社会主义市场经济背景下政府在技能形成中的作用探析

□王浩南 姜蓓佳

改革开放40 多年以来，我国的经济总量已经跃居世界第二，人民生活水平得到了显著提高，工业化进程也有了实质性进展，我国已经建成了门类齐全的现代工业体系，成为名副其实的制造业大国，从制造业大国向制造业强国转变已经成为我国下一阶段经济社会发展的重要目标。在这样的背景下，2021 年全国职业教育大会首次提出了我国要构建“国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能” 的技能型社会。技能是强国之基、立业之本，是推动国家经济增长的引擎之一[1]。高技能人才的有效供给是未来我国建设制造业强国的重要基础，是支撑国家经济高质量发展的重要保障。技能如何形成，政府如何促进技能形成也便成为当下的重点研究议题。

要探究政府如何促进技能形成，就有必要对 “政府” 这一概念进行界定。笼统的 “政府” 概念在我国似已难觅其踪，“政府” 一词可以有多种指代，真正在各项政策与改革中起到关键作用的可以是中央政府，也可以是地方政府，还可以是政府的某个部门。在促进技能形成的过程中，“政府” 概念不应只局限于中央政府、地方政府或是政府某个部门，技能形成事关技能型社会建设，涉及到社会的方方面面，这不仅仅只是教育或人社部门的任务。从横向上来看，每一份政策文件的起草、出台与执行，需要各级政府中的各个部门协商对话、共同统筹规划、支持协调；从纵向上来看，需要央地之间协调配合，由中央政府进行顶层设计，地方政府具体执行。

一、“技能形成” 概念辨析

技能形成是我国未来建设制造业强国的重要保障之一。那么究竟何为技能形成？ 要厘清这一问题，必须对技能的内涵有一个准确的把握。技能有多种划分方式，贝克尔根据技能的适用性将技能分为了通用技能与专用技能[2]。通用技能，顾名思义往往指那些普适性强的基础性技能，旨在为社会提供基础劳动力。而专用技能又可分为企业专用技能与行业专用技能，行业专用技能主要是指适用于某类行业所有企业并对行业生产率提高有促进作用的技能类型，此类技能对其他行业无效。企业专用技能是指只对接受技能培训的企业生产率提高有促进作用的技能，对于其他企业无促进作用[3]。从技能的属性来看，有学者认为技能不仅仅是一种个体能力，同时还带有强烈的社会公共品色彩：它既是劳动者谋生的工具，也是国家经济增长的引擎；既是劳动者社会地位获得的载体，也是国家竞争优势达成的核心要素之一[3]。从技能学习的情况来看，王彦军根据技能与时间的关系，将技能分为了技能Ⅰ、技能Ⅱ、技能Ⅲ三种类型，技能Ⅰ为最基础的技能类型，主要依靠体力劳动，其水平很难随着时间的推移而提升；技能Ⅱ则是中低层次的技能，这类技能依靠中短期的职业教育与培训即可获得，但是这类技能还是属于通用性技能，故随着时间的推移难以获得更大的提升；技能Ⅲ则是 “知识性技能”，是复杂且具有发展潜力的技能，这类技能需要通过连续的职业教育与技能培训习得，对组织的依赖性较高，企业专有性强，这类技能需要在实践中不断练习，以实现熟练度和创新度上的突破[4]。

技能的内涵决定了技能形成是一个复杂的过程，仅依靠单一主体或一项政策、制度是难以实现技能形成的，技能形成需要相应的制度匹配，需要与多元主体相关的一系列制度安排，只有在其紧密联系下才能达成技能形成的目标。依据技能投资的主体和技能的供应地点，技能形成可分为内部技能形成和外部技能形成[5]17。内部技能形成的投资主体是企业，技能的供应地点是企业自办的培训中心或厂办技校等。外部技能形成主要依靠学校职业教育体系，投资主体主要是政府。所以，政府、行业企业、职业院校是技能形成的重要利益相关方和主体。

