关于乡村振兴的几个问题

摘要：全面建设社会主义现代化国家最艰巨最繁重的任务仍然在农村。全面推进乡村振兴是确保国家粮食安全和食物安全的重大任务，是解决我国发展不平衡不充分主要矛盾的关键举措，也是全面建设社会主义现代化国家的必然要求，要从全局和战略高度充分认识乡村振兴的必要性和重要性；推进乡村产业振兴，要坚持以夯实粮食生产和农业高质量发展为根基，以促进三产融合发展为导向，以拓展农业多功能性和新业态为增长点，以城乡融合发展添动力；要因地制宜处理好龙头企业、集体和农民三者利益关系，形成推动乡村振兴的合力；要用改革的办法破解“人地钱”要素瓶颈制约，把政策支持与市场机制作用相结合起来；要切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果工作，在更高起点上全面推进乡村振兴。

关键词：乡村振兴 粮食安全 脱贫攻坚

作者简介：杜鹰，国家发展改革委原副主任。

党的十九大提出实施乡村振兴战略，指出这是新时代“三农”工作的总抓手，党的二十大再次强调全面推进乡村振兴。本文就为什么要全面推进乡村振兴、如何推进乡村振兴等问题谈几点认识和体会。

一、充分认识乡村振興的必要性和重要性

党的十八大以来，我国农业农村发展取得了历史性成就。粮食生产能力跨上新台阶，连续8年稳定在1.3万亿斤的高水平上；农民人均收入从2011年的6977元增加到2022年的20133元，城乡收入差距从2.88∶1缩小到2.45∶1；脱贫攻坚取得全面胜利，历史性地消灭了绝对贫困，农村面貌发生可喜变化。（ 数据来源：《中国统计年鉴2021》《2022年国民经济和社会发展统计公报》。）但是我们也要清醒地认识到农业农村的脆弱性，农业仍然是国民经济的短板，农村仍然是现代化进程中的薄弱环节，全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。这突出地表现在以下几方面。

一是确保国家粮食和食物安全矛盾突出。加入世界贸易组织（WTO）20多年来，我国农产品贸易规模不断扩大，在全球的排名从第12位上升到第1位。但值得注意的是，从2004年开始，我国从农产品净出口国转为净进口国，贸易逆差持续扩大，2022年的逆差额扩大到1378亿美元，“大进小出”已成常态（见图1）。分品种看，除口粮品种保持较高自给率以外，油料、大豆、糖类、肉类、奶类等蛋白类食物的进口量不断增加。我国以热量计算的总的食物自给率已从2000年的96.7%下降至2021年的74.1%，年均下降1个多百分点（见图2）。据测算，到2035年我国食物自给率有可能进一步下降到65%左右。食物自给率持续下滑背后的深层原因，在于我国农业传统竞争优势明显下降，多数农产品已不具备国际比较优势（见图3）。如何打造农业竞争新优势，是新时期我国做好“三农”工作面临的首要任务。

二是农业可持续发展面临严峻挑战。据第三次国土资源调查数据，2019年底全国耕地面积19.18亿亩，比10年前的“二调”减少了1.13亿亩，到2030年耕地要保有18.25亿亩的压力很大。农业用水总量3600亿立方，占全国总用水量的61.5%，随着生活、工业、生态用水量增加，农业用水矛盾突出。据生态环境部公布的2022年全国地表水环境质量状况数据，农业面源污染已超过城市生活、工业点源而成为首位的污染源。又据测算，农业全产业链的温室气体排放约占全国排放总量的20%多，同样面临着碳排放双减压力。农产品成本居高不下，三种粮食亩均成本从2005年的425.8元增加到2022年的1247.8元，年均上涨6.5%，大体到2012年前后，我国三种粮食的国内价格已全面超过进口粮食的到岸价格，成为农业竞争力下降的重要原因（见图4）。

