水平强强联合，不断完善景区建设，提升景区服务水平，增加景区行业竞争力[11]。

4.3 健全体制机制，加强部门协作

建议出台相应的规章制度，明确水利风景区建设管理要求，持续完善监督追责、日常考核、奖惩激励等机制，通过科学的管理制度，落实权责，调动各方面积极性。同时，梳理水利风景区管理的方式方法、发展方向和目标任务等，夯实水利风景区管理工作的基础，纠正“重建轻管”的错误思想，厘清权责关系，加强与文旅、教育等部门的协作，联合推动水利风景区高质量发展。

4.4 坚持错位发展，凸显景区特色

为提升水利风景区的吸引力，满足游客的高品质需求，应坚持错位发展策略，加强主体定位，提升景区核心竞争力。根据自身特色，挖掘景区故事，建设水文化景观，开发特色项目，塑造独有的景区文化，实现景区文化赋能，提升景区文化品味。在运营过程中，注重与周边景区融合，实现资源优势互补，因地制宜、科学发展，提升流域整体竞争力，实现互利共赢。

在旅游开发中应坚持保护环境和生态，注重基础设施的维护和升级，保护景区内水利景观和历史遗存。开发主题景区、生态营地、农业采摘等旅游产品，节假日结合当地民风民俗，举办节庆活动等，打造活力、多彩的休闲旅游景区，增强游客体验感。

4.5 落实管理队伍，加强人才培训

水利风景区开发与管理的日常工作繁多，应落实专人负责，鼓励工作人员学习园林、旅游、生态等专业知识，不断提升综合素质。坚持开展水利风景区专项培训班，注重人员的培训和引进，景区间可加强交流学习，互看互学，取长补短。通过多元化学习方式，不断提高景区工作人员的综合素质和管理水平。

4.6 打造精品景区，创新推广方式

优选已建水利风景区进行精品景区打造[12]，立足景区旅游资源深度开发，充分发掘景区核心文化禀赋，积极开展智慧景区建设，提升景区品牌定位，在各大宣传平台增加水利风景区标签，多渠道拓展水利风景区的知名度。

在推广方式上，可通过VR 技术等先进科技手段将景区全方位、多角度展示，更直观、有效地满足游客的远程体验。同时，借助互联网平台、网络直播、短视频等方式将景区的水利工程、自然风光、人文景观、景区文化等内容向社会推广，展示景区自身特色。在满足人们寻求旅游休闲、增长见识的感受体验之余，进一步将精神享受转换为实地探访的动力。

5 结语

本文以高质量发展为目标，梳理分析江西省水利风景区建设管理过程中的实际问题，并提出参考性建议。当前水利风景区正面临前所未有的发展机遇，建设发展水利风景区不仅是对“两山”理念路径的积极探索，还能涵养水源，改善人居环境，拉动区域经济发展，提供更多良好的亲水、近水空间，满足群众的旅游需求。为此，应坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，深挖景区资源，高效发挥水利风景区的经济、社会和生态等综合效益，推动水利风景区高质量发展。