技能形成的关键在于产业体系与教育体系之间能够实现对接，构建良好的产教融合关系，但是产业与教育的对接、产教融合关系的构建需要充分考虑外部的经济制度背景。例如，市场经济环境下仅依靠职业院校和企业双主体是不能有效实现技能形成的，政府在其中要发挥重要作用。20 世纪东亚地区的 “亚洲四小龙” 其经济工业化发展离不开对有效技能形成的依赖，技能供给与工业发展需求之所以能够实现对接就在于政府在技能的供给与需求之间做出了积极协调。改革开放以后，我国经济运行从计划模式转向市场模式，随着这一转换，计划模式下形成的以 “企业办学” 为核心内容的产教融合模式受到极大挑战，建设适合中国经济、社会环境的职业教育体系尤其是重新建立起适合新经济环境的产教融合模式成为了此后职业教育探索的核心问题。

二、典型技能形成模式中的政府作用

内部技能形成的主体是企业，企业通过内部的中短期培训使企业员工掌握适用于本企业的专用技能。外部技能形成的主体是职业院校，职业院校培养学生掌握通用技能以及行业专用技能。虽然，主阵外部技能形成的职业院校主要培养通用技能，但其依然需要与以企业为代表的产业体系需求相匹配，这样才能保障技能的有效供给，而政府的协调作用是匹配能否实现的关键因素。20 世纪80 年代，已经有学者对各个国家的技能形成体制进行了划分。Busemeyer 与Trampusch 从企业对职前培训的参与程度和国家对职业教育与培训的参与程度将发达国家技能形成体制划分成了四个类型，分别是以德国为代表的集体主义技能形成模式、以新加坡为代表的国家主义技能形成模式、以日本为代表的分割主义技能形成模式和以美国为代表的自由主义技能形成模式[6]。为了能够更好地分析政府的作用，本研究根据技能的分类以及技能形成的方式提出了分析框架（见图1）。

图1 政府在技能形成中的作用分析框架

政府协调得以实现的重要基础是有充足的资金支持，学校的办学成本由谁来分担，如何分担，都需要政府统一协调。在明确了成本分担的情况下，根据政府职能，可以将政府协调具体划分为内容协调、角色协调、方式协调。内容协调主要是在政府的协助下，职业院校的人才培养内容能够较为准确并动态反映和匹配企业的人才需求变化，而且通过国家职业资格证书制度标识证书持有者的技能水平，从而为企业有效率地、直观地招聘技术技能人才提供权威的证明载体。角色协调，是指政府能够明晰技能形成过程中各个主体间的责权利关系。方式协调，是指政府对校企之间的合作如何开展具体指导。

在这一分析框架下，可以窥探出不同国家在其各自技能形成体制下，政府在内容、角色和方式协调中发挥作用的方式。如前文所言，技能形成中的产教融合关系构建需要充分考虑外部经济制度。结合不同国家的主要产业形态、外部经济制度以及政府发挥协调作用的方式，本研究将不同技能形成体制的国家划分成两大阵营：一大阵营是职业院校的技能供给与企业的需求之间由政府进行协调的协调市场经济，以德国为代表。另一大阵营是职业院校的技能供给与企业的需求之间完全由市场调节的自由市场经济阵营，以美国为代表。

德国是以高端制造业立国，职业教育旨在培养技术精湛的工匠。德国的技能形成模式最突出的优势是通过 “双元制” 让企业真正参与到技术技能人才的培养过程之中，而这种模式得以发挥作用的关键还在于德国通过《职业教育法》《企业基本法》《联邦职业教育促进法》等一众法律法规明确了 “双元制” 中企业学徒制培训和学校职业教育的相应权利和责任，这是一种典型的政府内容协调行为[7]241。与之相匹配的是，德国通过颁布法案的形式对社会中存在的经济活动进行劳动分工并形成某一行业所覆盖的所有工作种类的 “职业概览”，以指导个体凭此选择个人的职业生涯。同时，行业协会、工会、雇主协会等雇主利益代理和协调机构通过 “集体协商” 的方式对每一工作种类的所需技能、培训内容和规程、社会价值、身份地位、工作待遇等进行规定和协调[8]，这样既保障了个体技能形成的制度化，也降低了企业从其他企业 “挖人” 的担心。至于职业技能证书制度，德国 “双元制” 可以理解为一个完整的“一”，学生同时在培训企业和职业学校两个地点接受 “双元” 教育，毕业时获得职业资格证书、培训合格证书、职业学校毕业证书。其中，职业资格证书是最重要的，后两者只是等同于学生在培训企业和职业学校学习的证明。由此所建立起的一种技能形成相关利益群体的高度自我强化的激励和约束维持了德国社会的 “高技能均衡”[9]。