三是农民收入增长势头放缓。由于农业净收益波动下行，特别是外出打工人员增量和增速放缓，近6年农民收入的增速比此前6年明显下降。2016—2022年，我国农村居民人均可支配收入扣除价格因素年均增长5.6%，比2010—2016年的增速9.1%下降了3.5个百分点（见图5）；2022年全国农村外出打工人数1.72亿人，比疫情前的2019年减少235万人。（数据来源：国家统计局。）尤其是中西部脱贫地区巩固拓展脱贫攻坚成果的任务十分繁重，亟待拓宽农民就业和增收新空间。

四是城市过密与乡村过疏并存。一方面是城镇化加速推进，城市面貌日新月异，一些特大城市人口膨胀、交通拥堵、房价高企、空气质量下降等“城市病”凸显；另一方面是农村劳动力、人才、资金、土地等要素大量流失，农村人口老龄化、村庄空心化、农业“失血贫血”和活力不足问题突出（见图6、图7、图8）。本来乡村的基础设施建设和社会事业发展滞后，存在公共品供给不足问题，随着人口大量流失，又出现了乡村住房闲置、基础设施和公共设施利用不足问题。

国家的现代化离不开农业农村的现代化。尽管目前我国农业在三次产业中的占比已下降到7.3%，但农业作为提供农产品的产业，始终是国家现代化的基石，其重要性并不会因为比重下降而弱化。另据测算，到2035年我国基本实现现代化时，户籍人口城镇化率约为65%左右，也就是说仍有5亿多人口生活在农村，农业农村能否同步实现现代化，决定着国家现代化的成色和质量。因此，全面推进乡村振兴，是确保国家粮食安全和食物安全的重大任务，是解决我国发展不平衡不充分主要矛盾的关键举措，也是全面建设社会主义现代化国家的必然要求，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

如何认识和把握乡村振兴的内涵？可以从两个方面来理解。一是中央明确提出全面推进乡村振兴，就是要实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的奋斗目标。笔者理解，这五个方面的工作需要统筹推进，但产业兴旺是乡村振兴的基础，是乡村振兴的首要任务，是带动乡村全面振兴的关键。正如习近平总书记所说，产业振兴是乡村振兴的重中之重。二是从统筹城乡发展的角度来看，乡村具有与城市不同的功能，乡村振兴不是要把乡村变成城市，而是要把乡村特有的又面临衰败风险的功能振兴起来。农业农村具有多功能性，主要具有三大功能，即提供农产品有效供给、提供生态公共产品、保护和传承中华传统农耕文明。其中，首要的是要确保农产品有效供给，这同样离不开产业兴旺。

二、推进乡村产业振兴的路径

振兴乡村产业，既包括一产，也包括适宜在县域经济范围内布局的二、三产业。振兴乡村产業，就是要从各地的实际情况出发，把深度挖掘乡土资源潜力与开发市场需求结合起来，改变传统的资源利用方式和生产经营方式，培育新的具有比较优势的主导产业，通过不断延伸产业链条、拓展农业农村多功能，打造三产融合发展的现代产业体系。为此，要着力抓好以下重点工作。

第一，夯实粮食安全根基，推动农业高质量发展。这是振兴乡村产业的基础，也是衡量乡村产业振兴成效的重要标志。从近年来各地的实践看，推进乡村产业振兴大体有两种主要的模式。一种是以农文旅相结合为特点的田园综合体模式，这种模式依托乡村特有的资源，把城市的新动能引进来，着重开发乡村旅游、休闲、康养等功能，从而带动乡村的振兴。另一种是聚焦主要农产品生产，着力打造农业产业链，以三产融合发展为特点的乡村振兴模式。这两种模式都是可行的、有效的，但相比之下，后一种模式更具有普遍性和全局意义。如前文所述，乡村的首要功能是提供农产品有效供给，所以推进乡村产业振兴，还是要聚焦到夯实农业这个基础上，坚持以推进农业的高质量发展为主要导向，而不能脱离了这条主线。为此，要持之以恒地推进“藏粮于地”“藏粮于技”战略。一是切实保护耕地，加强高标准农田建设，提高土地的利用率和产出率，走主攻单产的技术路线，同时优化农业生产力布局。二是努力打好“种业翻身仗”。要从净化种业市场、加大知识产权保护入手，进一步明确生物育种产业化这个主攻方向，加快构建以企业为中心的产学研相结合、育繁推一体化的创新平台，力争取得新突破。三是用现代机械、信息、生物、环保技术装备农业，降低农业成本，提高农业的劳动生产率和综合效益。四是大力培育农业新型经营主体，推进土地适度规模经营，建立健全社会化分工的农业服务体系，实现生产方式的现代化。

