回归乡村视角的镇村布局技术方法研究——以丰县为例

贾雁飞

(江苏省规划设计集团, 四川成都 610044)

0 引言

党的十九大报告提出,实施乡村振兴战略。2018年9月26日,中共中央、国务院正式印发《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》,标志乡村振兴这一重大战略全面进入落地实施期。2018年江苏省委办公厅为改善苏北地区农民群众住房条件、推进城乡融合发展颁布了《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》。2019年4月,江苏省自然资源厅正式发布《江苏省镇村布局规划优化完善技术指南(试行)》,对苏北地区的镇村布局规划优化完善工作提出明确政策要求和具体工作指导,在此背景之下苏北地区开始了新一轮镇村布局规划编制工作。在此之前,江苏已组织多轮镇村布局规划的编制,总体上力求“确定自然村庄布点,统筹安排各类公共设施和基础设施,对多余的各类设施进行清理,对农业生产空间进行整理,对生态和特色文化进行保护”[1]。2010年开始陆续启动的上一轮镇村布局规划,核心内容是对自然村进行分类,并不能解决当前乡村发展的全部问题,其规划目标是有限的,同时又是引导乡村发展的前期工作,是乡村规划建设的基础[2]。部分脱离实际的规划无法被民意接受难以实施,亟需基于公众参与的理念和方法寻求镇村布局规划编制的改革创新[3]。

丰县先后编制过2版镇村布局规划,上一版《丰县优化镇村布局规划》于2015年编制完成,一定程度上指导了过去几年的乡村建设。但同时也存在一些问题,如一个行政村布局一个重点村难以达到公共服务设施的经济规模,相关配套设施投入需求大,产出效益低,导致规划实施缓慢;村庄建设控制引导缺乏边界管控,不能有效控制村庄无序扩张;土地增减挂钩项目,通过拆旧村建新村的方式,获得土地交易指标,建设了一批安置点,这些安置点的位置、规模突破了原有的村庄体系。

在新的规划背景之下,结合现有规划编制、实施中存在的问题,积极落实技术指南要求,结合丰县城乡发展实际情况及乡村特色,形成了新一轮分类策略(表1)及规划编制方案。围绕农民住房改善的意愿、乡村振兴实现路径开展了相关探索研究。同时在规划视角上回归到乡村本身,体现乡村生产组织、生活提升、文化传承等实际需求,真正体现以人为本的发展理念(图1)。

表1 村庄分类引导统筹原则

图1 规划研究重点示意

1 建库立档,摸清农民农业农村家底

以问卷调查了解村民诉求。针对乡村地区老人比例较高的特点,调研仍然以传统纸质问卷调查为主,共回收有效问卷3 227份,有效支撑了对农民真实意愿的掌握。进入典型村民家中,切实了解村民的真实想法和需求。与规划局工作人员、各镇各村负责人座谈,深入了解乡村管理、住房条件改善、农民生产生活情况。

详实收集村庄各类基础数据,主要包括村庄人口、土地、产业、宅基地、设施、特殊群体、文化等25个指标。空间上建立起涵盖自然村、行政村、镇、县多层次分级、分类的空间数据库(图2～图4),支撑规划编制及后期规划决策。

图2 县域空间数据库

图3 镇域(首羡镇)空间数据库

图4 村域空间数据库(首羡镇王炮楼村)

2 以人为本,回归乡村发展需求

2.1 因地制宜,布局适应乡村生产需求

丰县土地肥沃,物产丰饶,是中国水果生产十强县,被誉为“苏北果都”,空间上体现出“南果北粮”的差异化发展格局。县域北部形成了规模农业种植区,以小麦、玉米、水稻、洋葱、大蒜等作物为主,土地流转程度、农业机械化水平均较高;县域南部形成了特色农业种植区,以苹果、梨、牛蒡等水果为主,机械化水平较低、以家庭耕种为主。这种南北差异明显的生产格局,也带来了农民居住空间、集中意愿的差异。南部乡镇果蔬种植历史悠久,从20世纪90年代开始就获得了较高的经济收益,因此楼房建成较早、比例较高,农民进城、进镇、集中集聚的意愿较低(图5);北部乡镇由于农作物收益相对较低,乡村地区楼房比例明显低于南部,加之土地流转水平也较高,因此农民集中集聚的意愿相对更强(图6、图7)。

图5 北部乡镇——首羡镇楼房占比超50%的村庄占10%

图6 南部乡镇——范楼镇楼房占比超50%的村庄占51%

图7 集聚意愿:南北VS北部 30%∶40%

针对县域南北2片在农业生产、住房条件、集聚意愿上的较大差异,规划提出:北部农业形态适宜机械化大规模种植,目前推地流转逐步推进、农民向农业工人、务工转变趋势明显,其农业耕作半径可以相对较大,因此北部各镇的集聚提升类村庄规模可以相对较大、数量可以相对较少,规划按照按3～5 km耕作半径测算(电动车出行10 min),每个镇重点建设3～5个集聚提升类村庄(图8)。南部地区以水果种植为主,其耕作相对更加精细化,机械化水平相对较低,农民的耕作半径相对较小,同时果园与旅游结合的趋势更加显著,适宜特色化发展,规划集聚提升类村庄规模可以相对小些、布点可以相对多一些,耕作半径按1～2 km测算(按步行出行10～20 min),每个镇重点建设10～50个集聚提升类村庄(图9)。