不同于德国的协调市场经济，美国是完全自由的市场经济，美国的产业基础以金融业和科技创新为主导。而且，美国职业教育发展理念与德国最大的区别就是，美国的职业教育是服务人的发展，而不是服务产业的发展。在美国，企业投入了巨大的精力财力致力于技术革新以实现生产过程的批量化、标准化，这样的产业形态天然地展现出了减少对人的技术依赖的 “去技能化” 的特点[10]。在这种情况下，政府的协调作用就不需要格外凸显。美国学校职业教育的办学资金主要来源于政府，建立了联邦、州和地方三级资金筹措机制，在办学成本分担中，地方政府拨款是中等职业教育办学的主要资金来源，高等职业教育办学资金主要来源于州政府的拨款。在证书制度方面，美国近年来愈发重视职业教育证书的市场价值，现行证书体系包含了副学士学位、行业认可证书、职业许可证、教育项目证书以及学徒培训证书，政府试图通过证书制度来调整国内技能人才供给与产业需求之间的错配。美国的产业与职业教育发展样态决定了其技能形成模式是一种主要依靠市场调节的以通用技能培养为主的技能形成模式。

除了对比明显的德、美两国以外，新加坡、日本等高技能经济体，其政府亦在技能形成过程中发挥了必要作用，成为了保障技能形成的关键条件。例如，同样作为典型的国家主义技能形成机制，新加坡技能形成主要依靠职业学校，而职业学校办学资金则主要依托于国家财政，政府承担大部分办学成本。由于企业的参与度不高，所以为了保障有效的技能人才供给，政府在院校与企业间充分发挥了内容协调的作用，新加坡的贸易与工业部会进行专门的职业教育规划，在规划的同时会充分考虑产业人才的需求状况，在规划出台后，教育部门会及时按照规划内容对职业教育内容进行调整，以保证技能人才供给与产业的需求相匹配。

再看日本，日本的技能形成主要依赖于企业内培训，培训内容本就是企业所需的专用技能。在其技能形成模式中，企业角色定位非常清晰，虽然其未在外部技能形成即学校职业教育中发挥重要作用，但日本企业内的技能形成模式决定了企业会不遗余力地对已招入的员工进行培训。而在学校职业教育阶段，各级政府是职业教育办学成本的主要承担者，除了国立和公立职业学校，日本政府还制定了专门的法规对私立职业学校进行财政支持。

通过上述分析发现：决定一国是否采取政府协调方式来促进技能形成，首先，取决于该国主要的产业形态，例如，以制造业立国的德国对比金融业发达和致力于技术创新以实现 “去技能化” 生产方式的美国。而且，如果一个国家实施的是以高端制造业为支柱的产业形态，却又没有高水平的技能形成体系做支撑，那么其发展将无法持续[11]。其次，技能形成的关键是保障教育体系与产业体系的有效对接，这种对接既包括技能投资环节的供需匹配，也包括技能认定环节的证书制度。例如，新加坡的企业没有深度参与职业教育，职业教育主要由政府部门管理。这与我国的情况非常相似，但是新加坡的政府部门能够出台高质量的产业人才需求报告以及构建了国家职业技能证书体系以保障教育体系与产业体系的对接。最后，技能形成模式需要合理的成本分担机制，而谁为技能形成买单抑或是技能形成中的成本分担几何，都有明确的主体指向和分工，在技能形成中主要获益的利益群体都要合理分担成本，而且有相应的制度化措施来保障其收益，这是利益群体深度参与的前提和关键。

