大变局中的国家治理与全球治理——兼及“二战”的历史启示

王建朗

一、加强全球治理，是人类社会发展的必然趋势

人类社会存在数千年。在农耕时代，所谓“鸡犬之声相闻，老死不相往来”，社会需求和技术的有限性限制了人们的往来。在这一漫长的历史时期，人们对世界地理尚未形成准确认识，各有其想象中的“天下”。在这一东西尚未融通的时期，谈不上全球意识，自然谈不上全球治理。

随着大航海发现和工业革命发生，世界逐渐清晰地展现在先发展起来的工业国家面前，各国之间的联系也日益增多。然而，在工业革命后的数百年间，以协调与合作为核心理念的全球治理意识并未随着各国交往的频繁而到来。弱肉强食的意识在相当长的时间内仍是处理国家间关系的理念。谁实力强大，谁便可以堂而皇之地去抢占地盘，征服其他民族。遍布全球的殖民主义体系正是在这一理念的基础上发展起来的。可以说，以强力夺取地盘，以征服者的身份进行殖民统治，是这一时期先发达国家处理国际关系的通行法则。在这一法则下，强者对弱者的征服，强者之间的互相争夺，使国家间的战争频发。所谓全球治理仍未成为这一时期人们的思考方向，世界仍处于无序的竞争之中。

随着科学技术的发展、交通工具的进步和国际交往的扩大，19 世纪后半叶，人类在有关民生的一些专门领域的合作开始出现，如在通信、邮政、医疗、禁毒等领域先后成立了一些专业性国际组织来进行协调。这些国际组织的出现，可以视为全球治理思想的最初萌芽。

建立国际联盟以消弭世界性战争的努力并不成功，第二次世界大战在“一战”结束约20 年后便爆发了（如果从1931 年日本发动对中国的局部侵略算起，则时间更短）。这是一场让人类遭受更大牺牲、付出更大代价的世界战争。战争后期，在对国际联盟机制进行深刻反思的基础上，一个新的国际合作组织——联合国诞生了。联合国在应对安全危机和进行国际合作方面比国际联盟更加积极，也更为有效。在“二战”后迄今的78 年间，尽管世界情势不断发生重大变化，但联合国始终是国际协调的中心舞台。

冷战时期，世界被划分为两大阵营，对抗思维压倒了协调思维。尽管如此，两大阵营的冲突仍然是有克制的。在一些拥有共同利益的专门领域，两个阵营仍然在进行着有限的国际协调，如达成关于限制军备的协议、发展核能的协议等，以避免世界滑入失控状态。冷战结束后，国际协调思潮一度占据主导地位，经济全球化的浪潮席卷各国，世界出现了一个相对稳定的快速发展时期。

今天，全球治理的问题更加迫切。人类面临着更多的自然问题和社会问题，这些问题都是涉及世界各国的全球性问题，需要各国通力合作。如环境保护问题、自然灾害问题，包括我们刚刚经历过的新冠疫情，皆非一国能独善其身，都需要全球性的配合。许多社会问题的解决亦是如此。比如，我们要面对在一些国家盛行的狭隘民族主义，面对不同的意识形态和社会制度的冲突，面对事涉不同国家的核心利益的冲突，这些问题都不是依靠某一个国家能够单独解决的。在这种情况下，就需要更多国家来参与，来共同面对这些世界性的难题。

然而，我们看到，在这个新的大变局时代，在这个更加需要加强国际协调的时代，逆全球化思潮兴起，单边主义大行其道，“XX 第一”“让XX 再次伟大”成为蛊惑人心的标识性语言。单边主义的盛行，打乱了既有的国际秩序，并使国家间的对抗陡然升高，使世界处于动荡不安之中。无疑，这是一股不应持续的逆流。人类要安全，要发展，就必须推进全球治理，反对单边主义，反对保护主义。

国家治理和全球治理，两者之间既存在着相互促进的关系，有时也存在着利益冲突。从整体来观察，国家治理和全球治理在大多数情况下呈现出正相关关系，即国家治理得越好，全球治理推进就更顺利；或全球治理得比较好，有一个比较稳定、良好的国际环境，则对于各国的国家治理也有所助益。但在特殊情况下，也会出现国家治理与全球治理相背离的现象。这一情况在历史上曾经出现过，今后也可能再发生。当有些国家自以为自己治理得很好（当然，这里有不同的标准问题），治理得井井有条且实力超群时，便把自己的国家利益凌驾于地区安全、国际安全之上，便会对既有的国际秩序提出挑战。

