农村公共事务治理中农民的“涣散”及凝聚力提升*

◎侯爱萍 魏郡 徐嘉晨

一、引言

农村公共事务治理指的是在农村社会中对公共资源、收益分配、公共服务的提供以及调和矛盾冲突以维护公共秩序的稳定等一系列问题的统称。在乡村治理能力提升中，实现好农村公共事务的治理具有重要的基础性地位，可以说，农村公共事务治理得越好，就越有利于促进乡村治理效率的提高。农村公共事务治理是乡村治理体系中重要的一个环节，应当得到足够的重视。当前，在农村公共事务治理中，村民自治制度作为乡村基层社会中的一项长期制度发挥着民主管理、决策和监督的作用，理论上是一项集中全体村民智慧、动员全体村民力量开展集体行动的自主治理制度，然而，从现实情况下，农村村民并没有表现出强烈的参与公共事务治理的积极性和主动性，在需要表达意愿、发挥民主决策和管理的时候，往往缺席村民大会的到场，或即便是参与也不过是随意投个票或者跟风从众地讲一些内容，村民自治真正的作用并没有发挥出来。这即是农民在公共事务治理中的“涣散”现象，由此造成了农村公共事务的治理处于低效无序运行的状态之中，长此以往必然会阻滞乡村治理能力的提升，造成乡村现代化水平的滞后。因此，本文拟对这一现象的成因剖析一二，并在此基础上给出提升农民在公共事务治理中凝聚力的一些建议，以期为推动乡村治理能力和效率的提升作出一点理论贡献。

二、公共事务治理中农民“涣散”的表现

（一）缺席公共事务治理中的民主管理

由于村庄是一个公共利益的共同体，村庄为在这个利益共同体中的全部成员也即是村民提供基本的生产生活服务设施、分配公共资源、经营收益以及各项福利费用等，作为成员的村民则有义务参与对这些公共事务的治理中，以民主管理的方式保证这一过程的公平和效率。没有村民的主动和积极参与，没有村民的义务履行，公共事务的治理就难以为继，村民自然也就难以保证合法利益的实现。因此，村民以民主管理的集体行动参与对公共事务的治理，是村庄这一公共利益共同体内实现内部村民自治的必要环节。当前，村民在这一环节中经常缺席，或是在村民委员会的通知下不到场、不按时参加村民大会，或以各种理由让其他村民象征性地代其在村民大会上投票，更为常见的是，有的家庭户人口众多都不派出一个代表来参与村民大会。

作为长期在村庄社会存在的一项基本的基层群众自治制度，村民自治的作用不言而喻。近年来，一些村庄面临城市化、市场化的冲击，逐渐打破了原来的相对封闭性，外来人口流入或者农民进城务工，造成村庄内部的村民身份构造变得十分复杂，原有的公共利益边界也变得不那么明晰。特别是一部分村民基于比较利益的考量，选择进城从事非农职业，已经较长时间离开他们曾经生于斯长于斯的村庄，基本很少时间能够回到村庄里来，这样他们也就有更大的可能性缺席公共事务的治理，不参与民主管理中的决策和监督活动，也就遑论对村庄公共事务的治理履行义务。

（二）对公共事务的价值认同程度偏低

对村庄公共事务的治理是维护乡村社会秩序稳定的基础。村庄公共事务的治理需要每一位村民都积极主动的参与民主管理。因为，村庄公共事务关系每一位村民的基本生产生活，它是村民在此基础之上寻求更大的经济利益和更高的精神文明追求的前提，同时也是一个村庄得以稳定存续的基础条件。对于村庄公共事务在实现乡村治理能力提升上的价值认同，村民普遍存在没有深刻的理解。长期以来，村民基于血缘、地缘以及亲缘关系世代居住在这样的一个地理空间内，以他们习惯的方式进行生活，鲜少考虑在村庄公共事务治理中他们同样发挥重要的作用。在他们的观念中，特别是一些年长的村民的观念中，认为对村庄公共事务的治理一定是“公”的行为，是“村干部”的事，由村干部说了算。甚至有一些地区的村民认为，从来没有召开过什么村民大会，即便开过几次，也是村干部选几个代表找个地方座谈一下就结束了。由此一来，很多村民对于村庄公共事务的治理缺乏价值认同，甚至认为只要有地种粮食、有房子能住，就有保障了，至于其他的什么事情则认为已与自身没有太大的利益关联。

村民对公共事务价值认同程度偏低是内生性的农民对公共事务治理涣散的表现。归根到底是村民对于公共事务的漠视，不清楚村庄公共事务的基本构成、主要功能、运行方式和实现手段等，这无疑是当前乡村治理中的一个巨大障碍，务必加紧予以消除并在村民的意识中得以纠正。