三、我国产业形态及技能形成模式的转变及其存在的主要问题

（一）我国产业形态及技能形成模式的转变

新中国成立70 年来，我国走过了发达国家上百年的工业化历程，实现了由贫穷落后的农业国向门类齐全、体系完整的工业国转变，产业结构逐步从工业主导转向服务业引领，从劳动密集型、资源加工型、重化工型为主转向资金、技术、知识密集型。我国 “十四五” 规划和2035 年远景目标纲要要求“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推动制造业高质量发展”。我国要走发展高端制造业的路线，这意味着要稳定制造业比重以保持 “量的合理增长”，同时要求产业实现 “质的稳步提升”，从国际产业链的中低端向高端环节攀升。这一过程中，技术技能型人才队伍承担着将研发设计转化为实际产品、参与科技创新和技术攻关等重要任务，是支撑中国制造、中国创造，推动经济高质量发展的重要基础。从这个意义上讲，重塑有效的技能形成模式事关国之根本。我国的技能形成模式与经济体制、产业形态息息相关，在经济发展模式由计划经济向社会主义市场经济转变的过程中，技能形成模式也随之改变。

1.计划经济时期的技能形成模式。在计划经济时期，我国技能形成模式主要有两种：一种是企业内的师徒制，另一种就是依托于中等职业学校的职业教育。这两种模式都是由政府全额财政支持，是计划经济时期我国产业工人技能积累的主要方式。与这两种模式相对应的，我国形成了以企业和行业专用技能为主、兼具通适性技能的技能形成体系[12]37。企业内师徒制是一种企业内部技能形成，师徒制培养的技能人才与企业需求完全匹配。对于外部技能形成来说，得益于计划经济的特殊性，所有的企业都是国营企业，政府可以掌握企业的人才需求情况，而计划经济时期的中等职业学校、技工学校则是由政府 “统包统配”。这样一来，政府可以按照企业人才需求进行精准的人才培养，技能人才供给与企业需求可以基本实现很高程度的匹配。

2.社会主义市场经济时期的技能形成模式。改革开放以来，随着市场经济体制的确立与国有企业市场化改革的不断深入。20 世纪80 年代的用工制度改革改变了师徒制培训的环境，削弱了企业参与师徒制培训的动力[13]，企业内部的师徒制技能形成模式逐渐走向衰落。我国的技能形成模式逐渐由计划经济时期的两种模式转变成了以学校职业教育为主的技能形成模式。直至今日，我国技能形成主要还是依赖于学校职业教育，但是在当前市场经济的背景下，企业成了自负盈亏的市场主体，追求利益成了首要目标。同时，学校没有了政府部门的 “统包统配”，学校职业教育与行业、企业间在计划经济时期的 “天然脐带” 被剪断。

新时期，我国一直以德国的技能形成模式为学习对象，想走 “后福特主义” 路线，但是德国是协调市场经济体制，而我国是宽松自由的市场经济体制，还未有效形成像德国一样的政府、行会协调机制。这样一来，在职业学校办学以行政为主导、通过政府的政策调节致使职业教育体系对市场信号不太敏感，以及企业参与职业教育人才培养存在人才流失风险从而不积极的情况下，职业学校的人才培养就如同 “闭门造车”，学校职业教育为依托的技能形成模式严重受阻。