加强全球治理，在某种情况下，还需要相关国家在一定程度上牺牲部分利益，需要妥协和协调。协调好国家治理和全球治理的关系，避免出现国家治理和全球治理之间的重大利益冲突，促成良好的国际合作，也是加强全球治理的重要条件。

二、承认并努力缩小差异，是推进全球治理的必然要求

在利益不同、诉求不同的各国之间，如何推动全球治理，建立稳定的世界秩序，有很多问题需要去讨论。首先需要直面各国间存在的差异。承认差异，尊重不同的道路选择；缩小差异，形成更多的共识，是推进全球治理两个不可偏废的侧面。

必须承认，不同的国家，由于历史发展的不同路径，已经形成了各具特色的文化传统和治理模式。这种差别是在数千年的历史发展中形成的，它广泛存在于各个可见的或隐性的方面，有些甚至是深入骨髓的。比如，各国在个人自由和集体利益及国家利益的认识方面，在个人权利和国家权力的认识方面，在国家大一统还是尊重地区民众选择方面都存在着大小不等的差异，这些差异的背后皆有其历史文化的因素影响。对于这些差异，很多情况下难以简单地用正确或错误、先进或落后加以定义，也很难以一种普世的方式要求统一。

有相关调查研究表明，动物及其产品质量的高低，与动物的健康状况有密切的联系，与我国疫病控制的效果有较大的关联。加强对动物疫病的监测，一方面能降低动物发生疫病的概率；另一方面还能促使动物的生产以及养殖过程得到控制，进而提升动物及其产品的质量。开展动物疫病监测工作，能保证安全的动物及其产品进入到市场，使人们都能吃到放心的产品。如对于牛羊布鲁氏等一些隐性的病菌，寻常的检测手段难以发觉，但是通过动物疫病监测以及对采样的方式，能及时发现其血液中所存在的病害，警醒防疫机构，使其提前做好防疫准备，并及时制止该肉制品流入到市场，有效保护了人们群众的人身安全。

国家发展道路和国家治理方式，不是只有一种模式。承认差异，尊重不同的道路选择，是人类的明智选择，也可以说是人类要生存和发展所必须做出的选择。企图以一种模式来一统世界，不仅空想，而且有害。20 世纪世界历史的发展已经证明了这一点，无论其自视如何，也无论其实力如何，企图一统世界，只能给自身和人类社会带来灾难。历经两次世界大战和若干局部战争的人们，不应当无视历史教训，重蹈历史覆辙。

既然存在差异，我们怎么去面对这个差异？明智的做法是淡化差异，求同存异，更多着力于共同利益之处，争取双赢或多赢。但是，我们看到，在若干情况下，人们不是在淡化差异，而是在不断地通过各种冲突、各种表达和各种行动，强化各种差异的存在。这些差异性的东西经过凸显和强化后，矛盾更显尖锐，甚至对国家或地区的安全和发展形成冲击。高调地以极端的方式处理国家间的分歧，是极不明智的做法。

在承认各国发展的差异性的同时，我们必须看到，在人类社会发展的数千年中，在面对类似挑战的历史进程中，人类还是形成了一些基本的共同价值。这些共同价值，有些是基于人类的天性，有些是基于社会发展的需要并经长久熏陶和倡导。这些共同价值正是各国交往和合作的重要基础。习近平主席曾将全人类的共同价值归纳为和平、发展、公平、正义、民主、自由，并呼吁在这些共同价值的基础上建立人类命运共同体。

因此，在抵制以一个主义、一种模式一统世界的同时，在承认各国各民族差异的同时，我们不能否认人类存在着共同价值。我们应当大力弘扬共同价值，增加共识，淡化差异、缩小差异，以最广泛、最宽容的国际合作去面对各种挑战。