图8 北部乡镇集聚提升类村庄布局模式

图9 南部乡镇集聚提升类村庄布局模式

2.2 增存并举,满足村民生活提升需求

根据乡村人口年龄、职业、教育特征,重点关注老年人群的文化、健身、养老及医疗服务需求以及青少年的教育服务需求(图10)。整合资源,利用现状,空间上以利用既有设施为主、新增设施为辅,如规划初中利用现状设施占比达到100%,小学达到67.44%,幼儿园达到76.74%。分类指引,突出特色,结合村庄的历史文化资源、自然环境特征、建筑、产业特色,因地制宜,建设规模适宜的文化、体育休闲设施,兼顾乡村特色旅游发展(图11、图12)。

图10 丰县乡村地区设施需求调查

图11 规划公共设施配置标准

图12 公共设施配置模式

2.3 聚焦难点,解决特殊人群改善需求

规划将4类特殊人群(已建卡的低收入农户、已建卡的低保户、农村分散供养特困人员、贫困残疾人家庭)相对集中的湖西片区作为市级示范区和优先启动片区。将4类人群比例较高、村民居住条件较差、改善意愿较强的师寨、顺河作为近期实施的示范镇,开展全面规划设计工作、加快推进新型农村社区建设,通过增减挂钩项目倾斜等措施积极探索群众住房条件改善路径(图13)。

图13 不同人群的差异化支持政策

4类特殊人群自身改善居住条件的能力较差,鼓励其退出宅基地进入集聚提升类村庄,时序上优先实施,补偿标准适当提高,新房置换价格适当降低,在一户一宅的原则下提供多样化小户型选择方案,并提供劳动就业机会优先安排困难村民就业(图14)。

图14 针对不同人群的户型设计差异

3 彰显特色,强化乡村文化保护传承

系统梳理特色村,以传统村落的保护为基础,促进传统村落环境的提升,改善乡村地区基本的居住生活环境,与乡村旅游融合发展,促进文化传承与发扬。特色保护类村庄以塑造产业“特而专”、风貌“特而美”、文化“特而新”、品牌“特而优”、服务配套“特而全”的村庄为目标,分为历史文化型、产业特色型和自然山水型村庄三大类,各类村庄围绕特色进行重点打造和提升(图15)。特色保护类村庄规模不再拓展,鼓励原住民留下,注重原有生活方式的延续;原则上不新增宅基地,可以进行风貌协调整治;允许村民向镇区、城区集聚,退出宅地优先完善公共空间。

图15 特色保护类村庄建设引导重点

4 上下协作,构建村民共谋共治途径

此次规划中按照“三步走”的原则进行村庄的分类,其中村民意愿作为村庄分类的基础,通过多轮次的沟通协调,确保村民在规划中广泛参与(图16)。一是摸底村民意向,规划通过调研、访谈的方式了解各个村庄的拆迁、保留、集聚意愿,并纳入空间数据库作为分析基础。镇、村层面,重点调研在建、已经安置点情况,集聚提升类村庄(尤其是新型农村社区)建设及选址初步意向;二是数据库优化,以村庄调研及初步方案为基础,按照各类村庄分类引导的原则,对各镇集聚提升类村庄方案进行筛选,符合原则的点进行保留,不符合原则的点纳入其他村庄类型,同时进行适当的增补,满足公共服务设施配套建设及农业耕种半径的需求,形成优化布局方案;三是多主体协调,对规划形成的优化布局方案,广泛征求县委县政府、县级相关部门、镇、村多级意见,通过多轮的反复汇报、沟通对接,形成各方可接受的规划布局方案。

图16 镇级布局方案反复沟通协调过程示意

5 多规融合,融入国土空间规划体系

在“五级三类”国土空间规划体系框架之下,镇村布局规划属于国土空间规划的专项规划。但是目前丰县的国土空间总体规划仍然在编制过程中,生态红线正在进行调整完善,因此重点从3个方面尝试探索融入正在构建的国土空间规划体系(图17)。

图17 镇村布局规划融入国土空间规划体系示意

(1)避让规划意图区。规划编制过程中,主动对接已经批复的城市总体规划、土地利用规划,确保规划布局、尤其是近期实施项目与两个规划在用地上不存在冲突(图18)。由于开发边界没有划定,规划将现行批复的城市总体规划、土地利用规划的城镇建设用地范围进行叠加、合并,该范围内不得布局集聚提升类村庄、避免布局特色保护类村庄,以减少未来和城镇开发边界冲突的情况。

(2)避让基本农田。项目组与各镇、村积极沟通规划村庄边界选址,协调与基本农田矛盾,通过多轮的反复协调,最终确保方案与永久基本农田无冲突。

(3)避让生态敏感区,确保规划的集聚提升类村庄、特色保护类村庄全部不在生态红线区域,生态红线范围内的村庄尽量纳入搬迁撤并类。

规划形成的成果未来统一纳入国土空间总体规划,作为国土空间总体规划的前期支撑;同时,规划本身也作为指导实用性村庄规划的法定依据,将镇村布局规划融入新的空间规划体系之中。

6 结束语

镇村布局规划已经经历了多轮修编、调整,既是因为时代背景变迁、城乡建设重点变化,也是因为规划脱离乡村发展实际、脱离农民实际需求等原因。在城镇化进程过半的背景下,从城市视角回归乡村视角,关注乡村本身的生产、生活需求,体现乡村本身特点,探索乡村振兴的路径是重要的课题。针对乡村特点、地方差异、特殊人群实际情况,因地制宜采用编制技术手段、制定针对性保障政策,确保规划具有较高的可操作性。在国土空间规划体系构建的过程中,如何与总体规划、其它专项规划、下位规划进行衔接,也是当下镇村布局规划等专项规划需要探索的重要课题。