（二）我国当前技能形成中的主要问题

20 世纪80 年代之前，我国国民经济发展水平还不高，彼时我国还处于农业经济向工业经济的转型阶段，经济建设需要的是大批初级和中级技术人才，因而在技能形成中主要依靠以 “八级工资制度”为核心的职业技能认证体系、以单位制和稳定就业为基础的 “师徒制” 培养体系以及面向城镇居民为主的职业学校教育体系。我国成功建立起了类集体主义型的技能形成体制，培养出了数以亿计的具备较高基本素养且较低成本的劳动力大军，这些技术技能人才支撑我国建立起了完整的工业体系，为国家实现快速工业化作出了重大历史贡献[14]。现如今，在社会主义市场经济体制的确立下，伴随单位制趋向解体、“师徒制” 技能传承式微、制造业从体制内走向体制外等社会背景的变化，作为生产性人力资本再生产机制 “稳定器” 的政府、行业企业、职业学校和产业工人之间的可信性承诺不幸瓦解，不仅使植根于原有技能形成体制中的职业教育随之走向 “衰落”，也使生产性人力资本开发落入 “碎片化” 状态。这些问题出现的根本原因在于在新的历史背景下，政府的协调作用未能够充分发挥，具体体现在以下几个方面：

1.学校职业教育财政投入不足。不论是哪种技能形成模式，资金支持永远都是技能形成的重要支撑。我国当前以学校职业教育为依托的技能形成模式，虽然经费来源多元，但是主要来源还是政府拨款，而当前政府对于技能形成的资金支持是远远不够的。职业教育办学不同于普通教育，职业教育需要大量的实训设备，这使得职业教育的办学成本远远高于普通教育。已有研究表明，在同阶段教育中，职业教育的经费投入明显低于普通教育[15]。从高等教育阶段的生均经费来看，普通高校的生均教育经费明显高于高职高专生均教育经费（见图2）。

图2 2017—2020 年高等教育阶段普职学校生均公共预算教育经费投入情况（单位：元）

2.缺乏科学有效的产业人才需求报告。从需求端来看，据一项2021 年的调查显示，近七成企业面临用工荒，55%的企业蓝领用工荒表现为技能蓝领或普工短缺，24%的企业表示其所有蓝领岗位员工都存在用工荒现象，我国高端技术人才的缺口达到上千万人[16]。用工荒是教育体系与产业体系没有实现对接的具体表现，之所以不能实现有效对接就是因为我国当前缺乏官方的、科学的产业人才需求调研。技能供需的不匹配一直是职业教育发展的一大痛点，尽管这一问题已经得到了社会重视，政府、职业学校、行业组织等也有针对性地开展了产业人才需求调研并形成了书面报告，但是已有的产业人才需求调研往往没有确定的组织牵头，政府、职业学校、行业组织 “各自为政”，缺乏统一的合作机制，不同的调研主体在具体的调研过程中，缺乏科学指导、调研也不够全面、不够深入，这就容易造成数据的重复采集、数据收集不完整等问题。产业人才需求调研缺乏自上而下的资源统整，缺乏政府的统筹协调。

3.缺乏保障企业利益的制度。从供给端来看，在内部技能形成中，我国实施的是自由市场经济体制下的企业治理机制，这种治理机制下，企业间自由竞争，也不会限制劳动力自由流动，这就导致了企业间存在 “挖人” 的情况，政府没有制定相应的法律法规或制度来监督或惩罚企业间的 “挖人” 行为。所以当前我国企业大多数是不愿意进行企业专用技能以外的技能投资的，因为培养的员工一旦被挖走，投资将得不到回报，会严重挫伤企业内部技能形成的积极性。在外部技能形成中，企业深度参与校企合作培养出来的人才同样面临着被“挖走” 的风险，这也是诸多企业不愿意参与职业教育人才培养的重要原因之一。

4.校企合作缺乏深度广度。产教融合作为外部技能形成的一个重要形式缺乏深度广度，办学层面的校企合作长期停滞在个体化水平。调研发现，职业院校的合作对象多为中小企业，与大企业的合作并不多，与整个产业或行业协会的联系非常少，仅有20%的学校与大型企业和国有企业进行合作，合作关系也比较简单[5]174。除了合作对象有局限外，大部分的校企合作也停留在表层。一项2020 年的研究对来自14 个行业的88 家企业的286 份《企业参与职业教育年报》进行分析后发现，为学校提供兼职教师、参与专业课程与教材建设、与学校共建实训基地、共同制定人才培养方案、赠送教学设备、教师到企业实习等7 种形式是当前企业参与职业教育人才培养的最普遍形式[17]。但是在这种形式下，企业究竟有没有通过校企合作获得其所需要的服务？这种形式的合作究竟是企业发自内心地想要参与职业教育还是说仅仅只是响应政府号召的表面文章？ 这些问题都有待验证和商榷。