在我们所看到的各种差异中，意识形态的差异是一个比较特别的问题，有时甚至可以说是一个带有根本性的、最难以应对的差异。意识形态的冲突与经济利益的冲突具有完全不同的特性。各国之间不可避免地存在着各种各样的经济利益的冲突，这些冲突不少是可以通过谈判协商解决的；可以通过规则的调整，通过原料和市场的重新分配来达成妥协，达成一定程度上的共赢。但意识形态的差异似乎很难妥协，迄今为止的历史发展已经说明，意识形态的差异不可能通过谈判来解决。一个国家意识形态的变动，常常伴随着这个国家内部或大、或小、或长、或短的社会动荡，有时甚至会引起国家间的冲突。

对于意识形态的差异，明智的办法是搁置，而不是强化。意识形态不应该成为处理国家间关系的出发点。回顾20 世纪的历史，我们会看到，明智的政治家在历史发展的重要关头，常常会摒弃意识形态的分歧而寻求合作。“二战”中，当苏联遭受德国全面进攻之日，英国首相丘吉尔当晚即发表了那篇载入史册的讲话。丘吉尔声称：在过去25 年中，没有一个人像他那样始终一贯地反对共产主义，但德国正在向整个人类发动恐怖战争，因此，任何一个同纳粹主义做斗争的人或国家，都将得到英国的援助。任何一个与希特勒同流合污的人或国家，都是英国的敌人。英国将尽力给俄国和俄国人民提供一切援助。丘吉尔并呼吁英国在世界各地的朋友和盟友采取同样的方针。同样，反对共产主义意识形态的美国总统罗斯福也很快表明了美国政府的援苏立场。危机由此化解，反轴心国联盟的阵营由此而基本形成，反法西斯战争的胜利基础也由此而奠定。

抗战时期也是中国国共两党处理意识形态问题比较成功的时期，在处理国内和国际问题上皆有突破和建树。在国内，国共两党在大敌当前的情况下，很快放下恩怨，化干戈为玉帛，形成了第二次国共合作，建立了最广泛的抗日民族统一战线。这是中国抗日战争能够坚持下去并取得最终胜利的一个基础条件。在国际上，国共两党也皆有成功的应对。抗战初期，国民政府为争取德国援助，利用德国人的反共心理，常跟德国人宣传，日本入侵会加强共产党在中国的发展，会逼着中国在走投无路时投靠苏联，因此，德国帮助中国抵抗日本就是帮助中国抵抗共产主义在中国的发展。于是，德国人明确告诉日本人，它不赞成日本侵华。德国在抗战初期继续向中国提供军火，这对中国的抗战很有助益。另外，国民政府在处理中苏关系时又尽力淡化意识形态的分歧，强调中苏间的共同利益，成功地争取到了苏联的大规模援助。

抗战时期，中国共产党在处理意识形态问题上也日趋成熟。最为典型的案例便是对美军观察组的工作。中共努力争取美军观察组入驻延安，中共领导人对来到延安的美国人反复讲：我们现在做的事情与你们的华盛顿、林肯做的都是一回事，我们跟你们是同路人，“即使最保守的美国商人，也不会在我们纲领中发现可持异议的东西”。我们不仅现在要加强军事上的合作，将来我们在政治上、经济上都可以合作。延安给美军观察组留下了良好印象。观察组成员发回美国的报告认为，中共并不是“真正的共产党”，美国与中共应该有更多的合作。国民党已失去民心，代表中国未来的是中国共产党，建议美国政府改变倚重国民党的政策。虽然此后中共与美国的关系发生了变化，但中共在抗战时期所做的工作，对此后美中关系的发展还是产生了不可忽视的潜在影响，它在相当程度上影响了战后美国人援蒋的坚定性。

因此，意识形态的分歧，不应成为发展国家关系的障碍。在对外交往中，应当淡化而不是强调或扩大意识形态的分歧。

另一方面，我们又不能轻视意识形态问题。国家之间真正要发展比较密切的、诚实的友好关系，意识形态还是一个非常重要的因素。国家之间比较坦率的关系终究是要建立在有较多的共同价值基础之上，没有共同价值，纯粹是利益交换的话，这个关系是不稳定的，随时会发生变化，一有风吹雨打，这种合作关系便会动摇或甚至走向反面。因此，我们不要过分强化意识形态分歧，但同时我们也要意识到，共同价值在国家交往之中非常重要，要尽可能增加共同价值的认同。