第二，大力延伸农业产业链，促进三产融合发展。这是振兴乡村产业的发展方向，也是实现乡村产业振兴的有效途径。大力发展农产品加工、物流、储运、批发以及依托全产业链的各种服务业，可以有效地拓展农业的产业链和价值链。其中，加快农产品加工业的发展，是促进农村产业融合发展“接一连三”的关键，也是从整体上提高农业效益的必然选择。与30年前农业产业化经营刚刚起步时相比，我国农产品加工转化率已经有了明显的提升，农产品加工增加值与农业增加值之比从当时的0.8∶1提高到现在的2.2∶1，但是与发达国家3∶1～4∶1的加工转化水平相比，我们还有很大的差距。（农业农村部：《农产品加工业的发展与政策》，中国农业出版社，1999年。

）大力发展农产品加工业，一是要调整优化布局。应明确农产品加工业布局的产地指向，引导更多的加工企业向县域经济和产区集中，形成原料基地与农产品加工的有机衔接，按加工需求组织原料生产。二是要提升农产品精深加工水平。适应市场需求升级需要，积极开发新产品，加大技术集成应用力度，提高关键装备国产化水平，加强全过程质量管理。三是加强资源综合利用。农产品加工中原料和副产品的循环利用、综合利用大有可为，不仅可以提高产业链附加值，而且有利于清洁生产和环境友好，要进一步扩大资源综合利用试点。四是以加工需求为导向，引导基地建设的规模化、标准化、品牌化和市场化，从整体上改造农业的经营模式，推动农业技术进步，这是深化农业供给侧结构性改革最重要的动力源泉。

第三，着力拓展农业多功能，积极发展农村新业态。这是振兴乡村产业新的增长点，也是最具成长性的开发领域。乡村旅游业的兴起是农村新业态的典型代表。我国城镇化发展到今天，相对于城市高密度、快节奏的生活方式，乡村的田园风光、清新空气、传统文化和悠闲情趣反倒成了稀缺资源。乡村的价值被重新发现，乡村旅游的开发方兴未艾。比如，四川省发展乡村旅游的行政村占全省行政村总数的1/10，2021年实现乡村旅游总收入3637亿元，比2017年增长了近60%。（四川省文化和旅游厅：《2021年四川省乡村旅游年度报告》，文化和旅游部网站，2022年7月27日。）又比如，云南省从2012年到2021年，乡村旅游接待游客从5600万人增加到3.2亿人，年均增长21.4%，乡村旅游总收入从264亿元增加到1794亿元，年均增长23.7%，累计带动了75万贫困人口脱贫。（中投顾问产业与政策研究中心：《2017—2021年云南旅游行业深度调研及投资前景预测报告》，中国投资咨询网，2017年5月5日。）乡村旅游已经从早期的“农家乐”发展到了内涵更为丰富的新阶段，许多地方深挖村落传统基因，复合式发展农业体验、特色民宿、遗产传承、文化创意等，使乡村旅游迈上新台阶。农村电商的快速发展是农村新业态的又一典型代表。2021年，全国农村网络零售额达到2.1万亿元，比上年增长11.3%，比2016年翻了一番多；全国农村网商数量达到1632万家，比2017年增长65.5%。（ 数据来源：农业农村部信息中心。）笔者考察过的苏北沭阳县堰下村以种植花卉苗木为主，全村400多农户在阿里巴巴、淘宝、天猫等平台开设网店1200多家，带动从业人员2000多人，吸引12家快递公司入驻该村，成为全国首批20个淘宝村之一。电商的发展不仅提供了便捷的商业模式，增加了农村就业和农民收入，还带动了农业的转型升级和三产深度融合。