对于实践过程中出现的问题，中央及地方各级政府也采取了相应的举措，但是收效甚微。因为我国职业教育的办学主要是依靠各级政府，职业学校的办学以行政为主导，整个职业教育体系对市场信号不太敏感，都是各级政府通过政策进行调节，例如，政府每隔几年修改职业教育专业目录，或者出台相应政策控制职普比来作为调整技能供给的参考，但是这些措施不能及时准确地反映和满足市场最新需求。虽然，国家近年来一直在大力支持职业教育发展，在职业教育系统层面追求产教融合的办学模式、实体层面追求校企合作的人才培养模式，但是实际情况是，的确有部分地区有良好的产业基础，同时地方政府在国家宏观政策的指导下，通过认可、激励、协调和参与方式介入本地企业与职业学校技能合作，形成对技能合作创新的地方化产权保护[12]49。但这只是极少数地区，大部分地区的产教融合、校企合作由于缺乏制度保障、政策激励、资金支持，依旧停留在个体化水平，这严重阻碍了技能形成。

5.国家职业技能证书制度缺位。国家职业技能证书制度标识了证书持有者的技能水平、提供了明确的技能学习路径，其权威性可为技能学习者带来学习成果的回报，因而是技能形成的重要依托，也是连接学校和工作世界的重要纽带。但是我国当前的职业技能证书制度仍是缺位状态。新中国成立以来国家职业技能证书制度总体经历了 “八级工制度”“工人技术等级考核制度”“职业资格证书制度”“国家职业资格目录制度” 等四个阶段。经过前三个阶段不断实践，一个覆盖全国所有行业、职业（工种）、岗位（群），涵盖职业资格的设置、标准、培训、鉴定、使用等各个环节的职业资格证书制度体系得以建立。因实际操作中存在管理混乱、监管缺位、政出多门、证书泛滥等问题，国家于2014—2016 年分批取消了多项职业资格许可和认定事项。职业资格证书的取缔削弱了职业教育的优势与特色，降低了职业学校毕业生的就业优势，在某种程度上使职业学校专业设置、课程安排、教学开展、教学质量评估缺乏一个权威性的统一参照。目前取而代之的 “1+X” 证书制度在权威性、受认可程度上较低，在本质上无法对应和替代 “双证书” 中的职业资格证。

四、对策建议

我国经济虽然是市场经济，但是并不是完全的市场经济，而是社会主义市场经济，所以市场发挥的是决定性作用，而不是绝对作用。社会主义市场经济的特点就体现在发挥市场决定性作用的基础上也要发挥政府控制与协调的作用。通过资金政策一方面支持职业学校办学，另一方面激励、引导企业参与职业教育，此外，政府也要引导校企之间开展实质性合作（见图3）。那么在这种背景下，政府要解决技能形成中的问题，需要分级分类加强财政支持力度、开展科学的人才需求调研、明确企业角色、引导校企合作开发实质性合作内容以及重构国家职业技能证书制度。

图3 政府在技能形成中的作用分析

（一）分级分类加强财政支持力度

在我国宽松的市场经济环境下，政府要想调动企业参与产教融合的积极性，除了必要的合作机制的构建外，最直接最有效的方法就是给予企业财税方面的利好。此外，校方办学也需要大量的资金，例如，设备采购、实训基地建设、技术专家聘请、学生工伤保险购买等等。所以政府应当加大对职业学校和企业的资金支持，要做到分级分类加强财政支持力度。