三、建立行之有效的集体安全机制，注重大国外交

20 世纪两次世界大战的发生，已充分证明了世界和平不可分割的理念。两个国家之间的冲突，并非仅仅事关当事国家，在很多情况下，它常常具有地区性的甚至全球性的影响。因此，建立有效的集体安全体制是全球治理的必然要求。

当今世界存在着多种地区性或国际性的集体安全组织。这些集体安全组织在不同的历史时期发挥了不同的作用。有的成为集体安全的稳定器，有的则成为冲突的当事方，公正性和权威性备受争议，难以成为地区安全和国际安全的保障。比较起来，当今世界相对可靠和公正的安全机制仍是联合国安全机制。这一建立于“二战”战火中的国际安全机制，反映了世界上大多数爱好和平国家的意愿，虽历经冷战及冷战后国际形势的变迁，其运转方式和效能与当初创建时的构想已有不少差异，但仍是迄今为止能够得到各方公认的比较权威的、相对公正的安全机制。其地位与影响力是其他任何组织机制所不能替代的。

联合国是稳定战后国际秩序的重要基石。战后近80 年来，世界形势已经发生了很大变化，因应情势变迁，要求进行联合国改革的呼吁也不时发声。这一要求是合理的，也是联合国继续保持其强大影响力的必要步骤。但是，联合国的改革必须朝着更为有效、更为公正的方向进行，使之成为世界安全的稳定器，而不是企图从根本上削弱其权威，甚或改变其基本架构，另起炉灶。

世界发展的历史尤其是近代以来的历史已经证明，在国际安全问题上，大国具有举足轻重的作用。大国关系稳定了，这个世界便是稳定的，个别地区性的冲突不至于发展成全球性的冲突；反之，大国关系紧张了，世界便处于动荡不安之中，一旦大国进入直接对抗的状态，世界便处于危险的战争边缘。

因此，大国对于世界安全也便负有了一种特别的责任。联合国安全理事会的设立初衷，便是把维护世界安全的重任赋予五大国，它们是战时抵抗法西斯侵略的最主要力量，顺理成章地承担起维护战后秩序的重要责任。处理好大国之间的关系，建立稳定的大国关系，是维护世界安全必不可少的重要基础。

当然，大国关系的好坏，并不是某一大国单方面的意愿所能决定的。各种国际因素以及国内因素，如国家核心利益问题上的冲突、价值观差异的扩大、彼此间力量对比的变化等，都会影响大国关系的变化。我们现在所说的世界百年未有之大变局，包含着两个方面的含义：一方面，东西方力量对比发生了重要变化，以中国为代表的发展中国家大大地缩小了与西方国家的差距（当然，必须正视在若干关键领域仍然存在着不小的差距）；另一方面，国际关系发生了重大变化，一个原先相对宽松的国际环境正日益紧张起来，注重国际合作的趋势大大削弱，逆全球化浪潮日益发展，既有的国际规则不断被打破，大国间的对抗正由过去隐秘的、有时由代理人进行的对抗，走向直接对抗。总之，这个大变局显示出来的特征是，世界处于动荡之中，未来前景难以预测。

这一变局的出现不是由某一方面的某一政策变化引起的，而是多种因素互相作用的结果，既有客观上国家力量消长的因素，也有主观上政策变化的影响。在这样的大变局中，在存在若干不确定因素的情况下，历史的经验告诉我们，行之有效的对策是建立最广泛的国际合作。无论是第一次世界大战，还是第二次世界大战，我们都立于多数派的阵营中，与世界上绝大多数国家站到一边，形成了最广泛的国际合作。

抗战外交的核心原则是“多寻友国，减少敌国”。于今而言，什么是最广泛的国际合作？简而言之有两点：其一，对于敌人的敌人，努力争取其成为自己的朋友，此点为常识，毋庸多言；其二，对于敌人的朋友，对于朋友的敌人，都要避免其天然地成为自己的敌人，不能把敌人的朋友都视为敌人一般，也不能把朋友的敌人都当作自己的敌人。所谓敌友阵线并非铁板一块，利益各有不同，要努力争取其中的一些人成为自己的朋友，或至少争取其保持中立。

推动最广泛的国际合作，避免四面出击，这就是“二战”留给我们的启示。