第四，促进城乡融合发展，增添乡村振兴新动能。这是振兴乡村产业重要的带动力量，也是推进乡村产业振兴重要的动力来源。乡村与城市是既有分工又相互促进的关系。一方面，城乡是不同产业的不同载体，乡村产业布局一定要符合城乡产业分工体系，不能把适宜在城市集聚发展的产业生硬地搬到乡村，避免重蹈过去乡镇企业“村村点火，户户冒烟”的旧辙，造成资源的浪费和环境的破坏；另一方面，现在讲的乡村振兴，一定是在城乡融合发展大背景下的乡村振兴，没有城市的带动，没有现代要素的进入，乡村振兴任务是不可能完成的。城乡之间产品和要素交换规模的扩大，对于乡村振兴具有决定性意义，可以从供给和需求两端促进乡村的结构性变革，为乡村振兴注入源源不断的新动能。为此，就要进一步破除城乡二元经济结构和二元经济体制的束缚，促进城乡要素双向流动和平等交换；促进城乡规划一体化、基础设施一体化、产业发展一体化、公共服务一体化。大量实践经验证明，只有把乡村特有的功能和城市的现代要素优势有机结合起来，乡村面貌才能发生实质性变化。

三、处理好龙头企业、集体和农民三者利益关系

振兴乡村产业的过程，既是引导生产要素集聚和优化配置的过程，也是推进农村生产关系再调整、体制机制不断创新的过程。乡村振兴的主体是农民，要充分尊重农民的主体地位。同时也要看到，要把亿万小农与统一大市场有机连接起来，就要大力培育新型农业经营主体，其中，引导工商资本进入农业是必要的。工商资本企业作为农业产业化的龙头企业，具有区别于农户和集体的法人资格，可以实行企业化运作，能够更好地适应市场法则。

工商资本进入农业，通常采取“公司+基地+农户”的方式运作，就必然产生一个与集体和农户的利益关系问题。这个关系处理得好不好，直接关系到项目的成败和乡村产业振兴的成效。以笔者的调查和观察，真正处理好三者利益关系并不容易。以利益联结的紧密程度划分，龙头企业与集体、农户的联结方式一般有四种：一是“订单农业”方式。龙头企业给农户下订单组织生产，双方按合同价格结算，是比较单纯的市场关系，如河南省发展优质专用小麦、湖南省发展优质米、云南省发展花卉产业等，大多采取这种办法。二是租地建基地方式。龙头企业把农民的土地流转过来建生产基地，企业负责基地的开发和经营，农户除了拿到土地租金外，还可以到基地打工，这是比“订单农业”联系更紧密的一种方式。三是“保底收益+二次返利”方式。龙头企业为了调动集体和农民的生产积极性，在保底价格的基础上，每年再从盈利里边拿出一定比例返给集体和农民，比如江苏省的丝绸集团带动的170个合作社和11万户蚕农，就采取这种二次返利的方式。四是股份合作制。就是企业以资金、技术入股，集体和农户以土地入股，组建股份合作的利益共同体，形成利益均沾、风险共担的机制，这是利益联结最紧密的一种方式，也是笔者认为最值得提倡和推广的一种方式。

选择哪种利益联结方式是市场行为，要由农户和企业去选择，不可采取行政强制的办法去推。现在的问题是，在实践中，龙头企业与集体、农户大多采取松散的利益联结方式，采取紧密型利益联结方式，特别是实行股份合作制的少而又少，为什么呢？笔者发现，这里既有企业方面的问题，也有农民的顾虑。一方面，企业认为其已经支付了土地流转费和劳务报酬，没有必要再让农民入股分红，而且与农民打交道成本高，产生纠纷不好解决，所以对实行股份合作患得患失；另一方面，农民更看重的是眼前利益，对入股合作兴趣不高，不愿意与企业共担经营风险。由此可见，尽管发展紧密型利益联结是我们的政策导向，但真正实行起来是有条件的。这个条件至少有三条：一是要形成一定的规模和批量，在这种情况下，企业和农户谁也离不开谁；二是要提高农民的组织化程度，有了合作社，就可以降低与企业打交道的交易成本；三是要加強农村信用体系建设，强化企业的社会责任，同时也要培养农民的契约意识。因此，发展紧密型利益联结要讲究条件，要顺势而为、因势利导、水到渠成。