财政支持方面，中央政府与地方政府分工不同，中央政府只能确定加大财政支持的顶层政策设计，具体如何支持，以哪种形式支持，都是需要地方政府进行统筹、细化。我国部分地方政府的政策细化就值得借鉴。例如，江苏省太仓市就设立了专门的“双元制” 人才培养专项扶持资金，旨在对 “双元制”人才培养做出贡献的企业、职业学校、实训基地、教师、学生等进行资金上的扶持，但同时有具体的扶持资金申报条件，详细规定了每一个项目的申报主体、申报条件以及材料清单。并且，政府会将每年的资金扶持进行公示。以2019 年为例，太仓市教育局、商务局和财政局联合发布《关于拨付2019 年（双元制人才培养）补贴的通知》，并附上了当年的资金兑现表（见表1）。从兑现表中可以看出，资金扶持的单位包括了两所职业学校、两个培训中心、五家企业，合计兑现766 万元，并且都有详细可查的依据[18]。再例如，2023 年山东省11 部门联合下发《关于印发“金融+财政+土地+信用” 产教融合10 条激励措施的通知》对中央政府的顶层政策设计进行了细化、落实，走在了全国前列。通知中明确提出 “纳入产教融合型企业建设培育范围的试点企业，兴办职业教育的投资符合国家规定的，可按投资额的30%比例，抵免该企业当年应缴教育费附加和地方教育附加。”“对于取得高新技术企业资格的产教融合型企业，按15%的税率征收企业所得税。” 同时，还提出了要建立企业接收学生实习实训的成本补助机制[19]。

表1 2019 年对德合作专项资金（双元制人才培养）兑现表 （单位：万元）

此外，从我国的企业构成情况来看，根据第四次全国经济普查数据显示，小微企业共17 961 064家[20]，占我国企业总数的95%以上，是我国吸纳就业和财政税收的主力军，是我国市场经济不可或缺的一部分。虽然校企合作的政策面向所有企业，但是目前能够相对无所顾虑地参与产教融合、校企合作的企业大都是中大型企业，小微企业并没有充足动力和足够成本参与到职业教育中，国家相应的优惠政策也大多没有覆盖到小微企业。究其原因，一方面，当前的校企合作模式很难使企业的投资收到回报，小微企业在没有政策补贴的情况下，没有参与校企合作的条件。另一方面，对人力、物力、财力都相对欠缺的小微企业来说，校企合作的政策项目申报过程过于繁琐，这种需要耗费巨大精力和更多成本的参与方式严重挫伤了小微企业参与职业教育的积极性。对此，地方政府应立足于地方小微企业作为解决就业的基本现状，使产教融合的优惠政策和激励机制能够向小微企业延展，尤其是要简化校企合作项目的申报验收流程，拿出实实在在的利好来为小微企业参与校企合作创造便利条件、加大参与激励。

（二）内容协调：开展自上而下的产业人才需求调研

具有科学的产业人才需求调研并定期发布产业人才需求数据是职业教育服务经济社会发展的重要基础。已有的产业人才需求调研缺乏科学指导、缺乏统一标准、缺乏整体统筹规划，远远不能满足现实需求。要开展自上而下的产业人才需求调研，重点做好以下几点：首先，自上而下的产业人才需求调研需要中央政府牵头，统筹协调发改委、工信部门、国资委、人社部、教育部、统计局等部门进行数据的收集，建立统一的产业人才需求数据平台，避免数据的重复收集。其次，国务院有关部门要联同科研机构建立服务产业人才需求调研的人才智库，协同经济学、教育学等相关领域的专业人员，开展专业的产业人才需求调研，确立合理的产业人才调研方法，制定科学的指标体系并在考虑地方差异的前提下制定统一的标准，构建产业人才需求预测模型，开展产业人才需求与职业教育供给匹配研究等，保证产业人才需求调研的科学性、有效性。最后，要定期发布产业人才供需分析报告，地方政府要根据分析报告的具体内容，有效引导省市地域内职业学校的专业、课程、人才培养计划与产业规模、产业布局、人才需求的精准适配、有效对接。