（三）缺乏规范有效的村民自治的组织形式

村民对于村庄公共事务治理的涣散还表现在，绝大多数的村民并没有被有序地组织起来，或者说，对于村民自治尚且缺乏完善和规范的组织形式，立法中的程序性要求并没有在现实中得到有效的回应和扎实的贯彻。农村中的绝大多数村民并没有或者鲜少参与规范性的、具有程序性的和有组织的村民自治活动。绝大多数时候，村民都是相对独立的原子化个体，没有什么组织真正把他们联系起来。即便是村庄这一利益共同体一直是以传统的组织资源的形式存在，但在村民对公共事务治理的缺席、对公共事务的价值认同感缺失的条件下，已经不可能发挥什么集中动员的功能了。

缺乏规范有效的村民自治的组织形式，不光是作为村民自治的基层组织载体的村民委员会，已经沦为一个完全由委员会主任、副主任以及几位主要工作人员组成的“村干部群体组织”，更是村民委员会在公共事务的治理中鲜少发挥程序性的组织功能，缺少有效的思想宣传教育和开展实质性的决策与监督活动。村民委员会没有发挥乡村公共事务治理中的组织价值，对于一些仅依靠村民委员会来解决乡村社会的公共秩序的冲突的地区，则可能使得整个村庄的社会环境处于一种相对无序的状态下，村民往往只重视与自己切身利益有关的事情，对于提升整个村庄公共环境的事情则表现出一种心理上的排斥。

三、公共事务治理中农民“涣散”的成因

（一）村民与集体之间的利益联系较弱

在城乡要素自由流动的现代社会，村民完全可以在城乡之间自由流动、进退自如，不再像过去的计划经济时期一样必须依附于农村集体土地上靠农业生产维生，大多数具有一技之长、有视野和想法的村民都会选择进城从事非农职业，以寻求更高的收益提高自己及家庭的生活质量。也正因为如此，村民与他们之前的那个村集体之间的利益联系也变得越来越弱，长此以往就表现为，越来越少的村民会同那个村集体有真正实在的利益联系，也不再关注村集体的发展。没有利益的内在驱动，村民自然也就不再会关心村庄公共事务的治理，演变成独立的个体和“局外人”。村民与村集体之间的利益联系的薄弱随着城镇化和市场化的持续作用也变得越来越明显。由此也产生了在村庄公共事务治理中村民的“涣散”，在真正需要进行民主决策和管理的集体行动时，不再有更多的村民能够真正积极主动地参与。那么，村庄公共事务的治理异化为少数的村民委员会的干部来支配和控制，则成为理所当然的事情。私法自治的缺位显然就表现为对公共行政权力的让步和妥协。

（二）村集体经济没有“份额化”到个人

实际上，并不是所有的村庄都是集体经济处于欠发达的状态，有不少沿海的发达村庄以及内陆地区的城郊村庄，基于得天独厚的资源优势和地理位置以及开放的市场政策和投资环境，已经跃升为一个个独具特色的名副其实的“富村”。但是，即便在这些村庄，村集体的账目仍然缺乏规范有效的管理，没有公开透明的收支使用制度，专业化的会计核算制度没有很好地得以应用。在这其中，尤其需要得到关注的是，如此庞大的资产没有建立与每一位村民的“份额化”联系，或者说，与村集体发展密切相关的成员无法凭借其身份资格与集体经济的发展形成对应的收益联系。没有明确的收益份额化的确认方式造成的问题就是大量的集体资产无法及时公平而有效率地为其成员所享有。这样，无论是在村庄内长期生活的村民，还是已经进城务工的村民，都缺乏与村集体经济收益的完善的利益分配机制，没有集体收益分配稳定的心理预期。由于对村集体经济收益分配缺乏可靠的保障，村民自然对于村庄公共事务的治理难以形成内在的驱动力。

（三）个人关系网络多元化和复杂化

村庄内的每一位村民尽管都是村集体的成员，在身份地位上具有平等性，都有权利基于其身份地位享有在村庄内的公共服务和获得经济收益分配，都有权利参与村庄内部公共事务的决策和管理，但是囿于每一位村民的文化程度、社会阅历、经济条件、亲缘关系、价值认同等方面的个体差异，每个人在村庄共同体内又会自然地结成不同的“小群体”。这些不同的“小群体”可以看成是村庄这一传统社会组织内形成的关系网络群，每个关系网络群中的村民又有不为外人道的“内部规则”，这种规则或可能超越了村庄的组织力量，而成为促使他们采取一致行动的唯一法则。不同群体之间各自的行动法则体现的是他们各自的价值判断，既多元化又复杂化。即便是在主导村庄公共事务治理的村民自治规则面前，这种内部规则也具有其难以撼动的地位。这就造成了本来试图以一套集体行动规则来组织村民参与公共事务治理被人为地分散为不同的利益团体“各自为政”、各执一词，自然在公共事务治理中难以形成统一的行动，达成较为一致的集体意见。