四、用改革的办法破解“人地钱”要素瓶颈制约

去农村做乡村振兴调研，反映最多的困难是缺人、缺地、缺钱问题。在劳动力和人才方面，有技能的青壮劳动力大量外出打工，留下的劳动力数量不足、素质不高，特别是能经营、会管理、懂市场的人才更是稀缺。在项目用地方面，本来地方建设用地指标就紧张，保障农村产业项目用地更难。在投融资方面，农村产业项目通常具有初始投资大、回收周期长的特点，再加上缺乏有效抵押物，金融机构参与投融资的积极性不高。为解决这些问题，2018年印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》、2021年出台的《乡村振兴促进法》，以及这几年每年印发的中央一号文件，都强调要牢固树立农业农村优先发展政策导向，也都明确提出了一系列人才振兴、用地保障、资金支持的政策措施，我们要把这些政策用足用好。本文着重分析如何用改革的办法破解要素瓶颈制约问题。

在强化人才支撑方面，关键是要做好三件事：一是建立和畅通城乡人才双向流动机制。要落实国办关于支持返乡下乡人员创业创新文件精神，鼓励更多的农民工、大中专毕业生、退役士兵及科技人才到农村创业创新。在这方面，各地都有许多好的经验。比如，安徽省阜阳市开展“接您回家”活动，江西省抚州市开展“抚商返乡创业、才子返乡创新”活动，四川省达县实施“达商回引工程”等。再比如，贵州省遵义市农业科学研究院落实职务科研成果市场化转化政策，该所研究员余常水有偿获得自己团队研发的“遵辣9号”新品种使用权，在遵义市一家公司入股占比20%，3年来累计推广新品种60万亩，产生效益30亿元，椒农增收5亿元。又比如，中国农业大学李小云教授在云南省最贫穷的十几个村开展脱贫致富示范区先导工程，把农村的闲置资源与城市的新动能结合起来开发产业，面向全国招聘运营管理首席执行官（CEO），并且与当地高校合办乡村CEO培训班，培养新一代乡村职业经理人。二是搭建人才“引育用留”的平台。平台建设不仅要在引才方面制定创业信贷、税收、人才住房、医疗社保、子女教育等方面的优惠政策，建立“但求所用，不求所有”柔性引才机制，最重要的是要打造创业的条件和环境，使人才下乡真正有用武之地。三是要建立县域人才统筹使用制度，有针对性地招揽人才，高效率地使用人才，把中央一号文件明确提出的这项制度真正落到实处。

在落实用地保障方面，要按照《乡村振兴促进法》第六十七条的明确规定，重点盘活农村存量建设用地。据笔者调查，把农村未利用和闲置建设用地盘活，是大有文章可做的。一是借鉴农村“三变”改革经验，把闲置资源变成资产，同时探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深化农村宅基地制度改革试点，把闲置宅基地盘活；二是加强村庄规划，引导农村建房适当集中，鼓励有条件的返乡人员到县城购买商品房，减少乡村分散建房，置换闲置宅基地；三是有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，实现与国有土地同价同权，完善产权流转和增值收益分配，在增加建设用地供给的同时，还可以倒逼征地制度改革，推动建立城乡统一的建设用地市场。

在强化金融支持方面，要多管齐下增加乡村振兴的资金供给。一是涉农银行要采取定向降准、涉农贷款增量奖励、涉农贷款风险补偿及分担等措施，引导金融机构扩大对农村产业发展的信贷投放，有条件的可以采取供应链金融模式，实施主办行与龙头企业“一对一”对接贷款；同时通过农村土地“三权分置”改革、宅基地改革等，拓宽集体、农户贷款抵质押物。二是支持龙头企业发行专项债券开展直接融资，建立农村产权交易市场，拓宽直接融资渠道。三是在发展直接、间接投融资市场的同时，更重要的是推进农村集体产权制度改革。继农村土地“三权分置”改革后，集体非土地的经营性资产产权界定不清晰、少数干部说了算、缺乏有效约束激励机制的问题凸显，改革势在必行。深化集体产权制度改革，就是要将集体经营性资产清产核资、划定股权，确定集体的成员权，将经营性资产折股量化到全体村民，组建股份经济合作社。这项改革非常重要，是市场经济条件下创新集体经济有效实现方式的有益探索，有利于促进要素流动、激活存量资产，也有利于集体经济组织更好地融入市场经济、促进集体经济发展壮大。