（三）角色协调：明确企业承担的角色

当下要明确企业在市场经济背景下的经济主体角色，不能再以计划经济时期的思维去思考现在的问题。在当前背景下，要想企业承担其本质属性以外的任务，基本上有以下四种方式：企业自愿；外部购买服务；用法律形式限定其行为；向企业出让一部分利益作为对等交换[7]146。当前自由的市场经济环境下，第一种方式不太可能实现。用法律形式限定其行为是德国协调市场经济环境下采用的策略，但我国经济环境不同于德国，不能直接采用这种策略。然而我国目前职业教育治理正是沿用了这种策略，这也是为何当前我国校企合作陷入困境的根源[7]146。所以，在当前经济背景下政府想要推动校企合作，只能从外部购买服务、向企业出让一部分利益作为对等交换这两个途径来进行考虑，例如，地方政府依据各地情况，对参与校企合作的企业加大减税力度、建立产教融合型企业人才流失补偿机制等。随着经济发展、经济模式的改变再去逐步调整推进校企合作的策略，而这就需要政府充分发挥能动作用来主动在其中进行角色协调。

（四）方式协调：开发具有实质价值的合作内容

尽管国家在《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》中明确提出了要建设市域产教联合体和行业产教融合共同体，但是这个纽带得以维系的关键在于，学校与企业依托这个纽带能够产生实质性的、深入的合作。从经济学投资回报的角度分析以往的校企合作，由于企业与学校的合作浮于表面，学校培养的学生不符合企业需求，没有达到预期的效果，企业的投资并没有得到其所期望的回报，这会导致学生的薪酬达不到预定的标准，这对于企业与学生的积极性是双重打击。在企业投资难以得到有效收益的情况下，自然也就不会再愿意参加校企合作。合作实质化就是要让企业切实能够在校企合作中取得实实在在的收获。例如，多数企业除了从职业学校中收获企业发展需要的技术技能人才以外，他们在企业的员工培训、技术升级等方面对职业学校也有着实际的需求，这些都可以成为激励企业参与校企合作的关键入手之处。对此，地方政府要依据当地具体情况，引导职业学校根据人才培养需要主动设计校企合作内容，为企业提供技术难题解决、员工培训等服务，将校企合作落实到具有实质价值的内容上。

（五）重构国家职业技能证书制度

当国家职业技能证书制度在实践中遭遇问题时，解决的办法不应是取消它，而是对它进行整顿、改造。当前，需要适当恢复一些已退出职业资格目录清单的与国计民生息息相关、高质量发展和产业升级转型急需或关乎国家战略的职业资格证书。此外，“1+X 证书” 是我国完善职业技能证书制度的一次好的探索，但是在 “X” 的认定上需要重新进行制度设计。纵观世界各国职业资格证书制度，其核心都有一条：职业资格证书的设置、标准制定、资格培训、资格鉴定离不开行业协会，例如，英国的国家职业资格委员会并不颁发证书，90%以上的证书是由伦敦城市与行业协会等四大行会颁发的。德国的职业资格考试和等级认定也均由行业协会负责，相比之下，我国的行业组织并没有发挥应有作用。因此，我国需要加强和规范行业协会的管理和建设，进一步履行行业协会的沟通、协调、监督、服务职能，由行业协会统一组织 “1+X 证书” 中的 “X” 的培训认证。

五、结语

技能形成是未来我国向制造业强国转向的重要基础。虽然在现代经济中，市场机制是资源配置最为有效的方式，但市场的作用不是无边界的，更不是万能的，需要发挥政府协调作用。需要说明的是，仅依靠外部技能形成体制依然难以实现制造业强国目标，因而在关注外部技能形成的同时，促成有效的内部技能形成同样重要。我国未来的技能形成模式应当是外部技能形成与内部技能形成互为支撑、协调发展的样态。为此，政府同样需要给予内部技能形成资金、政策上的支持，而具体如何操作是未来需要重点研究的议题。