四、公共事务治理中农民凝聚力的提升对策

（一）政治力量的组织行动保障

村庄是村民利益的共同体，但同时更是国家政权理应介入的公共空间。因为公共事务治理的公平正义的核心要义不能完全依靠私法自治，公法的政治保障需要为此筑起一道坚固的防线。长期以来，村庄又称之为“行政村”，正是因为有村级党组织扎根于此，为村庄公共资源的供给提供了可靠的政治保障。对于村庄公共事务中村民自治的集体行动力量，同样也不可缺少政治力量提供组织行动保障。

村级党组织作为党的领导核心在农村基层的延伸，应当发挥其集中资源和群众动员的组织优势作用，在村民公共事务治理中明确其绝对的核心领导和行动指挥地位。一方面，应当充分发挥村级党组织在日常工作中的宣传教育、意识培养、工作考核以及监督检查的多维度的作用，通过各方面的渗透全面落实村级公共事务治理的重要意义、主要内容、具体方案、操作规范、制度保障，成立专门的工作领导小组，定期或者不定期开展村级公共事务治理的学习交流、经验分享、信息披露、动态评估等；另一方面，应当明确村级党组织内部的成员在领导公共事务治理中村民集体行动的责任分工，将核心成员的工作内容、业绩考核、交流考察与村级公共事务治理中的具体事项进行挂钩、做到不同成员负责不同具体事项的跟进、监督，确保全部的公共事务治理处于村级党组织的全面领导之下，为公共事务治理提供正确的政治方向和行动指南。

（二）集体行动的规则和程序优化

对于全体村民参与公共事务的治理，应当有一套完善的集体行动规则和程序，以此来保证实质和形式上的正当性。尽管每一位村民都有各自不同的利益诉求和价值判断，并可能结成不同的群体，超越传统的自治规则，但是对于参与公共事务治理仍需要有一套优化的集体行动方案，来从制度上规范整个私法自治的过程，以指导每一位村民能够自觉主动参与民主决策和监督。因为，只有一套完善的集体行动方案得以建立，才能为村民参与公共事务治理划定一个真正规范的行动组织框架。具体来讲，集体行动的规则指的是以清单的形式列明公共事务治理的具体事项种类、内容、方式、形式，针对不同特点的村庄，可以有更适合其发展需要的规则设计，但都需要予以清晰具体的明确，而集体行动的程序则是规定村民参与治理的人数要求、时间要求、决策方式、表决比例以及结果披露和评估检查等。从集体行动的规则和程序上予以规范村民在公共事务治理中的基本制度，特别是对于违反集体行动方案的行为需要有完善的惩处和救济机制，以补正可能造成的损失。对于公共事务治理的私法自治效力也应当进一步予以明确，在不违反法律法规的强制性规定的前提下，符合集体行动规则和程度的结果应当具有私法上的效力，构成村民的集体行动指南，必须加以严格落实贯彻。而对于集体行动方案的救济机制，主要存在行政性和司法性救济两种渠道，即利益受到损失的村民可以凭私法自治的结果向行政机关和司法机关进行申诉，获得公法上的维权帮助，从而及时纠正自身受到的利益损失，维护自治环境的公正和效率。

（三）内部利益的类型化和份额化

无论是何种类型的村庄，对于村集体经济都需要有明确的分类化账目，根据集体资产分立标准，完善经营性资产、资源性资产和公益性资产的清晰界定和详细登记。特别是对于经营性资产，需要依靠科学的评估机制和核算方式，建立账目清晰、公开透明的动态信息披露机制。对于能够份额化的经营性资产，应当根据村集体成员的身份资格，进行份额化的管理，明确每一位成员的经济份额，作为集体经济收益分配的基本依据，以此建立成员与村集体之间的利益联系。通常来讲，对于每一位村集体成员，应当做到基本的经营性资产的份额化大体一致，允许部分对集体经济积累和增长有贡献的成员，获得一定合理比例的额外份额，以鼓励村集体经济的创新发展。但内部利益的份额化不得任意扩大到村集体以外的个人，不得允许成员在不经过村集体的同意而向集体以外的个人转让其利益份额，以避免将村集体收益的分享权扩大到村集体以外的个人，造成村庄利益共同体的彻底瓦解。村集体的成员凭借份额化的利益可有权在集体经济收益分配时向村集体主张其合法的收益，保证村集体收益分配的正当性和合理性。

（四）规范村庄的社会关系网络

村庄利益共同体的村民在规范的集体行动规则和程序之下实现对公共事务的治理，不得形成各自为政的多个利益团体，以对抗规范化的公共事务治理。这就要求充分发挥自治和法治的协同作用，逐渐打破基于血缘、亲缘和情感价值认同形成的“抱团”。社会关系网络可以成为调解村庄邻里纠纷、生活琐事的道德工具，但不得成为掣肘规范的公共事务私法自治的障碍。在村庄利益共同体下，社会关系网络是德治发挥作用的有效路径，应当在法治和自治的协同作用下，成为助推村级公共事务治理的润滑剂，成为促进全体村民采取一致的集体行动的内在动力。