五、切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果工作

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚表彰大会上宣告，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹。同时，总书记又指出，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点，要求我们切实做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接各项工作，坚决守住不发生规模性返贫的底线。为落实总书记的重要指示，中央在2020年底发出的30号文件和近年的中央一号文件，就健全防止返贫动态监测和帮扶机制、5年过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定、持续推进脱贫地区乡村振兴、加强农村低收入人口常态化帮扶等都提出了明确要求，做出了具体部署。强调做好巩固脱贫攻坚成果工作主要有以下几方面的直接原因。

第一，一些农户的脱贫基础还不稳固，返贫的可能性仍然存在。不同农户脱贫能力不同，容易返贫的主要是四类农户：一是因家庭缺劳力、缺生产资料、缺技术的脱贫不稳定户；二是在建档立卡时未纳入贫困群体的边缘户；三是因病因灾因意外事故导致刚性支出增加或收入大幅缩减的困难户；四是始终都存在的低保户。据河南、安徽等省的典型调查推算，这四类农户大致占脱贫户的5%～10%。

第二，扶贫产业的可持续发展能力有待增强。8年的脱贫攻坚在发展扶贫产业方面取得了有目共睹的成绩。但同时也要看到，一些地方扶贫产业的可持续发展还存在不少问题：有的存在扶贫项目仓促上马、“来得急，去得快”问题，有的存在同质化、低水平过度竞争问题，有的存在政府主导、重建轻管问题，有的存在使用扶貧资金的企业遭遇市场风险使资产收益分红中断问题，等等。任何产业的发展都需要一个培育过程，在贫困村、贫困县、贫困地区发展起来的产业，更需要接受时间考验。

第三，农村居民的收入差距仍呈扩大趋势，需要我们持续关注低收入人口状况。根据国家统计局公布的农村居民按收入5等份分组的人均可支配收入相关数据，2012年，农村20%最低收入组家庭人均可支配收入，相当于农村20%最高收入组家庭人均可支配收入的12.2%，而9年后的2021年，该比例下降到11.3%，且两个组别平均收入的绝对差距从1.67万元扩大到3.82万元；2021年农村20%最低收入家庭人均可支配收入仅相当于全国农村居民人均可支配收入2008年的水平。另据有关研究，在脱贫攻坚期间，贫困地区农村居民收入差距呈扩大趋势，且其中20%收入最低群体的收入增长具有不稳定性。（ 国务院扶贫办课题组：《中国贫困地区农村居民收入分配与消费研究》，《中国居民收入分配年度报告（2020）》，社会科学文献出版社，2021年。）

第四，“三区三州”整体贫困问题得到解决后的发展问题仍需给予高度关注。西藏自治区、青甘川滇四省涉藏地区、南疆地区，以及云南省怒江州、四川省凉山州、甘肃省临夏州作为深度贫困地区，是全国脱贫攻坚最难啃的“硬骨头”，迄今仍然是全国最落后的地区。从主要经济指标看，“三区三州”8年脱贫攻坚阶段的增长速度大多高于全国或全省平均水平，但总体上仍呈现相对差距缩小、绝对差距扩大的态势。如西藏自治区人均国内生产总值（GDP）、农村居民人均可支配收入的增速高于全国平均水平，但人均GDP的绝对差距从1.5万元扩大到2.2万元，农村居民人均可支配收入绝对差距从2220元扩大到3070元；又如南疆四地州人均GDP相当新疆和全国人均GDP的比重分别提高7.3和0.6个百分点，但绝对差距则分别从1.9万元和2.4万元扩大到2.7万元和4.4万元。尤其值得注意的是，“三区三州”还有不少地方的一些指标，不仅绝对差距扩大，而且相对差距也是扩大的。例如，青海省涉藏州县人均GDP占全省人均GDP的比重下降了6.7个百分点，南疆四地州农村居民人均可支配收入占全疆平均收入的比重下降了1.9个百分点，云南省涉藏州县农村居民人均可支配收入占全省平均水平的比重下降了8.6个百分点，以及南疆四地州、四省涉藏州县、四川省凉山州的人均地方财政一般公共预算收入，与全省全国相比相对差和绝对差都是扩大的。总体上看，“三区三州”这样的深度贫困地区尽管整体上消除了绝对贫困，但仍然未改变全国发展最落后的地位，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务比其他地区要更加繁重艰巨。

由于以上四个方面的理由，我们可以清楚地看到巩固拓展脱贫成果的必要性和紧迫性。同时，巩固和拓展脱贫攻坚成果又具有多方面的重要意义。首先，是脱贫户和脱贫地区在新起点继续提高可持续发展能力的客观需要，也是进一步增强全面打赢脱贫攻坚战说服力的需要。

是进一步夯实乡村振兴基础的需要，巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴密不可分，是做好“三农”工作的姊妹篇，只有使脱贫地区加快发展起来，才能更充分地发挥乡村的功能，实现乡村振兴宏伟目标。最后，巩固拓展脱贫攻坚成果还关系到构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。亿万脱贫人口的收入增加了，就为扩大国内大市场、畅通国内国际双循环带来了新的机会，注入了新的活力；脱贫地区大踏步赶上来，就为促进区域间良性互动、发挥不同地区比较优势创造了更有利的条件。总之，把脱贫攻坚成果巩固住，就意味着我们可以在更高起点上全面推进乡村振兴，这对促进国民经济高质量发展和实现现代化目标具有极为重大的现实意义。

做好巩固拓展脱贫攻坚成果工作涉及方方面面，核心是要促进脱贫地区发展、脱贫人口增收。为此，首先要做好以下三方面的基础性工作。

第一，明确低收入人口识别标准，建立常态化帮扶机制。为落实中央关于对农村低收入人口建立健全动态监测与精准帮扶机制的要求，首先就要明确农村低收入人口的识别标准。国际国内划分低收入人口一般有三个办法。一是按照每人每日摄入的热量或恩格尔系数划分，如我国1986年第一次制定的206元的贫困标准，即是按每人每天需摄入最低的热量、蛋白质和脂肪折成收入计算的；1965年美国制定贫困标准，则是按恩格尔系数在30%以上的标准折算成当年收入制定的。二是按照居民平均收入或居民收入中位数的一定比例来划分。其中，选择中位数有利于消除过高极值引起的偏差，更接近人们的直观感受，比如欧盟和经济合作与发展组织（OECD）分别将居民收入中位数的60%和50%作为相对贫困标准。三是采用多维指标确定划分标准，即以收入指标为主，同时综合考虑家庭生活水平和发展能力等指标划定低收入人口，如我国在脱贫攻坚阶段识别建档立卡贫困户就是采取这个办法。统筹考虑我国居民收入的实际情况及低收入人口帮扶的需要与可能，建议将农村居民收入中位数的45%作为低收入人口的识别标准。以2020年我国农村居民人均可支配收入中位数15204元计算，45%的低收入线为6842元，对应的农村人口约8000万人，占农村人口的比重约为10.5%。这条线相当于2020年我国绝对贫困标准约4000元的1.7倍和当年农村平均低保标准5247元的1.3倍，既拉开了差距，又保持了一定的连续性，同时与我国农村低收入人口的实际情况也是相符的。在明确农村低收入群体识别标准的同时，要抓紧制定帮扶政策，根据目标群体的不同类型、困难原因、困难程度等开展帮扶工作，做到凡困必帮、有难必救。同时要建立健全动态调整和动态监测机制，把对农村低收入人口的帮扶工作真正落到实处，真正做到常态化。

第二，守住不发生大规模返贫底线要聚焦重点人群、重点地区。巩固脱贫攻坚成果涉及中西部22个省份、832个县（市、区）、12.8万个脱贫村，9899万脱贫人口和几千万农户。这些地方和人群的脱贫质量是不同的，有些地方和人群可以说已经彻底拔掉了穷根，但也有一些地方和人群仍然存在返贫风险。因此，做好巩固拓展脱贫攻坚成果工作，既要落实到所有脱贫地区和脱贫人口，同时也要区分轻重缓急、突出重点。突出重点分两个层面：在脱贫农户层面，要重点关注四类农户，即脱贫不稳定户、边缘户、困难户及低保户。在建立防止返贫动态监测和帮扶机制时，要把这四类农户作为重点，定期检查、及时帮扶、动态清零。在脱贫地区层面，要重点关注原深度贫困地区。在已脱贫的深度贫困地区中，又要特别关注“三区三州”。在“三区三州”中，从目前情况看，问题比较多的依然是南疆四地州、青海省及四川省涉藏州县，以及四川省凉山州、甘肃省临夏州。这些地区虽然绝对贫困消除了，但基础不稳固，发展的底子薄，因此帮扶的力度不能减弱。

第三，保持主要帮扶政策总体稳定要注意防止两种倾向。中央已明确巩固拓展脱贫攻坚成果设定5年过渡期，要求过渡期内保持主要帮扶政策总体稳定，严格落实“四个不摘”的要求，即不摘责任、不摘政策、不摘帮扶、不摘监管；同时中央又指出，现有帮扶政策该延续的延续、该优化的优化、该调整的调整。总的来说，就是要保持现有帮扶政策的“大稳定、小调整”，这是十分必要的。那么，为什么有的帮扶政策要调整优化呢？这是因为不同阶段的实际工作需要不同。例如，在脱贫攻坚阶段，建档立卡贫困户享受了不少倾斜政策。在健康扶贫方面，一般农户住院治疗报销比例为60%，贫困户可以报销90%；在教育扶贫方面，贫困户学生从学前教育到上大学都可以得到补助，一般农户则较少补助或没有补助；在资产收益扶贫方面，贫困户可以享受，非贫困户则不能享受，等等。在绝对贫困问题解决后，这些特殊政策是否要调整？笔者在与乡村干部和老百姓座谈时提出这个问题，他们总的态度是，在脱贫攻坚阶段实行这些政策是必要的，贫困户“销号”后，这些政策可以保留一段时间，但不能“政策跟一辈子”，否则就会引起脱贫户与非贫困户特别是“边缘户”的矛盾。所以，这类幫扶政策要进行调整优化，调整的方向是逐步向低收入人口帮扶政策过渡。这里需要特别指出的是，在扶贫特殊政策向常态化低收入人口帮扶政策的过渡中要注意防止两种倾向：一种倾向是该调整优化的没有调整优化，这样不仅会陷入“福利陷阱”，而且不利于调动最广大农民群众投身乡村振兴的积极性；另一种倾向是该延续的不延续，该加强的不加强，采取“脱包袱”的态度，弱化对脱贫户和脱贫地区的帮扶支持力度，这样做也是十分不对的，搞不好会使脱贫攻坚成果得而复失。总之，“十四五”时期是巩固拓展脱贫攻坚成果的关键时期，一定要把巩固拓展脱贫攻坚成果作为政府工作的一项重要任务抓紧抓好。

参考文献：

1.陈锡文：《当前农业农村的若干重要问题》，《中国农村经济》，2023年精华版。

2.刘守英、王一鸽：《从乡土中国到城乡中国》，《管理世界》，2018年第10期。

3.杜鹰：《小农生产与农业现代化》，《中国农村经济》，2018年第10期。

4.杜鹰：《中国的粮食安全战略》，《农村工作通讯》，2020年第21、22期。

5.杜鹰：《认真总结脱贫攻坚实践经验，切实巩固拓展脱贫攻坚成果》，《宏观经济管理》，2021年第6期。

6.中国国际经济交流中心课题组：《新时期我国农业对外开放与高质量发展问题》，《全球化》，2022年第1期。

7.杜鹰：《确保国家食物安全与构建农业新发展格局》，《乡村振兴文稿》，2022年第5期。

责任编辑：李 蕊